重塑社区治理中政府的角色

重塑社区治理中政府的角色第一章绪论第一节研究背景与意义改革开放以来，随着社会主义市场化改革逐渐推进，在给我们带来社会经济文化的不断繁荣发展的同时也带来了社会资源的重新分配导致了社会结构的重组。

在社会发展中政府逐渐让位于市场，政府由过去的大包大揽式治理逐渐向着政府、市场和社会并存的结构转变。

在这过程中，城市社区治理的问题逐渐突出，而在对社区的治理中政府角色发生了本质上的转变，社区治理的新状况对政府提出了新的要求，需要政府明确新的角色。

一、研究背景改革开放以来，随着经济体制与社会体制的改革发展，我国建立在单位制基础之上的社区治理结构发生了根本性的变化：社区主体呈现多元化；社区内的自治组织蓬勃发展；社区居民的参与意识逐渐增强；政府与民众共同推进社区发展。

90年代初，我国在借鉴国外的社区治理方式的基础之上，提出了自己的社区建设思路。

由政府统包的单位制逐渐放权，形成街居制的社区治理模式，加强政府在社区中的行政建设减轻企业的社区治理负担。

整个社区的治理就是在行政化和社会化两个目标、两种机制的作用下不断协调发展。

在发展过程中我国的社区治理取得了长足的进步，尤其是在社区的环境、卫生、活动设施以及公共事务的管理方面取得了不小的成就，居民的生活环境得到了明显的改善。

但是随着社区建设发展的深入行政化与社会化两种结构性的社区治理力量之间缺乏有效地衔接与合作在一定程度上限制了社区的发展。

21世纪以来社区治理的社会化与行政化的对立日益显著，关于政府行政能力在社区治理中的作用的问题也逐渐突出，这就要求政府面对新形势重新定位自己的角色，协调与社区中的其他组织间的治理关系，促进社区建设发展。

二、研究意义自从90年代初民政部提出“社区建设”以来我国的社区建设不断发展，形成了上海、天津、沈阳等各具特色的治理模式但各个模式同样存在着自身的不足。

对于政府在社区治理中重塑角色的研究对于当今我国社区建设的长远发展有着至关重要的作用：（一）有利于构建和谐社会。

作为对于城市最基本的组成部分社区的治理，是关系到社会和谐稳定的重要问题。

随着改革开放的推进，经济体制改革的深入，社区中积累了不少影响社会发展的矛盾，而政府能在治理过程中通过对自身角色的明确，充分疏导妥善管理将社会矛盾合理缓解对于我国构建社会主义和谐社会起到重要作用。

（二）有利于推动政府职能的转变。

如今政府将政府职能转变作为行政体制改革的基本目标。

改革开放以来社区中的社会化组织逐渐发展壮大在社区治理中分担了更多的责任，面对这一新问题政府在通过自身在社区治理中角色的的转变调整，可以实现政府职能转变的发展对于构建政社和谐互动的局面有促进作用。

（三）有利于推动基层民主化建设。

在街居制的框架下基层民主的参与度明显不高，这与我国政府在社区中的行政化作用有着密切的关系。

随着改革的深入以往的街居制已经明显不能适应时代的要求，阻碍了基层民主的发展，所以在重塑政府在社区治理中的角色的过程中能促进基层民主制度的建设与发展。

而政府在重塑社区治理中的角色中一个重要的目标就是提高居民的社区参与度。

第二节研究现状与本文观点一、研究现状自从上世纪90年代初期民政部提出社区建设以来，我国学者也从不同的角度对于社区中政府的作用提出了不同的观点，但具体总结下来的主要观点可以概括为“主导型”政府；“合作型”政府；“辅助型”政府这三种形式：（一）“辅助型”政府。

持这种观点的学者认为街道政府组织在社区中管得过多一方面降低了政府的管理效率，另一方面阻碍社区自治组织的发展。

他们强调社区自身在社区治理中的地位，要求实现社区自治，而政府在社区治理中居于辅助地位。

在这一观点的支撑下提出了压缩政府在社区中的职能，甚至于消减掉街道办这一政府办事机构集权于居委会。

本文作者认为虽然我国社区自治组织在近几年得到了充分的发展但是还不足以承担社会治理的重任，此外这一观点忽视了社区治理主体的多元化，社区治理的主体除了政府与自治组织之外，还包括社区中介组织、社区居民、驻区单位等等社区治理是多元化的。

（二）“主导型”政府。

“主导型”政府的观点认为在社区治理中政府的管理还不够到位，主张提升街道办的地位将街道办升格为一级政府。

在社区治理中一切围绕街道办事处为中心，加强民主监督，增强管理能力，发育社区内的企业组织和志愿者组织，促进社区自治。

这种观点着重在于强调国家力量对于社区的控制和管理有它一定的积极作用特别是在短期内能完成社区的民主建设但从长远考虑一定程度上压缩了社区自治组织的发展，难以调动社区居民的积极性。

同时也与政府职能改革的目标不相适应。

（三）“合作型”政府。

这种观点重在强调政府与社区其他治理组织的合作发展。

政府在社区内和其他组织的关系不仅仅是管理与被管理的关系，而是需要通过多方的合作来共同完成社区的目标推动社区发展。

持这种观点的学者看到了社区治理的多元化同时肯定了政府在社区中的作用，强调了合作共赢的观念，符合社区现阶段治理的需求也适应了政府的改革需要。

但在如何协商合作以及在哪些方面协商合作没有提出具体的要求。

二、本文观点综合前人的观点和现今情形，笔者认为政府在社区中的角色应该转变为社区制度制定的规划者，社区居民参与的推动者，社区组织建设的支持者，社区整体规划的支撑者。

通过发挥政府行政权威和财政特权对社区发挥基础性的支撑作用的同时，让位于社区积极发挥社区其他主体的潜力，提高社区居民参与度构建社会主义和谐社区。

第二章社区治理理论以及其对政府要求第二节社区治理的理论一、社区的概念根据中共中央办公厅和国务院转发的的民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》中将社区定义为聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。

这一概念包含了三方面的基本特征：1、社区是人们的聚居场所，所以社区为人们提供了基本的居住设施和服务，满足了人们对于居住的需求；2、社区是人们群居而形成的共同体，会使人产生认同感和归属感；3、既然是人类活动必然会产生利益相关，社区中需要管理控制相互间的利益关系，因此社区中有管理机构和管理制度来调节利益关联。

二、治理的概念本文选用了全球治理委员会提出的治理的概念：治理是各种公共或者私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程；它包括了迫使人们服从正式的机构和规章制度，以及种种非正式的安排。

这一概念很具有代表性和权威性。

其中包含了三方面的基本特征：1、首先概念强调了治理是一个持续互动的过程；2、这一过程活动的基础不是控制各方利益，而是协商；3、治理强调多头合作，包括管理的多元化，利益的多元化以及协商的多元化，是综合各方利益的活动过程。

三、社区治理的特征综合以上两个概念，可以看出社区治理是一种社区公共事务管理的过程包括政治权威的规范基础、社区治理主体处理社区公共事务的方式和对社区公共资源的管理。

社区治理具有有如下三个特征：1、社区治理是对社区内公共事务的广泛管理的过程，其活动的范围是在社区之内；2、社区治理的主体是多元化的，包括了行政组织，自治组织，社区中介组织，社区居民等等；3、社区治理是在协商的基础上实现的，各治理主体的地位是平等的共同来管理社区的事物；4、社区治理是一个协调互动的过程，需要居民以及社区治理组织的广泛参与和持续互动。

第二节社区治理对于政府的要求社区治理理论是要求政府、社区自治组织社区、社区中介组织、驻区单位以及社区居民等社区组织共同参与治理。

既是对政府参与社区治理的肯定也是对社区治理中政府大包大揽行为的否定，在社区治理理论之下对于政府在社区中的地位和管理方式都提出了新的要求。

一、政府需要参与社区治理要求治理主体的多元化和积极地参与。

所以不管是处于何种角色，何种地位，拥有何种职能，政府首先要做的是要积极参与到社区治理中去。

政府是社区治理中的重要主体，只有政府自身积极参与到社区治理中去，才能发挥出政府应有的作用，而参与的积极程度不但影响到政府在社区中的地位和作用同样能够阻碍社区的发展。

二、政府需要分权在过去的管理理论下政府在社区中充分发挥了自身的主体地位作用，对于社区中的事务统分统管。

在治理理论的要求下政府成为了社区多种管理主体中的一个政府在对社区事务的管理中失去的原有的“独裁”式的决定权，在社区治理中个社区治理的主体地位是平等的，是相互分工合作的关系。

于是政府需要分权，将原有的决策权、管理权、监督权和执行权在各参与者之间合理分配，这是政府权力与公民权力相互依赖的转型。

政府应该为居民的自治创造出更为宽松的环境。

三、政府需要完善制度权力的分配需要建立在制度的基础之上，而过去的社区治理制度已经不适合社区治理的要求，政府有权力和义务在治理理论的要求下帮助社区治理制度建设。

政府需要通过法规条例等形式帮助社区建立起一个基本的制度，此外还需要参与社区的自治条例的制定以及完善。

此外政府作为制度的维护者和裁决者需要参与监督制度的实施，并且对于违反制度的行为采取一定的裁决。

四、政府在参与治理中的原则政府在参与治理中要坚持的原则有：1.公民权利本位，保障公民权利、满足公民对公共物品、公共服务的需求；2.协商谈判,民主社会是一个不间断的协商谈判的社会协商谈判应该成为人们生活方式，成为一种惯例；3.社区福利，公共政策的效率标准是互惠，使所有的参与者都从中受益，至少改善了弱势群体的处境又不至于恶化其他阶层的处境，政府要有效抑制社区内部和社区之间可能产生的负外部效应。

第三章政府在社区治理中的角色第一节当前社区中的政府一、政府角色的全能所谓全能政府，是指政府的行政权力不受限制地渗透并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、文化等各个方面的职能。

（彭澎.政府角色论_中国社会科学出版社.2002.211）。

政府包办了社区公共物品的生产和分配，政府通过行政命令垄断社区的所有资源，社区的其他主体很难得到充分的重视，使得社区的自治性和群众性都受到了抑制；政府对社区实施垄断性和强制性的管理，通过对社区组织和资源的控制达到对社区的治理，而社区的组织和居民职能依附于政府的管理。

全能式的政府限制了社区群众的社区参与，妨碍了社区自治组织的发展，而造成官僚化严重。

二、政府功能的包办政府在社区的功能是包办式的，发挥着无限功能概括到社区的所有方面。

自政府开展社区治理运动以来，社区就被赋予了强烈的行政功利性。

社区体制代替原来的街居体制根本的原因在于新时代下政府管理城市的需要。

由于单位体制的崩溃导致了社区建设的兴起，原有的单位所承担的社会公共事务要么转嫁给了政府要么留给了社区，而社区刚刚兴起并没有能力于是政府承担了主要的功能。

权力过分集中在国家组织手中，目前我国城市社区权力结构呈现金字塔等级特点，组织结构为单一的直线职能制，“两级政府、三级管理”是对这种权力结构最形象的描述。