第一章 公共政策分析的基本理论与框架

• 公共政策的协调功能
–是指政府运用政策手段对社会生活中 出现的利益冲突进行协调。特别是物 质利益关系，同时表现出特有的倾斜 性。
•公共政策的控制功能
对社会中人们的行为或事物的发展起 到制约或促进作用。
• 公共政策的控制功能
市场规律和公共政策是典型的社会行为控制指引手段。公共政策可 以表现为积极与消极两种。
公共政策的主要功能
• 导向功能
直接引导&间接引导 正向引导&负向引导
• 调控功能
直接调控&间接调控
• 分配功能
谁得到？如何分配？什么是最佳分配？
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• 公共政策的导向功能
– 规范和指导人们的行为 – 确立目标，规范方向；教育指导，统一观念 作用方式：有直接引导和间接引导； 作用结果：有正向作用和负向作用。
• 4、科技政策（旨在促进革新） 指导整个科学事业发展的策略。包括科技管理政 策、高新技术开发政策、科技成果转化政策等。 • 5、文教政策 国家对自身的文教事业的规划、发展方向所制定 的指导原则。包括大众传播政策、文学艺术政策、 体育政策、国民义务教育政策、高等教育政策、职 业教育政策、继续教育政策、社会教育政策等。
研究公 共政策 的缘由
专业 角度
政治 角度
政策研究溯源
当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知 识与行动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学及政 策分析就发端了。 产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典(Hommurabian Code) 可能是已知最早的与公共政策有关的文献。它涉及司法程序、 财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等等。 古希腊的“智者”阶层 古代中国的“士”阶层
• 公共：公有的，公用的。“公”是“私”的反 义词。
Policy 政 政 策 策
将“政”和“策”连起来 就是人们通过谋划 解决社会问题使社会 运行得以正确 政策一词传入中国 的途径有多种说法
匡正、校正
谋划、应对
一国之中的 公共政策
个人 家庭 政策
§ §
集团 企业 政策
§ §
§ §
国家 政府 政策
– 再分配性政策
• 再分配性政策是指那些涉及到不同群体间财
富、收入、权力转移的政策，其目的不是财 富或权力运用方式的改变，而是财富或权力 的重新分配 • 其典型是在穷人和富人之间进行财富转移的 政策，比如，通过所得税（累进税率、负所 得税）来进行财富转移
• 再分配性政策从制定到维持都非常困难
政策的立体网络结构
公共政策的中国表述
执政党、政府为主 团体、公众参与 政府为主、 市场参与 公众为主，中介 机构、政府配合
公共政策规划
公共政策执行
公共政策评估
以执政党和政府为主的公共机构 采取行动解决社会公共问题的过程
中国古代政策谋略思想
（1）经典著作：《管子》、《老子》、《论语》、《孟子》、《墨
子》、《韩非子》、《商君书》、《战国策》、《吕氏春秋》、《史 记》、《汉书》、《资治通鉴》、《潜书》等；《谏逐客书》、《论 积贮书》、《过秦论》、《论贵粟书》、《盐铁论》、《隆中对》、 《封建论》、《谏迎佛骨表》、《原君》、《原道》等； （2）政策思想和主张： 因变政策思想：世异则事异，事异则备变；穷则变、变则通、通 则久。 民本政策原则和政策传统：民为贵，君为轻；政在得民，顺民心； 民如水、君如舟；宽以养民、严以治吏。惠民、恤民、养民、富民的 政策传统。 积极入世的政策态度：修齐治平、出将入相；学而优则仕。 重农抑商的政策主张。 不患寡而患不均的政策倾向：有国有家者，不患寡而患不均，不 患贫而患不安。盖均无贫、和无寡、安无倾。天地之道故平，平则万 物各得其所。 无为而治的政策理想。
第一章 公共政策分析的基本理论 与框架
1
本章关键问题
• • • • • • 什么是公共政策？ 公共管理与公共政策的关系 公共政策的本质是什么？ 公共政策分析的基本框架有哪些？ 公共政策学是怎么发展起来的？ 为什么要研究公共政策？
2
一、什么是公共政策？
你觉得什么是
公共政策…
3
公共政策与我们每个人的生活息息相关……
二、公共政策的本质是什么？
• 利益是公共政策的核心要素 • 对利益的权威性分配 • 利益分配的基础及其动态性
– 利益选择 – 利益整合 – 利益分配 – 利益落实
• 增进社会利益
控制指引社会行为 有形的手
法律形式的政策 非法律形式的政策 国际行为准则 其它有形因素
无形的手
市场规律 自然法则 国情现状 意识形态
民意舆论
社会权威 其他因素
• 公共政策的分配功能
– 将社会公共资源在政府服务的公众中正确 有效分配 – 对社会的良性运行和稳定发展有直接的影 响。
• 象征功能
指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果， 主要发挥象征性作用。
– 调节性政策 • 规制性政策对个体或群体的行为加以限制 • 与分配性政策对比：减少还是增加了人们活动 的自由度 – 自我调节性政策 • 自我调节性政策主要依靠被调节性的群体主动 进行自我内部调节性而非依靠外在的控制来达 成目标 • 自我调节性政策主要出现在一些特定的职业或 行业上，比如，一些特定的职业资格认证、行 业自律。其所涉及的管理事务一般与特定群体 之外的人群没有明显的利害关系，但好的管理 却可能对内部每个人都有好处。
公共政策的基本特征
• • • • • • 阶级性:体现统治阶级的意志，反映统治阶级利益 整体性:社会问题牵一发而动全身 超前性:是对未来的一种安排 层次性:不同层次政策主体制定的政策地位不一样 多样性:政策涉及社会生活方方面面 合法性:政策与法律的关系非常特殊
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公共政策的分类
现实社会中，每一个领域都应有公共政策存在， 公共政策所要解决的问题是多种多样的，因此公共政 策的类型有很多，从不同的角度有不同的分类法。 按纵向层次划分：元政策、总政策、基本政策、具体 政策 按横向划分：政治政策、经济政策、社会政策、文化 政策 按功能划分：分配性政策、调节性政策、自我调节性 政策、再分配性政策
• 陈庆云：是政府依据特定时期的目标，在对社会公 共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制 定的行为准则。
教材概念： 国家机关和政治团体为了实现某种 政治目的，运用公共权力，管理公共 事务、配臵公共资源和分配公共利益， 制定和实施公共行为准则的过程和结 果。
“公共政策”的内涵解读
一、主体：一切公共政策运行过程的参与 者； 二、客体：公共事务 强制性手段； 三、取向：政治目标（公共利益）； 四、表现为由一系列行为准则与规范所构 成的行动过程。
公共政策本质
Public Policy Action
公共政策 公共 政策活动
公共问题
公共权力
公共领域
公共价值
公共利益
公共政策与公共权力（治国）
环境 环境
支持
输入
公共权力系统 作为
政治 决定 不作为
政策 输出
要求
反馈
环境
环境
公共权力与公共政策的关系
政治结构
国家机构
公共决策体制
政治体制
围绕决策权力的分配， 人为设计出来的包括决 策程序、规则和方式等 制度的总称。
•
政策(policy)：
•
作为一种社会现象，随着国家和人类组Байду номын сангаас行为的出现，很早就出
现在人类历史上，政策概念的形成相对滞后
• 英文policy，是古希腊语、闪语、拉丁语的混合,后演变为中世纪 的一个英语单词：policie,意指从事公共事务或政府管理 (希腊文及梵文post polis（城邦）加上pur（城市），即演变成拉丁
文politia（国家），后又演化成中世纪英语policie，意为“公共
事务的指导”或“政府的管理”，最后演变成policy一词(William N. Dunn, 1994:133 )
•
现代含义是一整套行动方案或计划，一组政治目标。一项政策可以
说是一种为政府行动或反应做出原因解释和提供合理依据的尝试。
•
在西方公共政策的发展演变中，元政策最初集中研究公共政 策制定系统的改进与优化，先将内容扩张到对公共政策执行模 型、方法、政策评估的科学系统与模式。 • 因此，元政策是整个公共政策系统与过程的政策，表达关 于公共政策制定和实施的方法论 。
• 2、总政策
• 政策体系中处于统帅地位的，对一个国家的全局产生决 定性作用的政策，又称总路线、基本路线等。 • 3、基本政策 • • 是相对于具体政策的主导性政策，它确定具体政策所 应采取的态度、所应依据的假设以及所应遵循的原则。 任何一个国家或政治系统都会有若干基本政策作为其根 本的行动准则。通常写在宪法中，或者是国家所推崇的思想 家的著作中、执政党的党纲、政治首脑的观点等。 如：人 口与计划生育政策；一国两制 层次性 广泛性 稳定性
• 基本政策具有如下特征： 权威性 强制性
横向划分
1、政治政策（旨在促进民主） 处理人们政治生活、政治关系的规范与准则。一般包括政 党政策、法制政策、军事政策、行政管理政策、人事政策、 民族政策、外交政策。 2、经济政策（旨在促进繁荣） 调整国家与社会、政府与市场之间的关系。包括农业、工 业、金融、财政、贸易、房地产、区域发展等政策。 3、社会政策（旨在促进合理对待与个人发展） 解决社会问题，增进社会福利，谋求社会秩序平衡发展 的政策。包括人口、劳动工资、社会保障、医疗卫生、宗教 等政策
全球 治理 政策
科学 角度
从科学角度而言，分析公共政策的成因与 结果，有助于增进和提高社会领域的知识， 从而加深对公共政策本质和规律的认识。 从专业角度而言，掌握公共政策的理论 与方法能够使人们应用科学知识解决实 际问题（经济学：做蛋糕与分蛋糕；管 理学：最小成本与最大收益）。 从政治角度而言，政策不仅是为了科学和 专业而存在，而且在政治领域也具有举足 轻重的地位和作用。
◆
政策的金字塔结构
纵向层次划分
元政策 • 是关于政策的政策。元政策是指导和规范政府政策行为的理 念和方法。涉及的内容包括：哪些团体和个人，按照怎样的程 序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定公共政 策等。 • 元政策的功能：指导人们正确地制定、执行、评估、分析公共 政策。
– 可分为方向性的元政策、价值性的元政策和程序性的元政策
政策与人生
发展…
成长… 衰老
出生
死亡
政策
孕育
消失之后
政策托起生命，与人生相伴，甚至超越了生命周期
政策与人生
发展…
成长… 衰老
出生
死亡
政策
孕育
消失之后
政策托起生命，与人生相伴，甚至超越了生命周期
公共政策的内涵
• 词源学上的分析： 中国古代并无“政策”这一固定的社会科学范畴 许慎《说文解字》：“政者，正也” ,“正”的含 义是“规范”、“控制”。 《吕氏春秋.简选》：“策，谋术也” ——“规范的计谋”
国家权力
公共政策
国家结构
国家职能
政府体制
国家能力
治理能力
政府能力
公共政策与公共管理（理政）
巨型政府 低效管理
网络善政
Good Government
服务型 政府
执政党组织、其它政党 组织、政府部门、第三 部门、社区、公众、市 场组织、宗教的合作
善策
Good Policy
善治
Good Governance
• 政策一词由西方经日本传入中国. 1899年梁启超先生用后普及
中国历史上的政策研究
• “智囊”阶层
– 夏商时代的家臣 – 西周时期的命士 – 春秋战国时期的所谓食客、策士、谋士 – 东汉、三国、东晋时期的军师 – 清代的幕府
• 智囊文集
– 孙子兵法、战国策、史记、资治通鉴
公共政策概念的多种阐释——西方
政策是由政治家即具有立法权者制定 的而由行政人员执行的法律和法规。 ——伍德罗· 威尔逊 公共政策是对全社会的价值做权威性 的分配。 ——戴维· 伊斯顿 政策是一种含有目标、价值与策略的 大型计划。 ——拉斯韦尔
公共政策概念的阐释——东方（列举） • 伍启元：行动或活动的指引、引导或指示，是一个 政府对公私行动所采取的指引； • 兰秉洁等人：是国家、政党为实现一定历史时期的 任务和目标而规定的行动准则和行动方向
（三）按功能划分
• 分配性、调节性、自我调节性、再分配性政 策（distributive, regulatory, selfregulatory and redistributive policies）
– 分配性政策
• 向特定的群体（或个体）分配服务或利益的 政策。它通常是由政府资金来支持的。比如， 产业政策中对符合条件的企业提供扶持、对 符合条件的环境保护项目提供资助、许多公 共工程建立等