行政立法与人大立法的区别

行政立法与人大立法的区别

行政立法与人大立法的区别、存在的问题、解决的对策

小组成员：陈兆军、罗家林

一：概述

含义

行政立法：是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法（含宪法）创制行政法规和规章的行为。

是指有权行政机关依照法定程序，在自己的职权范围内制定并颁行有关行政管理事项普遍应用的规则的活动。

通常具有两方面的内容：①国家行政机关接受国家立法机关的委托，依照法定程序制定具有法律效力的规范性文件的活动。②国家行政机关依照法定程序制定有关行政管理规范性文件的活动。亦称“准立法”。

主体

行政立法的主体是宪法和法律规定建立的国家行政机关。由于国家对经济和社会生活的干预增多和行政权力的相对扩大，单靠立法机关立法已无法适应社会发展的需要。立法机

关以委托立法方式，赋予行政机关以立法权；同时，行政机关制定的各种规范性文件也是一种行政立法活动。

内容

行政立法的内容包括：行政机关和公务人员的法律规范；行政机关管理国家事务的法律规范；对行政机关的活动进行监督的法律规范。不同等级的国家行政机关的行政立法的效力等级不同。

行政立法的程序依立法机关的性质而有所不同。中华人民共和国行政立法主要是指国务院制定行政法规，国务院各部委、省、直辖市、自治区人民政府、省会市人民政府和经国务院批准的较大市人民政府制定规章的活动。全国性行政法律草案，多数都由国务院提出，经全国人民代表大会常务委员会讨论通过；地方性行政法规草案多由同级人民政府提出。行政法规和规章一般由政府业务部门起草。如涉及几个部门，则需共同协商起草，并经有关法制机构审查批准。全国性的行政法规经国务院全体会议或常务会议讨论决定，由国务院总理签署发布。部、委规章经部务或委务会议讨论

通过。地方政府规章经该级政府常务会议或办公会议讨论通过，由部长、主任或省长、市长签署。重要的部门规章在通过和签署后，须报上级机关审批，然后公布，一般规章在通过和签署后报国务院备案。

二：行政立法的不同理解

对行政立法的理解，目前在法学界尚不一致。一种观点认为，行政立法是泛指行政性质的立法，其内容是关于行政管理的行政法律规范，属于行政部门法。基于这种认识，凡是国家机关，包括国家权力机关和行政机关制定并发布行政法律规范的活动，或称制定行政法的活动叫行政立法。其定义的核心基础，是关于行政管理方面的内容，以别于刑事和民事立法，可谓广义之说。就依法行政的实质来说．国家权力机关所制定的行政法律规范是国家行

政机关从事行政管理活动的依据和准则。另一种见解是，行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活动，简言之为行政机关立法。根据宪法、《地方组织法》和《中华人民共和国立法法》(2000年3月15日)的规定，具体是指国务院

制定行政法规的活动；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民

政府制定行政规章的活动。其定义的着眼点在于立法者，可谓狭义之说。此说之“行政立法”，从“立法”性质上看，立法是以国家名义制定、发布规范性文件，并具有与法律相同的效力；所立之法属于法的范畴，体现法的基本特征。就“行政”性质而言，立法者为行政机关；法所调整的对象主要是行政管理事务或与行政管

理有关的事务；其适用的程序是行政程序；目的是执行权力机关制定的宪法和法律，实现行政管理职能。在近现代社会，行政机关所制定的规范性文件，其中部分也是行政机关进行行政管理活动的标准和规则。

狭义的行政立法行为是行政权作用的一

种表现方式，是就行政机关实施行政行为与相对人所形成的关系结构来说的。与其对应的有行政执法行为、行政司法行为。它有别于立法

机关(即国家权力机关)的立法行为和其他行政行为。

三：与立法机关的立法行为的区别

（1）立法主体不同

权力机关立法的主体是公民选举产生的代表机关，行政立法的主体是权力机关的执行机关（2）立法来源不同

权力机关的立法权直接来源于人民的授权，由宪法加以规定，而行政立法权力一部分来源于宪法的授权，另一部分来源于法律或其他权力机关的授权

(3)立法权力性质不同。

国家权力机关制定、发布行政法律规范的活动，其本质是代表国家行使立法权的行为；而行政立法行为则是国家行政机关代表国家行使行政权的行政行为。但并非所有行政机关都有权进行行政立法，只有享有行政立法权的行政机关才能进行行政立法。

(4)立法规范的内容不同。

国家权力机关的立法与行政立法有其各自的调整范围。根据我国的法律规定和立法实

立法地位，赋予了国务院制定行政法规、国务院各部委和省。自治区、直辖市人民政府以及省会市人民政府、经国务院批准的较大的市政府制定规章的权力，确立了两级多层次的行政立法体制。因此，本文所讲的行政立法概念，就是指享有行政法规制定权的国务院，享有规章制定权的国务院各部门、地方政府依法制定、修改、废止行政法规、规章的活动。

对我国开始出现行政立法的时间，理论界的专家有所争论，但毫无疑问行政立法的真正发展是在1978年拨乱反正、恢复法制建设以后。由于我国法制建设的发展是一个比较短暂的过程，并且中间有一段停滞甚至倒退，因此在法制建设恢复的初期，从整体状况上看，是百废待兴，各个领域都存在空白，需要立法调整。而权力机关每年开一次大会、人大常委会每两个月开一次常委会，无论如何是无法满足社会需求的。因此，行政立法的出现极大地弥补了立法的不足，尤其是行政管理领域，行政立法迅速、灵活地占据了许多空白地带，使行政管理有章可循。到2000年，现行有效的行政法规有近800件，规章大致有28000多件，与权力机关制定的法律380件、

地方权力机关制定的地方性法规7000多件相比较，行政立法在整个法制体系中的数量和地位是举足轻重的。

与其他国家相比，我国的立法包括行政立法的发展速度都是非常快的。改革开放20多年，是行政立法非常兴旺的时期。一方面，行政立法在弥补立法不足方面确实发挥着积极作用，在促进社会经济发展、稳定社会秩序、调整不同利益主体之间的权利义务关系等方面都起着非常重要的作用。“有法可依”目前可以说已基本实现，在这伟大的历史功绩中也有行政立法的份额。实际上，行政立法不仅成为行政机关依法管理的依据，而且还是不少民事经济活动的规则依据，渗透到社会生活的方方面面。尽管就总体来说，行政立法权以确认政府职权（职责）为核心内容，但综观数量繁多的行政法规、规章，可以说，它们几乎涉及社会经济生活的各个方面、国民经济的各个部门、经济生产的各个环节，每一具体的法规规章基于其不同的目的和适用范围，通过落实政府管理职权（职责）以及规定其他主体的权利和义务而体现其各具特色的内容和各自的侧重点。