浅谈财政投资评审的风险与控制

浅谈财政投资评审的风险与控制

随着我市城市建设的快速发展和城市公益性基础设施建设规模的不断扩大，我市财政投资评审工作从无到有、不断发展，取得了长足进步。市财政投资评审中心自?年成立13年来，累计评审各类建设项目?项，评审金额?亿元，审减各类政府投资?亿元，审减率11%，其中，2012年评审项目?项，评审金额?亿元，审减各类政府投资?亿元，相当于当年市本级公共财政预算收入的16.8%。在评审规模不断扩大的同时，通过强化内控机制、拓展评审职能，积极构筑起了政府投资项目管理的防火墙，较好地实现了规范政府投资行为、提高政府投资效益的工作目标。但是，由于财政投资评审工作相对其它财政工作，还处于探索发展阶段，随着工作的不断深化，工作中的一些潜在风险正在转变为现实压力，使财政投资评审工作面临更大的挑战。在这样的背景下，如何在实际工作中既充分发挥好评审职能，又有效规避风险，已经成为当前财政投资评审工作亟待解决的重大课题。本文旨在厘清财政投资评审工作风险的成因、危害和表现形式，并就如何控制、防范和化解风险提出对策建议。

一、财政投资评审风险的种类及成因

（一）政策法规风险。财政投资评审的政策法规风险，主要源于相关政策法规的缺失。我国的财政投资评审工作已经开展十余年，但相关政策和法律法规建设远落后于评审工作实践，评审活动仍面临缺乏明确、直接的法律依据和政策支持的尴尬局面。《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）规定，财政部门具有对财政资金的分配权和监督权。由于财政投资评审工作在客观上起到了对财政资金进行监督管理的作用，所以模糊地讲，财政投资评审工作可以将《预算法》作为法律依据。但是，《预算法》并未对财政投资评审工作涉及的具体内容作出规定。在实际工作中，只有财政部出台的《财政投资评审管理办法》和地方各级人民政府制定的规范性文件，明确了财政投资评审的范围、职能等，法律层级明显偏低。财政投资评审工作，作为代表政府对投资行为进行监督管理的重要手段，工作的开展，必须有章可循、有法可依。相关法律、法规的缺失，使财政投资评审工作在依法、规范发展方面存在风险。

（二）职能定位风险。目前，国家还未对财政投资评审部门的机构设置、管理职能及运行体制等作出统一规定。实际工作中，财政投资评审工作既要履行行政管理监督职责，又要行使社会中介服务职能。纵观全国的财政投资评审机构，有行政管理类的行政机关，有参照公务员法管理的事业单位，有财政补助、自收自支的事业单位，还有个别的从属于财政监督检查机构。职能定位

不清，给财政投资评审工作的开展，带来了运行体制上的风险，既影响了财政投资评审工作的职能界定，又弱化了各级财政投资评审部门之间的组织管理，严重制约了财政投资评审工作的可持续发展。现阶段，我国正处于体制转轨期，政府投资管理政策调整比较频繁，财政投资评审工作由政府部门自己做，还是交给社会中介机构做，自己做时交由哪个部门来做，都处于摇摆状态。财政投资评审工作的核心业务，即项目概预算、结决算评审，政府内部的财政投资评审中心、发改委的国家投资项目评审中心、审计机构的评审中心在做，政府外部的工程咨询机构、造价审计事务所、会计师事务所等中介机构也在做。财政投资评审的职能常被众多的评审主体争夺，相关问题一旦处理不好，工作开展难度非常大，而如果各方同时开展评审工作，那么财政投资评审机构独立生存和发展的价值就成了疑问。此外，财政投资评审工作在评审范围方面还存在着局限性。从评审广度上看，财政投资评审范围仅限于财政预算内建设项目，还有相当一部分政府投资项目游离于财政投资评审范围之外。从评审深度上看，财政投资评审工作仍停留在工程概、预、结算造价的审查上，而对影响项目投资关键的可行性研究论证、初步设计、施工图设计等阶段还没有发挥作用。这也严重制约了财政投资评审工作作为财政监督管理重要手段的作用发挥。

（三）廉政防控风险。廉政风险，是指实施公共权力的主体

产生或发生滥用公共权力谋取私利的可能性，通俗说，就是指公职人员在执行公务或日常生活中发生腐败行为的可能性。任何掌握公共权力的部门和个人都客观存在发生腐败行为的风险，每个有一定权力的岗位都存在着廉政风险。财政投资评审工作通过对项目资金及其他财政专项资金的使用情况进行专项核查，达到保证财政资金规范、安全、有效运行的目的，其核心是财政资金的管理与分配。评审结果如何，直接影响到被评审单位项目建设资金拨付进度、工程价款结算、竣工财务决算等重要事项。财政投资评审部门，从某种意义上说，掌控着财政资金拨付额度的权利，财政投资评审人员，在很多人眼中，是实实在在握有实权的。因此，在涉及利益关系的一些人眼里，财政投资评审权力的利用价值相当之大。他们会千方百计利用人情、金钱腐蚀拉拢评审人员，达到其追求最大效益、获得高额利润的目的。在评审工作中，拉拢腐蚀现象时有发生,评审人员所处的环境并非一片净土。在这种情况下，如果财政投资评审队伍的政治思想觉悟不高、责任意识不强、自律精神不够，或经不起利益诱惑，或为人情所困，就极易被打开“防线”，为他人左右，甚至会主动出手进行“权力寻租”。这都会形成廉政风险。

（四）专业技能风险。财政投资评审工作是将专业性、技术性较强的投资评审业务从财政部门有关处室（科股）中分离出来，专门对财政投资项目的概预决算等进行审查的技术性工作，它服

务于基本建设财务管理、服务于部门项目支出预算管理、服务于政府加强公共投资项目管理的作用更加突出，是一项开拓性、专业性很强的工作，对专业技能的要求很高。实际工作中，财政评审综合运用工程造价、财务会计和经济分析等专业技术，对具体项目进行综合评审，为财政部门加强对财政投资项目的监督管理提供了专业技术支撑，使财政政策与项目行业规范实现了科学对接，使财政的监管手段更加科学、丰富、专业和有效。财政投资评审的这一显著特性，也是与财政常规监管机构和监管手段最重要的区别。而同时，这一特征也使得财政投资评审工作存在专业技能风险，产生原因主要有三方面。一是财政投资评审的范围宽泛，评审方式多样，涉及专业知识多。近年来，财政投资项目呈现来源多样化、工程技术复杂化、评审难度不断增大的特点，项目中的新技术层出不穷，评审人员如果对新技术陌生，发生技术失误的机率很大。二是工程计价依据更新较快，《建设工程工程量清单计价规范》和《建设工程计价定额》近几年都已更新多次，而各版规范和定额对工程量计算规则、取费方法等的规定都有差异，如果不能及时学习、掌握新的计价依据，会在工作中发生严重失误。三是目前的财政投资评审工作尚不能做到对工程项目的全过程进行监督，对项目资料的真实性、完整性鉴别难度很大。虽然建设单位承诺对所提供资料的真实性、完整性负责，但是评审人员若不慎使用了虚假资料，同样会造成技术风险。