第一章 公共政策分析的基本理论与框架

公共政策的主要功能
• 导向功能
直接引导&间接引导 正向引导&负向引导
• 调控功能
直接调控&间接调控
• 分配功能
谁得到？如何分配？什么是最佳分配？
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• 公共政策的导向功能
– 规范和指导人们的行为 – 确立目标，规范方向；教育指导，统一观念 作用方式：有直接引导和间接引导； 作用结果：有正向作用和负向作用。
•
在西方公共政策的发展演变中，元政策最初集中研究公共政 策制定系统的改进与优化，先将内容扩张到对公共政策执行模 型、方法、政策评估的科学系统与模式。 • 因此，元政策是整个公共政策系统与过程的政策，表达关 于公共政策制定和实施的方法论 。
• 2、总政策
• 政策体系中处于统帅地位的，对一个国家的全局产生决 定性作用的政策，又称总路线、基本路线等。 • 3、基本政策 • • 是相对于具体政策的主导性政策，它确定具体政策所 应采取的态度、所应依据的假设以及所应遵循的原则。 任何一个国家或政治系统都会有若干基本政策作为其根 本的行动准则。通常写在宪法中，或者是国家所推崇的思想 家的著作中、执政党的党纲、政治首脑的观点等。 如：人 口与计划生育政策；一国两制 层次性 广泛性 稳定性
文politia（国家），后又演化成中世纪英语policie，意为“公共
事务的指导”或“政府的管理”，最后演变成policy一词(William N. Dunn, 1994:133 )
•
现代含义是一整套行动方案或计划，一组政治目标。一项政策可以
说是一种为政府行动或反应做出原因解释和提供合理依据的尝试。
• 基本政策具有如下特征： 权威性 强制性
横向划分
1、政治政策（旨在促进民主） 处理人们政治生活、政治关系的规范与准则。一般包括政 党政策、法制政策、军事政策、行政管理政策、人事政策、 民族政策、外交政策。 2、经济政策（旨在促进繁荣） 调整国家与社会、政府与市场之间的关系。包括农业、工 业、金融、财政、贸易、房地产、区域发展等政策。 3、社会政策（旨在促进合理对待与个人发展） 解决社会问题，增进社会福利，谋求社会秩序平衡发展 的政策。包括人口、劳动工资、社会保障、医疗卫生、宗教 等政策
控制指引社会行为 有形的手
法律形式的政策 非法律形式的政策 国际行为准则 其它有形因素
无形的手
市场规律 自然法则 国情现状 意识形态
民意舆论
社会权威 其他因素
• 公共政策的分配功能
– 将社会公共资源在政府服务的公众中正确 有效分配 – 对社会的良性运行和稳定发展有直接的影 响。
• 象征功能
指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果， 主要发挥象征性作用。
• 公共政策的协调功能
–是指政府运用政策手段对社会生活中 出现的利益冲突进行协调。特别是物 质利益关系，同时表现出特有的倾斜 性。
•公共政策的控制功能
对社会中人们的行为或事物的发展起 到制约或促进作用。
• 公共政策的控制功能
市场规律和公共政策是典型的社会行为控制指引手段。公共政策可 以表现为积极与消极两种。
– 调节性政策 • 规制性政策对个体或群体的行为加以限制 • 与分配性政策对比：减少还是增加了人们活动 的自由度 – 自我调节性政策 • 自我调节性政策主要依靠被调节性的群体主动 进行自我内部调节性而非依靠外在的控制来达 成目标 • 自我调节性政策主要出现在一些特定的职业或 行业上，比如，一些特定的职业资格认证、行 业自律。其所涉及的管理事务一般与特定群体 之外的人群没有明显的利害关系，但好的管理 却可能对内部每个人都有好处。
全球 治理 政策
科学 角度
从科学角度而言，分析公共政策的成因与 结果，有助于增进和提高社会领域的知识， 从而加深对公共政策本质和规律的认识。 从专业角度而言，掌握公共政策的理论 与方法能够使人们应用科学知识解决实 际问题（经济学：做蛋糕与分蛋糕；管 理学：最小成本与最大收益）。 从政治角度而言，政策不仅是为了科学和 专业而存在，而且在政治领域也具有举足 轻重的地位和作用。
– 再分配性政策
• 再分配性政策是指那些涉及到不同群体间财
富、收入、权力转移的政策，其目的不是财 富或权力运用方式的改变，而是财富或权力 的重新分配 • 其典型是在穷人和富人之间进行财富转移的 政策，比如，通过所得税（累进税率、负所 得税）来进行财富转移
• 再分配性政策从制定到维持都非常困难
政策的立体网络结构
二、公共政策的本质是什么？
• 利益是公共政策的核心要素 • 对利益的权威性分配 • 利益分配的基础及其动态性
– 利益选择 – 利益整合 – 利益分配 – 利益落实
• 增进社会利益
政策与人生
发展…
成长… 衰老
出生
死亡
政策
孕育
消失之后
政策托起生命，与人生相伴，甚至超越了生命周期
政策与人生
发展…
成长… 衰老
出生
死亡
政策
孕育
消失之后
政策托起生命，与人生相伴，甚至超越了生命周期
公共政策的内涵
• 词源学上的分析： 中国古代并无“政策”这一固定的社会科学范畴 许慎《说文解字》：“政者，正也” ,“正”的含 义是“规范”、“控制”。 《吕氏春秋.简选》：“策，谋术也” ——“规范的计谋”
公共政策的基本特征
• • • • • • 阶级性:体现统治阶级的意志，反映统治阶级利益 整体性:社会问题牵一发而动全身 超前性:是对未来的一种安排 层次性:不同层次政策主体制定的政策地位不一样 多样性:政策涉及社会生活方方面面 合法性:政策与法律的关系非常特殊
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公共政策的分类
现实社会中，每一个领域都应有公共政策存在， 公共政策所要解决的问题是多种多样的，因此公共政 策的类型有很多，从不同的角度有不同的分类法。 按纵向层次划分：元政策、总政策、基本政策、具体 政策 按横向划分：政治政策、经济政策、社会政策、文化 政策 按功能划分：分配性政策、调节性政策、自我调节性 政策、再分配性政策
第一章 公共政策分析的基本理论 与框架
1
本章关键问题
• • • • • • 什么是公共政策？ 公共管理与公共政策的关系 公共政策的本质是什么？ 公共政策分析的基本框架有哪些？ 公共政策学是怎么发展起来的？ 为什么要研究公共政策？
2
一、什么是公共政策？
你觉得什么是
公共政策…
3
公共政策与我们每个人的生活息息相关……
研究公 共政策 的缘由
专业 角度
政治 角度
政策研究溯源
当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知 识与行动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学及政 策分析就发端了。 产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典(Hommurabian Code) 可能是已知最早的与公共政策有关的文献。它涉及司法程序、 财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等等。 古希腊的“智者”阶层 古代中国的“士”阶层
• 政策一词由西方经日本传入中国. 1899年梁启超先生用后普及
中国历史上的政策研究
• “智囊”阶层
– 夏商时代的家臣 – 西周时期的命士 – 春秋战国时期的所谓食客、策士、谋士 – 东汉、三国、东晋时期的军师 – 清代的幕府
• 智囊文集
– 孙子兵法、战国策、史记、资治通鉴
公共政策概念的多种阐释——西方
• 陈庆云：是政府依据特定时期的目标，在对社会公 共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制 定的行为准则。
教材概念： 国家机关和政治团体为了实现某种 政治目的，运用公共权力，管理公共 事务、配臵公共资源和分配公共利益， 制定和实施公共行为准则的过程和结 果。
“公共政策”的内涵解读
一、主体：一切公共政策运行过程的参与 者； 二、客体：公共事务 强制性手段； 三、取向：政治目标（公共利益）； 四、表现为由一系列行为准则与规范所构 成的行动过程。
•
政策(policy)：
•
作为一种社会现象，随着国家和人类组织行为的出现，很早就出
现在人类历史上，政策概念的形成相对滞后
• 英文policy，是古希腊语、闪语、拉丁语的混合,后演变为中世纪 的一个英语单词：policie,意指从事公共事务或政府管理 (希腊文及梵文post polis（城邦）加上pur（城市），即演变成拉丁
• 4、科技政策（旨在促进革新） 指导整个科学事业发展的策略。包括科技管理政 策、高新技术开发政策、科技成果转化政策等。 • 5、文教政策 国家对自身的文教事业的规划、发展方向所制定 的指导原则。包括大众传播政策、文学艺术政策、 体育政策、国民义务教育政策、高等教育政策、职 业教育政策、继续教育政策、社会教育政策等。
• 公共：公有的，公用的。“公”是“私”的反 义词。
Policy 政 政 策 策
将“政”和“策”连起来 就是人们通过谋划 解决社会问题使社会 运行得以正确 政策一词传入中国 的途径有多种说法
匡正、校正
谋划、应对
一国之中的 公共政策
个人 家庭 政策
§ §
集团 企业 政策
§ §
§ §
国家 政府 政策
（三）按功能划分
• 分配性、调节性、自我调节性、再分配性政 策（distributive, regulatory, selfregulatory and redistributive policies）
– 分配性政策
• 向特定的群体（或个体）分配服务或利益的 政策。它通常是由政府资金来支持的。比如， 产业政策中对符合条件的企业提供扶持、对 符合条件的环境保护项目提供资助、许多公 共工程建立等
◆
政策的金字塔结构
纵向层次划分
元政策 • 是关于政策的政策。元政策是指导和规范政府政策行为的理 念和方法。涉及的内容包括：哪些团体和个人，按照怎样的程 序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定公共政 策等。 • 元政策的功能：指导人们正确地制定、执行、评估、分析公共 政策。