城乡结合部的特点与治理方式创新

城乡结合部的特点与治理方式创新

李宽

在上海现代化、城市化的发展进程中，社会治理的环境也发生了深刻变化。当前，上海正在加快形成服务经济为主的产业结构，深入推进经济转型升级，直接关系到群众就业、居住、人口流动等。在这一进程中，上海城乡布局发生了巨大变化，中心城边界不断向外拓展，城乡结合部出现了一些大型镇和大型居住社区，外来人口大量涌入，城乡结合部的人口结构、产业结构和组织形式等日趋多元，利益关系错综复杂，基层社会治理的任务日益繁重。较之中心城区的街道社区体制，城乡结合部的基层社区类型复杂，形态多元，普遍存在着体制、资源、服务、管理等方面的突出问题，已经成为制约全市基层建设的薄弱环节。在上海的新一轮改革发展中，必须对城乡结合部予以重点关注，加快破解社区服务管理的难点和瓶颈问题，积极推进社区治理体系和能力建设，努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路。

城乡结合部呈现三个特点

城乡结合部位于中心城区与农村地区之间，既不同于城市社区、又异于农村社区，兼具城乡二元属性。从本市城乡结合部的发展现状来看，主要具有以下几个特点：

一是成员的异质性。在城乡结合部居住的人员按照来源大致可以分为三类：本乡本土希望进城的农民、从市中心动迁及向往郊区生活的城市居民和大量的外来人口。本地居民与外地人之间因利益纠纷、生活习惯和行为观念等差异会产生土客矛盾。本地的农村人与城市人也会因户籍、社会保障和公共服务等方面而产生城乡矛盾。还有，中心城区的外迁人员还会因与当地居民在福利方面的不同而产生的区域性矛盾。同时，在郊区居住的人员之中，也产生了明显的阶层分化。本地的阶层分化与外来人员的阶层分化进行了叠加，让这一区域居住人员的差异变得更加突出和明显。

二是社会关联的复杂性。在城乡结合部，干部与群众以及群众之间的社会关联也有很大的差异。以干部与群众和群众相互之间的熟悉程度为例，存在以下几种情况：本乡本土的人是干部熟悉群众，群众之间也相互熟悉；动迁的居民则是干部熟悉部分群众，群众之间也是部分的熟悉；外来人员则是干部不熟悉群众，而群众之间相互熟悉。虽然，当前本市的基层组织系统比较发达，也探索了一些新的方式和途径加强这方面的工作，但所覆盖的基本是本地人，对外地人仍然缺乏联系手段。如何让本地干部熟悉外地群众是城乡结合部社区治理的一个关键性问题。

三是公共需求的多元性。由于人群结构的复杂性，其公共需求也变得日益多元。比如，本乡本土的人希望加快推进城乡一体化，不断提高各类福利

水平，享受均等的公共服务。外地来此就业、购房的新居民则希望能够享受基本的公共服务，尤其表现在子女就学和就医方面，解决发展中所遇到的主要难题。动迁而来的市区居民和退休老人则希望提供有针对性的服务，比如养老、医疗和公共卫生等服务，让自己的生活更加的方便。面对复杂多样的需求，如何为居民提供精准的公共服务，是基层政府所面临的一大难题。

不断创新城乡结合部的社会治理

针对本市城乡结合部的特点，按照市委关于创新社会治理加强基层建设的要求，需要做好以下几方面的工作：

一是坚持重心下移，不断加强基层建设。城乡结合部的街道办事处、乡镇政府要切实转变职能，将工作的重点放在公共服务、公共管理和公共安全上来。通过提高公共服务水平的方式解决存在的社会问题。要不断加大在养老、教育和医疗等方面的投入，满足居民的基本需要，进行托底保障。对区域的居民进行分类治理，区分不同类型的居民需求提供有针对性的精准化服务。在坚持重心下移的原则下，可以考虑赋予该地区的镇以更大的综合协调权力，统筹区域发展。同时，要在注重公共管理有效性、公共服务可及性、居民参与便利性前提下，设置必要的公共服务资源，配备必要的行政执法、专业管理力量。

二是坚持依法治理，妥善处理社会矛盾。要不断的加强执法检查和市场监管，严厉打击城乡结合部较为集中的非法行医、非法加工、制假贩假等事关群众健康和安全的行为。对居民普遍反映的突出问题进行重点整治，维护良好的市场和社会秩序，创造良好的就业和生活环境。针对城乡结合部比较突出的群租、征地拆迁、违法搭建、土地流转、集体资产改革等社会矛盾，要加强系统治理、依法治理和源头治理，把问题解决在基层。同时，改革信访工作制度，实行诉访分离，建立涉法涉诉信访依法终结、导入司法程序制度。

三是坚持以人为本，探索治理的新方式。对于城乡结合部来说，不仅要不断加强党的领导，充分发挥居委会的主导作用，还要引导社会组织的积极参与，激发广大居民的活力，增进相互之间的熟悉、交流和合作，增强居民的认同感和归属感，探索出一条以常住居民为主的人口治理模式。尤其是要加强对来沪人员的服务和管理。在条件成熟的区域，可以设立新村（居）民党组织和新村（居）民服务管理组织，探索来沪人员自我服务和自我管理的模式，逐步将新村（居）民纳入到属地化管理体系，为其提供就业指导、子女入学、就医、综合保障等社会服务保障，促进其不断的融入新社区，解决身体在场，关系、利益、权益和参与权不在场的问题。

（李宽，上海市委党校社会学教研部博士）