我国海上执法力量资源整合研究_王杰
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中国软科学 2014 年第 6 期
执法力量建设由此步入新的转型与整合期。尽管 如此，考虑到我国海洋发展现状及未来趋势，未来 仍需继续 进 行 海 上 执 法 力 量 资 源 整 合，以 提 升 海 上执法效 率，为 我 国 从 海 洋 大 国 向 海 洋 强 国 转 变 保驾护航。
二、我国海上执法力量及其资源分析 我国海上执法力量资源涉及组织机构、人员、 法律、设施设备和日常经费等，其中组织机构既是 海上执法 力 量 资 源 的 核 心，也 是 人 员 和 设 施 设 备 等资源的 平 台 和 载 体，人 员 和 设 施 设 备 等 资 源 随 着组织机 构 的 变 迁 而 不 断 整 合。 据 此，我 国 海 上 执法力量 及 其 资 源 分 析 应 抓 住 重 点，以 组 织 机 构 演变为主线，进而反映相关资源配置与整合概况。 ( 一) 我国海上执法力量发展沿革概述 新 中 国 成 立 以 来，我 国 海 上 执 法 力 量 历 经 变
一、引言 海 上 执 法 属 于 行 政 执 法 范 畴，指 由 法 定 的 或 经国家授 权 的 海 洋 行 政 执 法 机 构，依 据 国 家 现 行 海洋法律法规，实施具体行政管理的行为［1-2］。由 于执法环境与对象的特殊性，海上执法特点众多。 一是国际性，海洋的开放性，使得海上执法涉及国 内外，涉及涉外执法和国际合作等问题； 二是法律 依据多重性，涉及国内法和相关国际法； 三是执法 复杂与风 险 性，海 洋 特 殊 的 自 然 环 境 以 及 执 法 对 象的不确 定 性 等，使 得 海 上 执 法 的 复 杂 与 风 险 性
我国海上执法力量资源整合的 4 种方案设计，并加以比较，提出近期内应继续进行中央层面的横向资源整合。
关键词： 海上执法; 资源整合;wk.baidu.com方案; 建议
中图分类号： D920． 0
文献标识码： A
文章编号： 1002 － 9753（ 2014） 06 － 0025 － 09
Ｒesearch on the Integration of Maritime Law Enforcement Ｒesources in China
迁，相关执法资源分分合合，使得我国海上执法力 量建设在不同时期呈现出不同特点。
回 顾 我 国 海 上 执 法 力 量 建 设 历 程，大 致 可 以 划分为萌芽期、探 索 期、成 长 期 和 形 成 期 四 个 阶 段。1949 － 1978 年的萌芽期，我国海洋理念和政 策以海洋防卫为重点，海上执法权多由海军行使； 1979 － 1997 年的探索期，部分涉海行业和部门的 海上管理 机 构 先 后 成 立，海 上 执 法 权 由 海 军 转 向 专业执法队伍行使； 1998 － 2013 年初的成长期，形 成海事、海监、渔 政、海 警 和 海 关 缉 私“五 龙 治 水 ” 的格局； 2013 年 3 月以后的转型期，国家海洋局重 组并以中 国 海 警 局 名 义 对 外 执 法，标 志 我 国 海 上 执法力量建设进入新阶段。海上执法力量沿革情 况参见表 1。
收稿日期： 2013 － 08 － 02 修回日期： 2014 － 03 － 06 基金项目： 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“世界主要海洋国家涉海管理体制及海上执法力量建设研究”（ 13JZD040） ； 中 央高校基本科研业务费专项基金资助项目（ 01780425） 。 作者简介： 王杰（ 1962 － ） ，男，辽宁大连人，大连海事大学交通运输管理学院教授、博士生导师，工学博士。
( 二) 我国海上执法力量及其资源现状分析 2013 年 3 月，《国务院机构改革和职能转变方 案》提出重组国家海洋局，整合原国家海洋局海监 总队、农业部 渔 政 局、公 安 部 边 防 局、海 关 总 署 缉 私局，以中 国 海 警 局 的 名 义 开 展 海 上 执 法。 交 通 运输部海 事 局 未 纳 入 国 家 海 洋 局 整 合 范 围，但 明
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战略与决策 我国海上执法力量资源整合研究
确了两者职责分工。根据 2013 年 7 月国务院批准 的《国家海 洋 局 主 要 职 责 内 设 机 构 和 人 员 编 制 规 定》，由国家 海 洋 局 统 一 指 挥 中 国 海 警 队 伍，设 置 北海、东海及南海三个分局，在沿海省设置 11 个海 警总队及 其 支 队，履 行 所 辖 海 域 海 洋 监 督 管 理 和
五龙治水
国家海洋局归国土部并成立中国海监总队 组建交通部海事局 海关总署走私犯罪侦查局成立 农业部渔政渔港监督局更名为渔政局
双龙戏珠
重组国家海洋局，保留交通运输部海事局
由上 可 见，我 国 海 洋 管 理 经 历 了 军 民 不 分 到 军民分开、单一管理向多头管理、近岸管理向海洋 管理、集中管理向行业管理的转变过程，海上执法 力量资源 也 同 样 经 历 了 由 集 中 向 分 散、由 综 合 向 专项的转 变 过 程。 这 一 转 变，既 与 我 国 的 具 体 国 情密切相 关，与 我 国 社 会 针 对 海 洋 认 识 和 利 用 的 变化密切 相 关，又 与 海 上 执 法 力 量 发 展 的 自 身 特 点直接 相 关。 就 海 上 执 法 力 量 资 源 整 合 变 迁 而 言，建国伊始，海上执法初创，以国土防卫为重点， 海军自然 是 执 法 中 坚，海 上 执 法 资 源 多 由 海 军 掌 握； 改革开放到 20 世纪末，伴随改革开放尤其是向 社会主义市 场 经 济 转 变，海 上 执 法 由“军 民 不 分 ” 转为“军民 分 开 ”，部 分 专 业 性 海 上 管 理 机 构 先 后
维权执法 职 责。 目 前，中 央 层 面 的 海 上 执 法 队 伍 已精简为中国海警局和交通运输部海事局（ 见表 2） ，同时各级地方政府也多设有名目不一的海上 执法管理和协调机构［6］。
内容 时间
整 合 前
整 合 后
执法力量
国土资源部国家海洋局 公安部边防局 农业部渔政局
海关总署缉私局 交通运输部海事局
远大于陆地执法； 四是设备专属性，海上环境的恶 劣以及执法对象的机动、智能和国际化倾向，使得 海上执法需要先进的装备作为保障［3 － 5］。
海 上 执 法 作 为 一 项 庞 大 复 杂 的 系 统 工 程，涉 及外交、国防、资源环境保护、海洋运输、海洋渔业 等多个领 域，需 要 一 支 强 有 力 的 海 上 执 法 力 量 支 持。该海上执法力量必须能够有效整合并充分运 用现有各 种 直 接 和 间 接 资 源，以 保 证 海 上 执 法 的 顺利进行。2013 年 3 月国家海洋局进行重组后， 以中国海 警 局 名 义 对 外 开 展 海 上 执 法，我 国 海 上
战略与决策 我国海上执法力量资源整合研究
我国海上执法力量资源整合研究
王 杰，陈 卓
( 大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)
摘 要： 国家海洋局重组标志我国海上执法力量建设进入新阶段，但是现有海上执法力量资源仍存在分散和分布
不均等问题，有必要进行进一步整合。本文分析了我国海上执法力量资源现状及其问题，借鉴国外有益经验，提出
阶段 萌芽期（ 1949 － 1978 年） 探索期（ 1979 － 1997 年）
成长期（ 1998 － 2013 年 3 月） 转型期（ 2013 年 3 月至今）
表 1 我国海上执法力量建设历程
特点
主要事件
军民不分
海军代管国家海洋局 交通部港务监督局成立
军民分开
国家科委代管国家海洋局 海军组建海上公安巡逻队，后更名为海警并划归公安部领导 农业部渔业局成立
WANG Jie1 ，CHEN Zhuo
（ Transportation Management College，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）
Abstract： Ｒeorganization of the State Oceanic Administration indicates that the construction on the maritime law enforcement team in China has entered a new stage． But there are still problems in the existing maritime law enforcement system，such as dispersion and uneven distribution of the resources，which is necessary for further integration． This article analyses the status quo and problems of maritime law enforcement in China，suppose and compare the four frameworks to integrate the maritime law enforcement in China after drawing lessons and experience abroad． This paper concludes that the lateral integration of the central resources should be continued recently． Key words： maritime law enforcement； resource integration； project； suggestion
第二，海上执法相关资源分布不均衡。首先，
随着 相 关 机 构 改 革 和 职 能 转 变，我 国 海 上 执 法力量资 源 进 行 了 初 步 整 合，但 是 仍 存 在 着 海 上 执法资源分散和分布不均衡等诸多问题。
第一，海上执法相关资源分散。首先，海上执 法机构庞 大 繁 复，尚 未 实 现 彻 底 整 合。 在 中 央 层 面，交通运 输 部 海 事 局 的 相 关 职 能 仍 独 立 于 中 国 海警局，两者部分职能交叉 （ 如防治船舶海洋污 染） ［7］，削弱了海上执法的综合性和全局性； 在地 方层面，相关机构设置杂乱，如地方渔政和海监机 构，各省市或 将 两 者 合 二 为 一，或 独 立 设 置，且 隶 属关系复杂，同为海监，河北省总队直属国土资源 厅，山东总队直属海洋渔业厅，上海总队则直属上 海市水务局。其次，海上执法教育资源分散，中国 海洋大学、大连海事大学、公安海警学院等院校均 有涉及，缺乏综合性培训院校，直接影响到我国海 上执法人 员 的 教 育 培 训。 再 次，海 上 执 法 相 关 法 律资源分 散 重 叠，各 涉 海 行 业 管 理 部 门 规 章 在 适 用范围和 权 限 上 往 往 有 一 定 程 度 交 叉，给 海 上 执 法带来诸多不便。
国土资源部中国海警局
交通运输部海事局
表 2 我国海上执法力量一览表
主要职能
监管海域使用及环保、海洋维权、海岛保护、组织海洋科研等 海域治安秩序、海上重要目标安全警卫、参与海难救助等 渔业资源及环境保护、渔业监管等 海上缉私等 水上交通安全监管、船舶检验和登记、防治船舶污染、航海保障等 管护海上边界、维护海上安全及治安秩序、海上重要目标的安全警卫、渔业执法、海域及海岛 的保护及使用、海洋资源环境保护、海洋科研、参与海难救助等 水上交通安全监管、船舶及相关设施检验和登记、防治船舶污染、航海保障等
成立，海上执法资源逐渐转向行政部门集中，又由 于主客观 多 种 因 素，形 成 五 支 海 上 执 法 队 伍 并 存 的“五龙治水”格局，导致海上执法力量分散； 近几 年来，随着我国加快建设海洋强国，“五龙治水”业 已难以适 应 海 洋 事 业 迅 速 发 展 的 要 求，新 的 中 国 海警局组 建，对 我 国 部 分 海 上 执 法 力 量 资 源 进 行 了有效整合，执法力量重新呈现出集中态势。
中国软科学 2014 年第 6 期
执法力量建设由此步入新的转型与整合期。尽管 如此，考虑到我国海洋发展现状及未来趋势，未来 仍需继续 进 行 海 上 执 法 力 量 资 源 整 合，以 提 升 海 上执法效 率，为 我 国 从 海 洋 大 国 向 海 洋 强 国 转 变 保驾护航。
二、我国海上执法力量及其资源分析 我国海上执法力量资源涉及组织机构、人员、 法律、设施设备和日常经费等，其中组织机构既是 海上执法 力 量 资 源 的 核 心，也 是 人 员 和 设 施 设 备 等资源的 平 台 和 载 体，人 员 和 设 施 设 备 等 资 源 随 着组织机 构 的 变 迁 而 不 断 整 合。 据 此，我 国 海 上 执法力量 及 其 资 源 分 析 应 抓 住 重 点，以 组 织 机 构 演变为主线，进而反映相关资源配置与整合概况。 ( 一) 我国海上执法力量发展沿革概述 新 中 国 成 立 以 来，我 国 海 上 执 法 力 量 历 经 变
一、引言 海 上 执 法 属 于 行 政 执 法 范 畴，指 由 法 定 的 或 经国家授 权 的 海 洋 行 政 执 法 机 构，依 据 国 家 现 行 海洋法律法规，实施具体行政管理的行为［1-2］。由 于执法环境与对象的特殊性，海上执法特点众多。 一是国际性，海洋的开放性，使得海上执法涉及国 内外，涉及涉外执法和国际合作等问题； 二是法律 依据多重性，涉及国内法和相关国际法； 三是执法 复杂与风 险 性，海 洋 特 殊 的 自 然 环 境 以 及 执 法 对 象的不确 定 性 等，使 得 海 上 执 法 的 复 杂 与 风 险 性
我国海上执法力量资源整合的 4 种方案设计，并加以比较，提出近期内应继续进行中央层面的横向资源整合。
关键词： 海上执法; 资源整合;wk.baidu.com方案; 建议
中图分类号： D920． 0
文献标识码： A
文章编号： 1002 － 9753（ 2014） 06 － 0025 － 09
Ｒesearch on the Integration of Maritime Law Enforcement Ｒesources in China
迁，相关执法资源分分合合，使得我国海上执法力 量建设在不同时期呈现出不同特点。
回 顾 我 国 海 上 执 法 力 量 建 设 历 程，大 致 可 以 划分为萌芽期、探 索 期、成 长 期 和 形 成 期 四 个 阶 段。1949 － 1978 年的萌芽期，我国海洋理念和政 策以海洋防卫为重点，海上执法权多由海军行使； 1979 － 1997 年的探索期，部分涉海行业和部门的 海上管理 机 构 先 后 成 立，海 上 执 法 权 由 海 军 转 向 专业执法队伍行使； 1998 － 2013 年初的成长期，形 成海事、海监、渔 政、海 警 和 海 关 缉 私“五 龙 治 水 ” 的格局； 2013 年 3 月以后的转型期，国家海洋局重 组并以中 国 海 警 局 名 义 对 外 执 法，标 志 我 国 海 上 执法力量建设进入新阶段。海上执法力量沿革情 况参见表 1。
收稿日期： 2013 － 08 － 02 修回日期： 2014 － 03 － 06 基金项目： 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“世界主要海洋国家涉海管理体制及海上执法力量建设研究”（ 13JZD040） ； 中 央高校基本科研业务费专项基金资助项目（ 01780425） 。 作者简介： 王杰（ 1962 － ） ，男，辽宁大连人，大连海事大学交通运输管理学院教授、博士生导师，工学博士。
( 二) 我国海上执法力量及其资源现状分析 2013 年 3 月，《国务院机构改革和职能转变方 案》提出重组国家海洋局，整合原国家海洋局海监 总队、农业部 渔 政 局、公 安 部 边 防 局、海 关 总 署 缉 私局，以中 国 海 警 局 的 名 义 开 展 海 上 执 法。 交 通 运输部海 事 局 未 纳 入 国 家 海 洋 局 整 合 范 围，但 明
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战略与决策 我国海上执法力量资源整合研究
确了两者职责分工。根据 2013 年 7 月国务院批准 的《国家海 洋 局 主 要 职 责 内 设 机 构 和 人 员 编 制 规 定》，由国家 海 洋 局 统 一 指 挥 中 国 海 警 队 伍，设 置 北海、东海及南海三个分局，在沿海省设置 11 个海 警总队及 其 支 队，履 行 所 辖 海 域 海 洋 监 督 管 理 和
五龙治水
国家海洋局归国土部并成立中国海监总队 组建交通部海事局 海关总署走私犯罪侦查局成立 农业部渔政渔港监督局更名为渔政局
双龙戏珠
重组国家海洋局，保留交通运输部海事局
由上 可 见，我 国 海 洋 管 理 经 历 了 军 民 不 分 到 军民分开、单一管理向多头管理、近岸管理向海洋 管理、集中管理向行业管理的转变过程，海上执法 力量资源 也 同 样 经 历 了 由 集 中 向 分 散、由 综 合 向 专项的转 变 过 程。 这 一 转 变，既 与 我 国 的 具 体 国 情密切相 关，与 我 国 社 会 针 对 海 洋 认 识 和 利 用 的 变化密切 相 关，又 与 海 上 执 法 力 量 发 展 的 自 身 特 点直接 相 关。 就 海 上 执 法 力 量 资 源 整 合 变 迁 而 言，建国伊始，海上执法初创，以国土防卫为重点， 海军自然 是 执 法 中 坚，海 上 执 法 资 源 多 由 海 军 掌 握； 改革开放到 20 世纪末，伴随改革开放尤其是向 社会主义市 场 经 济 转 变，海 上 执 法 由“军 民 不 分 ” 转为“军民 分 开 ”，部 分 专 业 性 海 上 管 理 机 构 先 后
维权执法 职 责。 目 前，中 央 层 面 的 海 上 执 法 队 伍 已精简为中国海警局和交通运输部海事局（ 见表 2） ，同时各级地方政府也多设有名目不一的海上 执法管理和协调机构［6］。
内容 时间
整 合 前
整 合 后
执法力量
国土资源部国家海洋局 公安部边防局 农业部渔政局
海关总署缉私局 交通运输部海事局
远大于陆地执法； 四是设备专属性，海上环境的恶 劣以及执法对象的机动、智能和国际化倾向，使得 海上执法需要先进的装备作为保障［3 － 5］。
海 上 执 法 作 为 一 项 庞 大 复 杂 的 系 统 工 程，涉 及外交、国防、资源环境保护、海洋运输、海洋渔业 等多个领 域，需 要 一 支 强 有 力 的 海 上 执 法 力 量 支 持。该海上执法力量必须能够有效整合并充分运 用现有各 种 直 接 和 间 接 资 源，以 保 证 海 上 执 法 的 顺利进行。2013 年 3 月国家海洋局进行重组后， 以中国海 警 局 名 义 对 外 开 展 海 上 执 法，我 国 海 上
战略与决策 我国海上执法力量资源整合研究
我国海上执法力量资源整合研究
王 杰，陈 卓
( 大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)
摘 要： 国家海洋局重组标志我国海上执法力量建设进入新阶段，但是现有海上执法力量资源仍存在分散和分布
不均等问题，有必要进行进一步整合。本文分析了我国海上执法力量资源现状及其问题，借鉴国外有益经验，提出
阶段 萌芽期（ 1949 － 1978 年） 探索期（ 1979 － 1997 年）
成长期（ 1998 － 2013 年 3 月） 转型期（ 2013 年 3 月至今）
表 1 我国海上执法力量建设历程
特点
主要事件
军民不分
海军代管国家海洋局 交通部港务监督局成立
军民分开
国家科委代管国家海洋局 海军组建海上公安巡逻队，后更名为海警并划归公安部领导 农业部渔业局成立
WANG Jie1 ，CHEN Zhuo
（ Transportation Management College，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）
Abstract： Ｒeorganization of the State Oceanic Administration indicates that the construction on the maritime law enforcement team in China has entered a new stage． But there are still problems in the existing maritime law enforcement system，such as dispersion and uneven distribution of the resources，which is necessary for further integration． This article analyses the status quo and problems of maritime law enforcement in China，suppose and compare the four frameworks to integrate the maritime law enforcement in China after drawing lessons and experience abroad． This paper concludes that the lateral integration of the central resources should be continued recently． Key words： maritime law enforcement； resource integration； project； suggestion
第二，海上执法相关资源分布不均衡。首先，
随着 相 关 机 构 改 革 和 职 能 转 变，我 国 海 上 执 法力量资 源 进 行 了 初 步 整 合，但 是 仍 存 在 着 海 上 执法资源分散和分布不均衡等诸多问题。
第一，海上执法相关资源分散。首先，海上执 法机构庞 大 繁 复，尚 未 实 现 彻 底 整 合。 在 中 央 层 面，交通运 输 部 海 事 局 的 相 关 职 能 仍 独 立 于 中 国 海警局，两者部分职能交叉 （ 如防治船舶海洋污 染） ［7］，削弱了海上执法的综合性和全局性； 在地 方层面，相关机构设置杂乱，如地方渔政和海监机 构，各省市或 将 两 者 合 二 为 一，或 独 立 设 置，且 隶 属关系复杂，同为海监，河北省总队直属国土资源 厅，山东总队直属海洋渔业厅，上海总队则直属上 海市水务局。其次，海上执法教育资源分散，中国 海洋大学、大连海事大学、公安海警学院等院校均 有涉及，缺乏综合性培训院校，直接影响到我国海 上执法人 员 的 教 育 培 训。 再 次，海 上 执 法 相 关 法 律资源分 散 重 叠，各 涉 海 行 业 管 理 部 门 规 章 在 适 用范围和 权 限 上 往 往 有 一 定 程 度 交 叉，给 海 上 执 法带来诸多不便。
国土资源部中国海警局
交通运输部海事局
表 2 我国海上执法力量一览表
主要职能
监管海域使用及环保、海洋维权、海岛保护、组织海洋科研等 海域治安秩序、海上重要目标安全警卫、参与海难救助等 渔业资源及环境保护、渔业监管等 海上缉私等 水上交通安全监管、船舶检验和登记、防治船舶污染、航海保障等 管护海上边界、维护海上安全及治安秩序、海上重要目标的安全警卫、渔业执法、海域及海岛 的保护及使用、海洋资源环境保护、海洋科研、参与海难救助等 水上交通安全监管、船舶及相关设施检验和登记、防治船舶污染、航海保障等
成立，海上执法资源逐渐转向行政部门集中，又由 于主客观 多 种 因 素，形 成 五 支 海 上 执 法 队 伍 并 存 的“五龙治水”格局，导致海上执法力量分散； 近几 年来，随着我国加快建设海洋强国，“五龙治水”业 已难以适 应 海 洋 事 业 迅 速 发 展 的 要 求，新 的 中 国 海警局组 建，对 我 国 部 分 海 上 执 法 力 量 资 源 进 行 了有效整合，执法力量重新呈现出集中态势。