开采煤炭造成资源浪费的政策性原因及治理

开采煤炭造成资源浪费的政策性原因及治理

罗景一

(中国地质大学(北京),北京100083)

摘要:分析了开采煤炭造成资源浪费的政策性原因,提出了治理建议。

关键词:煤炭资源;浪费原因;采出率;政策建议

中图分类号:TD8文献标识码:B文章编号:0253-2336(2006)05-0071-04 Policy cause to prevent and control coal resources

wasted duri ng m i n i ng operation

LUO Ji n g-y i

(Ch i na University of G e osc i ences,B eijing100083,Ch i na)

煤炭作为我国主要能源,对经济建设和社会发展具有重要作用,是我国可持续发展战略实施的资源保证。但是由于对煤炭资源保护认识不足,造成了极大的浪费和破坏。据统计,自建国以来至2003年,中国累计产煤约350亿,t而煤炭资源消耗量超过1000亿t。在/吃菜心0式的开采过程中,中国至少扔掉了650亿t的煤炭资源。据保守推算,我国每年平均损耗煤炭资源50亿,t20年累计浪费煤炭资源约1000亿;t而据有关人士测算,实际上我国煤炭资源的浪费总量可能要达到2000亿t以上。目前我国煤矿的采出率平均只有35%,一些乡镇煤矿采出率仅为15%,有些只有10%。按5煤炭工业技术规范6要求,矿井采区的采出率最低不应小于75%,如陕西省的煤炭资源采出率平均还不到30%。这使得从储量上看能开采上百年的煤矿,实际服务年限也许是三四十年。

1开采煤炭资源造成浪费的政策性原因

111煤炭资源管理法规滞后

在我国在煤炭资源保护与合理开发利用方面,执法力度不到位,法律法规宣传不到位,煤炭资源法律法规制度还不很完善和健全,例如,5煤炭法6第十八条对开办煤炭企业的6项条件作出了规定,但这些规定条件低,不具体,使很多生产技术条件比较差的小煤矿也能够通过审批而成立,从而造成资源浪费和环境污染。又如,尽管我国在5煤炭法6中已对煤炭资源的有偿使用作了规定,表明将煤炭资源纳入资产化管理的范围。可是在5矿产资源法6中,又没有对煤炭资源产权细化作出具体规定和实施办法。再如,我国5煤炭法6第十八条(四)规定:/有符合煤炭安全生产和环境保护要求的矿山设计0。5矿产资源开采登记管理办法6第五条采矿权申请人申请办理采矿许可证时,应当向登记管理机关提交的资料(五)规定的/开采矿产资源的环境影响评价报告0。虽然5煤炭法6和5矿产资源开采登记管理办法6均有环境保护的内容,可是,矿山设计是否符合环境保护要求应由哪个部门审批认定,是环境保护部门还是煤炭管理部门,他们都缺乏具体规定,可操作性不强。

112国家对煤炭资源税费的征收有待改进我国5矿产资源法6第五条明确规定:/国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度0;5矿产资源开采登记管理办法6第九条也规定:/国家实行采矿权有偿取得的制度0。可是,法律规定有偿取得采矿权的方式比较单一,没有起到激励作用。国家开征资源税,当然考虑到了煤炭企业的级差收益,为此设计了浮动税额,然而在实际的执行过程当中,向重点煤矿征收的资源税高于国有地方煤矿,地方煤矿高于乡镇煤矿,这与他们的资源采出率正好相反。这种征税的方法,在客观上助长了滥采滥挖的浪费资源的现象。

目前征收的一些税费对解决资源开发生态补偿问题存在比较大的困难。我国虽然提出坚持/谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁使用谁付费0的

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制度,还提出要建立并完善有偿使用自然资源和恢复的经济补偿机制,可是在实际的执行过程当中,由于我国资源环境保护治理资金不足,资金难以落到实处,行之有效的补偿制度体系还没有建立起来。目前,我国煤炭企业的主要税费包括资源税和矿产资源补偿费,根据法律规定,资源税列入一般性财政收入,主要用于解决级差收入问题;矿产资源补偿费则纳入预算,主要用于矿产资源勘查等方面的支出,以这些税费来解决煤炭开采补偿问题是很困难的。

113造成我国煤炭采出率低的根本原因在于过去煤炭资源的无偿使用

长期以来,国家对煤炭资源的配置采取2种方式:一种是国家行政划拨、无偿使用,国家对煤炭资源开采按照行政审批方式管理,企业几乎无偿获得资源开采权,对宝贵资源缺乏珍惜的内在动力。企业长期依赖国家无偿划拨煤炭资源,缺乏节约利用资源的意识和运行机制,尤其是近两年随着煤炭价格大幅度上扬,当前国内煤炭市场异常火爆,需求非常大,受经济利益驱动,部分煤炭企业更是急功近利,以大量消耗资源、缩短矿山服务年限为代价,超量生产,出现了薄煤层弃采,厚煤层可采厚度损失,以及其他煤炭储量不合理损失的严重情况。

另一种为象征性地交些资源费。这种资源配置的/双轨制0导致非法承包、转包、租赁,甚至私下炒作煤炭资源,煤矿短期行为严重,采肥丢瘦,采易弃难、采厚(厚煤层)扔薄(薄煤层)等现象突出,资源采出率极低,浪费触目惊心。

尽管目前根据新修定的5矿产资源法6要求煤炭资源实行采矿权转让,但实际转让费都很低。资源的无偿或低价获得直接导致了煤炭产业进入门槛过低,一些小煤窑只需要不多的投资即可打井采煤,这为小煤矿/遍地开花0打开了方便之门。他们为了更多地获利,粗放式开采成本最低的、经济效益最好的那部分资源,结果煤炭的采出率很低,浪费了大量的煤炭资源,而对于那些煤炭共伴生品更是视为垃圾随地乱堆;近些年来,国有重点煤矿企业为了追求经济效益,采出率也有所降低。114地方保护也是煤炭资源利用率低的因素之一按照属地化进行管理体制,一些地方在利益驱动下,将优良煤炭资源分散划转给小煤矿开采,这是造成资源无序开采的根本原因。一些地方政府从地方利益角度看问题,对煤炭资源实行地方保护,划地为牢,人为分割,控制煤炭资源,造成大矿不能大开,一矿变成多开。更有甚者,个别地方的领导和单位以各种形式包括参股参与煤炭资源的开采,纵容破坏浪费煤炭资源。

2治理建议

211进行资源税改革

进行资源税改革将促进矿产资源的合理开发利用。中国的矿产资源开发普遍存在着/采肥丢瘦0的现象,资源税税率过低和以产量为基数征收是导致这种开发方式的原因之一。中国资源为国有,企业采矿权是审批获得,多数时候不是通过竞标。谁得到了采矿权,谁就可以在很长时间内几乎是无偿地使用资源。企业为了追求最大利润,自然进行/吃菜心0式的开采,其结果是造成了资源的严重浪费。

212加强煤炭资源开发管理

强化煤炭产业开发管理和煤炭资源规划。根据法律对矿区开采范围进行合理的科学的界定,必须严格地按国家规划进行有序地开发。要对煤炭矿业权进行严格的审批,对国家规划煤炭矿区内的煤炭资源,如果没有经过国家批准开发规划和矿业权设置方案所许可的,一律不得办理煤炭矿业权的设置。形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。管理方式也必须改进,努力实现由粗放开发型管理向保护节约型管理和科学合理开发的转变。对一切以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为和越权审批,要坚决地纠正、制止,加快修订煤矿设计规范,严格开采顺序、开采方法和开发强度管理,禁止越层越界和私挖滥采。建议有关方面健全和完善煤炭资源管理制度,完善煤炭产业政策,加强对煤炭资源和生产开发的管理。对煤炭资源的产业政策、发展规划、法律法规等手段要综合起来加以运用,强化煤炭生产和煤矿开发建设的监督管理。213建设高产高效集约化矿井

煤炭工业要用循环经济构建新体系和实施可持续发展战略,就必须建设高产高效集约化矿井,并逐步取代那些小煤矿,以避免或减少对煤炭资源造成浪费。这就需要在煤炭勘探、开发等煤炭资源的经营上实行准入制度,提高煤炭行业的市场准入标准,健全和完善对开办煤炭企业条件的规定。首先,在对从事煤炭经营的企业进行资金、管理能

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