第五章 公共政策问题的构建分析
(大连理工大学)第五章 公共政策问题构建分析
“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点。 合肥制定了2006年的招商引资目标：总量为300亿元以上， 其中外资7亿美元，内资250亿元，比上一年增长50％以 上；安庆市2006年招商引资目标也极为耀眼：110亿元内 资，1.2亿美元外资；其他地市也相继制定了具体的招商 指标，然后再把这些指标层层分解，除政法部门外，各市 直机关、各县区、各开发区都领到了招商引资任务。对招 商成果采取了有奖有罚的考核办法，招商不力的有可能官 位难保。
3、政府及社会团体与个人都主动 、 政府希望与公众要求解决的问题完全一致或基本 一致 政府希望与公众要求解决的问题完全相反或基本 相反 政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面， 政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面， 又有差异一面。 又有差异一面。 4、政府与社会团体、个人都不主动介入 、政府与社会团体、 理论上存在，实践中几乎没有。 理论上存在，实践中几乎没有。
政治领导 危机事件 抗议活动 传媒曝光
安德森( 安德森(《公共 决策》) 决策》 1.政治领导人 1.政治领导人 2.危机 危机／ 2.危机／引人 注目事件 3.抗议活动 3.抗议活动 4.大众传媒注 4.大众传媒注 意
科布和爱尔德( 琼斯( 科布和爱尔德(《美国政治中的 琼斯(《公共政策研 参与：确定议程的动因》) 参与：确定议程的动因》 究导论》) 究导论》 内部： 内部： 1.自然大灾难 1.自然大灾难 2.人为事件 2.人为事件 3.技术变革 3.技术变革 4.民权抗议 4.民权抗议 5.工会罢工 5.工会罢工 6.生态变化 6.生态变化 外部： 外部： 1.战争行为 1.战争行为 2.武器技术革 2.武器技术革 新 3.国际冲突 3.国际冲突 4.世界联盟变 4.世界联盟变 化 1.政治运动 1.政治运动 2.对大量人员造成 2.对大量人员造成 威胁的事件 3.大规模的宣传 3.大规模的宣传 4.个人的努力 4.个人的努力 5.先前政策的应用 5.先前政策的应用
公共政策问题的建构分析课件
决策者
一位或数位 一位或数位
备选方案
有限
有限
效用（价值） 一 致
一致
结果
确定性或风险 不确定
概率
可计算
不可计算
结构不良 许多 无限 冲突 未知
不可计算
公共政策问题的建构分析
三、政策问题建构分析的主要方法
（一）边界分析 要解决问题，必须首先划定研究对象的
边界，确定问题所涉及的范围，使得问题在 边界内成为一个统一体。
“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题”
公共政策问题的建构分析
（二）政策问题建构的步骤
1、以“问题感知”体悟“问题情势” 2、以“问题搜索”认定“元问题” 3、以“问题界定”发现“实质问题” 4、以“问题陈述”建立“形式问题”
公共政策问题的建构分析
公共政策问题的建构分析
（三）问题建构过程中的“第三类型错误”
公共政策问题的建构分析
一、政策问题建构分析
（一）政策问题建构的意义 构建政策问题是政策分析人员在不同利益 相关者所持有的相互分歧的意见中连续地、 反复地探究问题的阶段。
公共政策问题的建构分析
政策问题建构是最关键的一环，对问题进 行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有 效途径。
“没有解决方法就等于不存在问题吗？”
公共政策问题的建构分析
1、在问题搜索阶段，过早停止搜索或不能完 成搜索，可能造成元问题选定错误。
2、在界定问题阶段，应选择正确的世界观、 意识形态或传说时，却选择错误。
3、在详述问题阶段，解释实质问题的模型选 择错误。
以上都可能造成：解决错误的问题
公共政策问题的建构分析
二、公共政策问题的特征与结构类型
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陈庆云《公共政策分析》配套题库【章节题库】(公共政策方案的制定分析)
第五章公共政策方案的制定分析一、概念题1．政策制定过程（对外经贸大学2009年研）答：政策制定过程是指政策决策者根据面临的问题，提出解决方案，并使其转化为政策规范的过程。
政策制定系统担负着政策制定的任务，改进政策制定系统是提高政策质量的关键。
政策制定必须遵循科学的程序和运用科学的方法，以保证政策的科学性和合理性。
在政策制定过程中有两个基本要素：一是目标，二是方案。
政策目标是政策制定者希望通过政策实施所要达到的目的，政策方案是实现政策目标的具体途径。
在政策制定过程中，确定政策目标是前提，拟定政策方案是基础，选择优化方案是关键。
公共政策制定作为一个动态过程，一般包括确定政策目标、设计政策方案、论证评估方案、抉择方案等几个相对独立又密切联系的环节。
政策制定过程可分为：①广义上的公共政策过程，从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止。
站在宏观角度，关注从问题确认到政策终结这样一个完整的政策周期。
②狭义上的公共政策制定过程，是指从确立政策目标到抉择政策方案的过程。
站在微观角度，研究从确立政策目标到决策政策方案的微观过程。
2．孔多塞悖论（厦大2013年研）答：投票循环或投票悖论是指在采用过半数规则时，投票过程的次序至关重要，不同的次序会产生不同的选择结果，各种政策方案，都有可能被通过的现象。
包括：①孔多塞悖论，是指在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。
即在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。
②阿罗悖论，又称阿罗不可能定理，是指不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。
3．方案规划（首都经贸大学2007年研）相关试题：政策规划（中国传媒大学2012年研）答：政策方案规划是指公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程。
公共政策分析-期末考试知识点及答案
第一章、公共政策分析的基本理论与框架1。
公共政策从一般意义上来讲，公共政策是指政府、非政府公共组织和民众,为实现特定时期的目标，在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。
公共政策更突出“公共”二字。
这即意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点,重新审视公共政策的本质及其诸多特征和功能的必要.公共政策的基本特征有:1)阶级性。
公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物，政府的政策要体现阶级的意志。
2)整体性。
公共政策要解决的问题是复杂的，许多问题交织在一起，相互影响。
孤立的解决某一问题，往往是不成功，因此需要整体地分析、解决问题.3)超前性。
尽管公共政策是针对现实问题提出的,但政策是对未来发展的一种安排与指南,必须具有预见性。
4)层次性.政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体,会具有不同的规格。
5)多样性。
公共政策的多样性，显然源于政策的“公共"特征，也随着政府职能的扩展而显示出多样的特征.6)合法性.政府行为的政策具有一定法律性质。
其既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行.2。
政策分析公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。
政策分析的内容包括：（1）构建问题，即首先要明确政策问题是什么?以及如何解决？政策问题不可能在一开始全部明确，只有在不断的分析活动中才会逐步清楚；(2）描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结果；（3)预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果；（4）提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。
3。
公共政策的本质公共政策的本质是社会利益的集中反映，公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会各种利益进行选择与整合，在追求有效增进公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。
公共政策的本质可以从以下几个方面论述:（1）“利益”是公共政策的核心要素从现有工作的研究基础出发，我们选择的角度是“利益”，因为其是公共政策的核心要素,。
第五章 公共政策方案的制定分析
14
1.什么是政策规划？
• 政策规划，指的是对政策问题的分析研究 并提出相应的解决办法或方案，并对各种 方案进行分析和预测的活动过程。
15
2.政策方案规划的特性
• • • • • 目标导向 变革取向 选择取向 理性取向 群体取向
16
3.政策方案规划的原则
• 美国学者卡普兰：
38
（四）政策方案的优选
• 1.政策方案的优选的标准
交换
• 2.政策方案优选中共识的形成
说服
强制
• 3.政策方案优选中常犯的错误
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案例：
•
古巴导弹危机中的美国政府的 政策选择
40
• 背景资料：
–美、苏军备竞赛 • 冷战：丘吉尔的铁幕演说（46.3.5）、柏林 1961年4月17日，在美国中情局的 墙（61.8.13） 直接策划和指挥下，1400名古巴流 • 军备竞赛 亡分子在猪湾登陆，突袭古巴，目 的在于推翻卡斯特罗政府。然而， –古巴革命 这次入侵却以100多人死亡、1000 • 1959年1月1日，Fidel Castro夺取古巴政权 多人被俘而告终，这就是震惊世界 • 1960年12月19日，古巴与苏联结盟 的猪湾事件。 • 1961年1月3日，美国与古巴断交 • 1961年4月17日，“猪湾”事件
• 优点：绝对平等。 • 缺点：复杂、投票成本高、难以实施。
9
例：联合国环境议事规则，岂能不改？
•
2010年2月，联合国第十一次全球环境部长会 议在印尼的巴厘岛召开，中国的NGO阿拉善SEE生 态协会参会，并以递交草案形式，动议联合国就 全球环境治理的议事规则进行改革。在他们看来， 哥本哈根气候峰会的失败，首先在于游戏规则本 身。本哈根大会的议事规则是：缔约国一国一票， 全票通过。这意味着，只要有一国退出不签，就 达不成全体协议。
公共政策问题的构建分析优秀课件【可编辑PPT】
要想成功地解决问题，就必须对真正的 问题找出正确的答案。我们经历的失败常常 更多的是因为解决了错误的问题，而不是因 为我们为真正的问题找到了错误的答案。
——第三类错误
第四章
公共政策问题的构建分析
主要内容
• 什么是公共政策问题？ • 如何去构建公共政策问题？ • 公共政策问题是如何引起政府注意的？
• 第三阶段：以“问题界定”发现“实质问 题”
• 第四阶段：的问题：
• 第一、问题描述应做到真实详尽，切忌人 为夸大或缩小。
• 第二、尽量缩短报告链条，减少报告层次。
（二）政策问题构建的方法
• 1.边界分析 • 2.类别分析 • 3.层次分析 • 4.类比分析 • 5.多重分析 • 6.假设分析
团体协商， 博弈，交易，
强制
公共选择， 公共政策
是不是所有的社会问题政府都会管呢？
• 现实情况：只有一部分社会问题能够得到政府
的真正重视，进入政府的政策议程，这部分社会 问题由此转化为…
政策问题
公共政策问题是指基于特定的社会问题，
由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为 希望实现或解决的问题。
公共政策问题的基本内涵：
• （2）很多的社会问题虽然处于公众议程之内，但 决策系统并没有把它们列入政府议程。
• （3）许多问题可能不经过公众议程，而直接进入 政府议程。
例：就业歧视问题的议程创立过程
• 我国长时期以来没有专门的反对就业歧视、促进
平等就业的法律。这样，用人单位常常会以“凡是 法律没有禁止的，都是允许的”为借口，任意设定 招聘规则，极大地伤害了劳动者的平等就业权。
案例2：城市，想说爱你不容易
• 安徽省太和县农民工冯俊岩一家到天津打工10年， 究竟能带来多少收入，能存下养老钱吗？他说， 2005年，我们月收入也就3000元出头，一年４万多 块钱。 再看看我的支出，每月房费750块，一年就 是9000块，上级主管部门收取的摊位管理费，一个 月固定是600块，加上执法部门的罚款，又要添上些， 这样一年也是近8000块。我儿子费用最高，加上补 习费、托管费、矿泉水费等，他平均每天在20元左 右。他没有天津户口，每学年还要交500元借读费。 我们三口子一个月大概要花上1300元左右，还不算 每个月120元的存车费和不时收个假票子，估计这一 年下来也就落个两三千元。
公共政策问题构建的方法
公共政策问题构建的方法1. 论证图解（Argumentation Mapping）图尔敏(S.Toulmin)注重于论证结构与论证模型的研究，这对于邓恩研究“政策论证”(Policy Argument)产生了极为深远的影响。
他在1958年所著的《论证的使用》(Uses of Argument)中指出传统的逻辑不是充分理性的工具，进而提出了自己的论证模式。
图尔敏的论证结构包含六个要素：（1）主张（Claim），立论者意图要诉求的目的或是企图合理化的论证结论，要回答类似“我们将向何处去”的问题。
（2）论据资料（Data），即任何研究或推断由之开始的材料或信息，要回答类似“我们拥有哪些证据”的问题。
（3）正当理由（Warrant），它是连接根据与结论的桥梁，要回答类似“从起点到目的应该采取怎样的路径”的问题，以保证主张的合理化。
（4）支持依据（Backing），对“正当理由”提出额外的支持，要回答类似“为什么此种路径是安全的”的问题，以增强“正当理由”的信度。
（5）合格者（Qualifiers），它是从依据和正当理由到结论的跳板，要回答“结论是肯定的得出,还是可能的得出”的问题。
（6）反驳（Rebuttal），指出无法从依据得出主张的因素，要回答类似“在什么样的情境下，我们应该放弃该路径”的问题。
作为一种政策分析工具，它的目的是引发辩论并形成一种开放式的交流，邓恩的政策论证模型也正是基于此种意义而告知人们如何使用有效的数据、主张、正当的理由和背景来构造和解析复杂的政策论题。
2．假设分析法（Assumptional Analysis）假设分析法是一种旨在将相互冲突的政策问题有效地整合为一体的方法。
由于其在方法上有综合性，所以它更适合于处理结构不良的问题。
这一方法所要做的工作主要是：弄清分析人员、决策者、利害关系人各自对问题所做的基本假设；比较和评估这些假设；检视假设以及假设推论的政策问题在逻辑上的推演性；获得一项崭新的政策。
公共政策问题构建
当政策制定者选择了有关的社会公共问题予 以解决时,政策问题就被构建出来了。
在这一过程中,对问题情境的把握至关重要,问 题情境是客观的,而政策问题的构建则是思维 作用于环境的产物。
问题是如何引起决策者的关注？
一是有关指标,指标可以表明哪儿出了问题,可以评估问题的严重程度或 发觉问题的变化,政策制定者常常根据指标的变化来考察一个系统的状 态并据此来界定问题。
三是反馈，“文官对议程最主要的贡献就是他们从其亲自对某一项目 的管理经验中意识到一些问题”,反馈的途径主要有系统监控、社会抱 怨、社会调查以及官员的经验等等。
3、公共政策问题构建的步骤
（1）对拟认定的问题进行初步观察。对观察到的情况给予初 步整理和完整描述，弄清楚有哪些个体与群体与相关，他 们各自的价值观和利益诉求对该问题有何影响。
❖ 最后，政府的必要政策行动。公共政策问题要求人们所察觉的 问题必须在政府的职权范围内，通常都不可能仅靠少数人或一 些私人部门的努力来解决，而必须由有关政府组织或社会公共 组织纳入政策议程并依法采取相应的政策行动来加以解决。
3、政策问题的特征
❖ （1）客观性：政策问题是一种可以观察到的客观 事实和问题情境。
再次，现实与价值、利益期望的冲突性。这种客观情境与统治 者或者社会上大多数人的利益、期望、价值等有严重的冲突， 这种冲突使人们感到有强烈的需求，或者是一种受到剥夺的感 觉，因此有必要采取行动改变这种状况；
❖ 再者，团体的活动与力量。社会问题、公共问题演变为公共政 策问题往往不单纯是少数个人行动所致。在现代社会里，人们 只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关的公共组织 和政府；
❖ 首先，它是一种社会客观现象或问题情境。任何问题都源 自客观存在的社会现实，政策问题来源于一些可以观察到 的，能够表述出来的客观事实和问题情境；
精品PPT课件----4 公共政策问题的构建分析36页PPT
31、别人笑我太疯癫，我笑他人看不 穿。(名 言网) 32、我不想听失意者的哭泣，抱怨者 的牢骚 ，这是 羊群中 的瘟疫 ，我不 能被它 传染。 我要尽 量避免 绝望， 辛勤耕 耘，忍 受苦楚 。我一 试再试 ，争取 每天的 成功， 避免以 失败收 常在别 人停滞 不前时 ，我继 续拼搏 。
56、书不仅是生活，而且是现在、过 去和未 来文化 生活的 源泉。 ——库 法耶夫 57、生命不可能有两次，但许多人连一 次也不 善于度 过。— —吕凯 特 58、问渠哪得清如许，为有源头活水来 。—— 朱熹 59、我的努力求学没有得到别的好处， 只不过 是愈来 愈发觉 自己的 无知。 ——笛 卡儿
拉
60、生活的道路一旦选定，就要勇敢地 走到底 ，决不 回头。 ——左
33、如果惧怕前面跌宕的山岩，生命 就永远 只能是 死水一 潭。 34、当你眼泪忍不住要流出来的时候 ，睁大 眼睛， 千万别 眨眼!你会看到 世界由 清晰变 模糊的 全过程 ，心会 在你泪 水落下 的那一 刻变得 清澈明 晰。盐 。注定 要融化 的，也 许是用 眼泪的 方式。
35、不要以为自己成功一次就可以了 ，也不 要以为 过去的 光荣可 以被永 远肯定 。
第五章 公共政策问题的构建分析
第二节 公共政策问题构建的程序
二、政策问题诊断的误差
（五）噪音干扰
• 在信息传递过程中产生的偏差，同样的原始信息会产 生许多不同的意义。
第二节 公共政策问题构建的程序
二、政策问题诊断的误差
（六）时间落差
• 指接收到信息到开始反映之间的时间差距。现在被忽 略的问题，将来可能是严重的问题。
第二节 公共政策问题构建的程序
第二节 公共政策问题构建的程序
3.两种议程的区别与联系 • 联系：
• 一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议 程，然后才能进入政府议程。 • 很多的社会问题虽然处于公众议程之内，但决策系统 并没有把它们列入政府议程。 • 许多问题可能不经过公众议程，而直接进入政府议程。
例：就业歧视问题的议程创立过程
二、政策问题诊断的误差
（七）逃避问题
• 决策者往往逃避其所不愿意面对的问题，于是对于问 题的真想无法真正了解。
第二节 公共政策问题构建的程序
二、政策问题诊断的误差
（八）隐蔽问题
• 提出某些大家已经知道的问题，来隐蔽事实上的问题
（九）虚假问题
• 解决了错误的问题，但不会对于真正要解决的问题造 成伤害。
为主体从自身利益出发，依据一定的价值观念与行为规范，表 明自己的态度，从而造成了彼此间的冲突。
• 团体的活动与力量； • 政府的必要行动（职权范围、能力范围、政府利益、外部压
力）
第一节公共政策问题概述
二、公共政策问题的特征 美国学者威廉.邓恩
---政策问题的关联性 ：西欧能源问题与疟疾
---政策问题的主观性：政府确认时的主观性 ---政策问题的人为性：基于人的需求而确认政策问题， 必须考虑到利害关系人的利益需求 ---政策问题的动态性：问题的性质、影响程度不断变化
第五章 政策问题的认定剖析
（二）尼尔森的四阶段模型
(1)议题确认； (2)议题采纳； (3)议题重要程度排序； (4)议题持续。
（三）金登的信息流模型
金登在1984年提出的议程建构的三大源流： 问题溪流、政策“原汤”（政策源流）和政 治源流，这三大源流彼此独立，具有各自的 动力机制和特点。政策议程的多源流分析及 其关系，如下图所示。
外部创始模型 ( Outside initiation model)
由非政府团体或者个人提出，经由扩散进入公众议程，然后通过公众压力 进入政府议程.
政治动员模型 ( Mobilization model)
由政治领袖创立议程，扩散进入公众议程，以期获得公众的理解.
ห้องสมุดไป่ตู้
内部创始模型 (Inside initiation model)
外在的引发机制包括：
（1）战争； （2）武器技术的重大发展； （3）国际冲突； （4）世界性联盟的格局发生变化。
具体引发机制:
1．某种危机或惊人事件 突发性的重大事件往往会使形势发生逆转，从而成为社 会各界关注的焦点，引起政府的高度重视。 2．抗议活动（包括使用暴力手段） 抗议活动是一种激烈的利益表达形式，往往带有某些反 常规的行动特征。 表现形式有示威游行、静坐斗争、绝食抗议、暴力冲突、 武装对抗等。 抗议活动说明社会问题已经发展到非常严重的地步，只 有新的政策选择才能平息由抗议所引发的混乱局面。
例外：有时社会问题也有可能越过公众议程直接 进入政府议程，决策者有时能够主动发现问题， 并把其列入自己的议事日程。
二、进入政策议程的条件与障碍 1. 进入政策议程的条件
公共政策问题构建分析
1
2
问题类型 个人问题 团体问题 社会问题
利益关系 利益载体
政策问题的含义
私人利益 个人 团体利益 组织 社会利益 政府
典型特征
实现方式
所谓公共政策问题，
个人独享是性指 基市场于交特换定机的制社、会个人自治机制
组织共享问性题 ，团体由协政商府、列交入易政、博弈、强制
社会分享策性议 程公共并选采择取、行公动共，政策
琼斯和安德森的阶段分析框架
琼斯的十一阶段说：感知／定义、汇集、组织、表述、 议程确立、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调 整／终结。 安德森的五阶段说：政策问题的形成、政策方案的制定、 政策方案的通过、政策方案的实施、政策绩效的评价。
公共政策阶段分析框架
政策阶段
产生
政策问题构建
导 致
产生
方案制定及合法化
通过公共行为希望实
现或解决的问题。
2、政策问题的特征
01
客观性：政策问题是一种可以观 察到的客观事实和问题情境。
02
主观性：政策问题是一种主观定 义。
03
社会性：政策问题关系到大多数 人。
04
动态性：政策问题的形成有一个 动态发展过程。
05
关联性：政策问题往往是具有系 统相关性的问题。
3、政策问题的结构类型
5、政策问题诊断的误差
1
组织结构（organization
structure）
3
无知（ignorance）
5
噪音干扰（noise）
7
逃避问题（avoidance）
9
虚假问题（pseudo-problem）
2
意识形态（ideology）
4
试论述构建公共政策分析问题的方法
试论述构建公共政策分析问题的方法。
不同性质和形式的政策问题,不仅可以通过不同方法进行分析,而且政策问题构建的每个环
节都可能会使用不同方法与相关技术去处理。
通常构建公共政策分析问题的方法有以下几种:
(1)观察法。
观察法是一种最基本的普遍应用的方法,她是认识主体获得感性经验和事实的最重要途径。
观察可分为直接观察和间接观察。
观察必须在自然发生的条件下进行。
(2)便捷与类比分析。
要对政策问题具体研究,必须首先划定研究对象的边界,找出与其他事物严格区别的本质及其属性,使之与外界相对隔离,在边界内组成一个统一整体。
类比是根据两个或两类事物之间的某些方面的相似或相同,而推出他们在其他方面也可能相似或相同的一
种逻辑方法。
(3)兰德式的问题分析法。
首先要定义问题,再从四个层面的问题加以叙述,分别是问题的确认、发生地点、时间、问题的程度。
然后从问题的四个方面搜取关键资料,综合找出可能原因,接着检验可能远再证明真正的原因,最后对潜在问题进行分析。
(4)多角度分析。
对于公共政策的分析要分别从技术角度、组织角度、个人角度去进行分析。
这些方法都有各自的目的、使用范围、程序和效用标准,我们要视具体问题进行选择。
第五章公共政策的制定
政 党 组 织
政 治 领 袖
馈反
政策分析 人员
四、公共政策问题建构的过程
1.政策问题的种类 琼斯对美国政策问题的分类 （1）外交 （2）国防 （3）国内：人力资源（包括保健、教育、福利、
职业培训），物理的和自然的资源（包括环境、 能源、交通、住房、农业、科学、技术），民权， 社会控制（包括加强法制、药物控制、社区支持 等），经济控制，政府组织，税收，对州和地方 的资金援助，政府开支等
共政策操纵的变量之间的关系
帕顿和沙维奇的观点
（1）思考问题 （2）描述问题的边界 （3）发展一个事实基础 （4）列出目标和目的 （5）查明政策范围 （6）展示潜在的利益和成本 （7）对问题的评论
3.问题界定的方法
第二节 公共政策议程
一、 公共政策议程的含义与类型 二、 进入公共政策议程的条件和途
邓恩（Dunn）依政策的复杂性
质量 要素
优良
问题性质 清晰可辩
资源投入 少量可计算
决策参与者 少量
调适人员
少量
方案数量
有限
价值认识
共识
概率推算
可把握
后果预测 可确定
适度
清晰可辩 大量可计算
少量 大量 有限 共识 不易把握 不易确定
不良
模糊争议 不可计算
大量 大量 无限 冲突 无法把握 无法确定
第一类问题 第二类问题
矿3·28透水事件）
社会的变迁（社保问题、住房）
国际因素：
战争或军事行动
武器的革新与发展（宙斯盾防空作
主观因素：
价值观的更新 人们期望目 标的改变
客观因素：
自然灾害 社会变革 体制 转型
2.谁提出公共政策问题
第五章公共政策问题的构建分析
第一节
公共政策问题 概述
定义 特征 类型
第二节
公共政策问题 构建程序
基本程序 问题诊断的误差
第三节
公共政策议程 的建立
含义与类型 途径 影响因素
触发机制 障碍 模型
第五章公共政策问题的构建分析
第二节 公共政策问题构建的程序
一、公共政策问题构建程序
• 第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”
(以专业知识判断该问题究竟属于哪一个政策领域，反映出政策分 析家的世界观与意识形态)
• 第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问 题”
(确立更详细、更具体的正式问题)
第五章公共政策问题的构建分析
• 怎样进行问题描述：节日燃放鞭炮的事例分析 • 以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐
渐变化成为一个社会问题。据1987年的统计，因燃放 鞭炮，除夕夜致伤到医院就诊的有251人，到初五，增 加到1027人。其中伤了眼睛的159人，摘除眼球的8人。 除夕夜火警208起，到初三增至391起，直接经济损失 上百万元。仅初一零点至1点，在燃放鞭炮最集中的这 段时间，发生火警104起，平均每35秒就发生1起。看 来这项传统习俗所造成的社会危害越来越大，已经渐渐 发展到非常严重的地步，因此引起北京市政府决策层的 高度重视。
✓大量的政策问题都牵涉到多个政策利害相关者 （policy stakeholders）,他们拥有截然不同的价 值系统与利益诉求，冲突在长时间内存在和发生 影响。
✓托马斯.戴伊认为：重视并能掌握结构不良的政 策问题，已是公共政策分析中事关成败的大事。
第五章公共政策问题的构建分析
第五章 公共政策问题构建
• 安德森：引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种 条件或情景，并为此寻求援助和补偿的活动；
公共政策问题构建
正式议程（政府议程）：某些社会问题已经引起 决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一 定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的一 种政策议程。
• 实质：行动议程 • 政府议程项目包括：新项目和旧项目。新项目是 指将新出现的社会问题纳入政策议程；旧项目则 指原来就某一问题提出行动方案后但该方案并没 有解决这一社会问题，政府不得不重新将该项目 纳入议程范围
政策解决的是社会公共事务，而非私人问题。公共政策问题的构建是 一个开放的系统，社会公众都应有参与的权利和渠道。公共政策问题 的构建要以社会公共利益为宗旨，体现社会公共理性和社会公众的意 愿。
• （2）民主性；民主是现代政治的内核，在政策问题的构建中，要
求各利益相关者有平等的机会和权利阐明其政治诉求，并得到相应的 政策回应
三是反馈，“文官对议程最主要的贡献就是他们从其亲自对某一项 目的管理经验中意识到一些问题”,反馈的途径主要有系统监控、社 会抱怨、社会调查以及官员的经验等等。
3、公共政策问题构建的步骤
（1）对拟认定的问题进行初步观察。对观察到的情况给予 初步整理和完整描述，弄清楚有哪些个体与群体与此相关， 他们各自的价值观和利益诉求对该问题有何影响。 （2）勾勒出该问题的边界轮廓。弄清楚该问题产生和持续 发展的时间；问题的发生有多大的空间范围，已造成多大 影响；与哪些因素相关；发展的趋势如何。 （3）搜寻事实依据。系统搜集该问题的事实材料，从多种 途径查阅数据，并使用不同的方法进行评估、核实数据并 将它们与已有的事实材料进行比照。
• 我国长时期以来没有专门的反对就业歧视、 促进平等就业的法律。这样，用人单位常 常会以“凡是法律没有禁止的，都是允许 的”为借口，任意设定招聘规则，极大地 伤害了劳动者的平等就业权。（社会问题 的产生）
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第一节公共政策问题概述
? 公共政策问题的基本内涵
? 社会客观现象或问题情境 ? 对上述问题的察觉与认同 （公众、有识之士或决策当局）； ? 价值、利益与规范的冲突 。面对同样的社会问题，不同行
为主体从自身利益出发，依据一定的价值观念与行为规范，表 明自己的态度，从而造成了彼此间的冲突。
? 团体的活动与力量 ； ? 政府的必要行动 （职权范围、能力范围、政府利益、外部压
第一节公共政策问题概述
一、公共政策问题的定义
? 首先要弄清楚什么是 ……
问题（problem ）
---问题：实际状态与社会期望之间的差距
---个人问题，团体问题，社会问题
第一节公共政策问题概述
一、公共政策问题的定义
问题类型 个人问题
Байду номын сангаас
利益关系 私人利益
团体问题 团体利益
社会问题 社会利益
利益载体 个人 组织
? 安德森：引起社会上某一部分人的需要或不满足的某 种条件或情景，并为此寻求援助和补偿的活动；
? 邓恩：有待实现的需要、价值或机会，不论其是怎样 确定的，都可以通过公共行为实现
第一节公共政策问题概述
一、公共政策问题的定义
?综合性观点：所谓公共政策问题，是指基于特 定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行 动，通过公共行为希望实现或解决的问题
?大量的政策问题都牵涉到多个政策利害相关者 （policy stakeholders ）,他们拥有截然不同的价 值系统与利益诉求，冲突在长时间内存在和发生 影响。
?托马斯.戴伊认为：重视并能掌握结构不良的政 策问题，已是公共政策分析中事关成败的大事。
第五章 公共政策问题构建
第一节
公共政策问题 概述
? 第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问 题”
(确立更详细、更具体的正式问题 )
? 怎样进行问题描述：节日燃放鞭炮的事例分析
? 以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐 渐变化成为一个社会问题。据 1987年的统计，因燃放 鞭炮，除夕夜致伤到医院就诊的有 251人，到初五，增 加到1027人。其中伤了眼睛的 159人，摘除眼球的 8人。 除夕夜火警 208起，到初三增至 391起，直接经济损失 上百万元。仅初一零点至 1点，在燃放鞭炮最集中的这 段时间，发生火警 104起，平均每 35秒就发生 1起。看 来这项传统习俗所造成的社会危害越来越大，已经渐 渐发展到非常严重的地步，因此引起北京市政府决策 层的高度重视。
? 是什么原因造成目前这样一种局面呢 ?是老百姓的问题， 还是管理者的问题 ? 是实体性基础设施不足，还是管 理制度不健全 ?如果发现不了真正的原因，那么治理良 策又从何谈起 ?
第二节 公共政策问题构建的程序
一、公共政策问题构建程序
? 第三阶段：以“问题界定”发现“实质问 题”
(以专业知识判断该问题究竟属于哪一个政策领域，反映出政策分 析家的世界观与意识形态)
要素
结构优良 结构适度 结构不良
政策制定者 一个或少数 一个或少数
许多
备选方案 数量有限 数量有限
无限
政策目标 达成一致 达成一致
冲突
结果 原型
确定或有风 险
不确定
未知
完全可由计 政策模拟 完全不具有
算机处理的 （囚徒困境） 传递性的决
决策问题
策问题
?现实中结构优良和结构适度的政策问题较少， 大量的政策问题都是结构不良的；
政府
典型特征 实现方式
个人独享性 市场交换， 个人自治
组织共享性 团体协商， 博弈，交易， 强制
社会分享性 公共选择， 公共政策
是不是所有的社会问题都属于政策范畴？
第一节公共政策问题概述
一、公共政策问题的定义
? 只有一部分社会问题能够得到政府的真正重视，进入 政府的政策议程，由社会问题转化为政策问题；
力）
第一节公共政策问题概述
二、公共政策问题的特征 ?美国学者威廉.邓恩
---政策问题的关联性 ：西欧能源问题与疟疾 ---政策问题的主观性：政府确认时的主观性 ---政策问题的人为性：基于人的需求而确认政策问题，
必须考虑到利害关系人的利益需求 ---政策问题的动态性：问题的性质、影响程度不断变化
? 来教室上课的路上，发现有几只小鸟的尸体躺在地上， 你会怎么办？
? 根本不觉得这是个问题 ? 是个问题，但要上课，所以无暇顾及 ? 觉得是自然死亡 ? 觉得是误食毒药 ? 觉得和H7N9有关……
?延迟退休政策因遭到公 众强烈反对而搁置
第一节公共政策问题概述
三、公共政策问题的类型 ?美国学者威廉.邓恩从政策问题结构角度
---结构优良的问题 ---结构适度的问题 ---结构不良的问题
? 第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题”
(以公共政策概念诠释问题情境、依据政策科学的理论找出结构 不良的政策问题，以形成政策分析家感兴趣的元问题 )
? 怎样搞好乘车秩序 ?
? 我国大中城市每天需乘公共汽车的上班族，一提起公 交秩序就一脑门子官司。不用提吵架、生气、丢东西， 单是那份拥挤就让人不能忍受。汽车一进站，人们一 窝蜂地拥上前去；为抢一个座位，好像什么都不顾了； 经常会有上上不去、下下不来的尴尬局面；更可气的 是，年轻力壮的棒小伙儿占着老弱病残的专座死不动 窝。
第五章 公共政策问题构建
第一节
公共政策问题 概述
? 定义 ? 特征 ? 类型
第二节
公共政策问题 构建程序
? 基本程序 ?问题诊断的误差
第三节
公共政策议程 的建立
? 含义与类型 ? 途径 ? 影响因素
? 触发机制 ? 障碍 ? 模型
构建政策问题的重要意义
政策问题构建 (problem structuring) 是公共政策过程的 逻辑起点； 公共政策是以问题为导向（ problem oriented ）的，公 共政策关心解决或改善社会问题； 政策科学家重视问题的分析更甚于答案的寻找，宁愿 将三分之二的精力花在问题的分析上； 避免犯第三类错误：即应当解决正确的问题时，却解 决了错误的问题（威廉 .邓恩）
? 定义 ? 特征 ? 类型
第二节
公共政策问题 构建程序
? 基本程序 ? 问题诊断的误差
第三节
公共政策议程 的建立
? 含义与类型 ? 途径 ? 影响因素
? 触发机制 ? 障碍 ? 模型
第二节 公共政策问题构建的程序
一、公共政策问题构建程序
? 第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”
(企图发现政策问题利害相关人所共同感受到的问题情境形态 )