土地经营权抵押过程中的农民可持续生计框架分析——以河南省临颍县为例

土地经营权抵押过程中的农民可持续生计框架分析——以河南省临颍县为例

作者：吴清薇赵欢欢邵培松杨乐

来源：《经营者》 2017年第8期

一、背景

作为一项保值的物质性生产资本，土地关系着国计民生，但是土地的经营权抵押因关系重

大而长期不能放开。伴随着农村土地所有权、承包权、经营权分置格局的逐步确定，2016年10月30日发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》在对三权明确区分的基础上，提倡通过土地经营权抵押盘活农村土地流转，最大限度地发挥土地资产价值。

土地经营权抵押的实践和农村基本经营制度的不断完善促进了农户金融性资产的增加，增

强了农业的抗风险能力，对农户的可持续生计发展造成了深远的影响。临颍县作为抵押的先行

者和实践者，运用了“土地银行”这一模式着力发展规模经营，实现了农民生计产出的增加和

收入结构的变动，带来了深远的影响。

二、临颍县土地经营权抵押

（一）临颍县土地经营权抵押现状

河南省临颍县土地经营权抵押的施贷主体是在农业发展银行支持下建立起来的“土地银行”，其是在传统中介土地存贷业务的基础上针对新型农业经营主体开展土地经营权抵押贷款

业务。截至2016年初，临颍“土地银行”发放贷款共计7300万元，每笔贷款金额约在25

万～200万，利率也远低于市场利率。

（二）临颍县土地经营权抵押发展模式

临颍县借助“土地银行”这一模式进行土地抵押，在土地存贷业务之外搭建了抵押融资的

常规渠道。在具体贷款投放中，农业发展银行河南省分行以新成立的临颍“土地银行”为承贷

主体，以流转土地收入作为第一还款来源，以流转土地经营权作为抵押，发放首笔农村土地抵

押贷款1300万元，期限1年，贷款主要用于农业生产。对贷款的发放和使用，实行专人负责管理和风险控制，专款专用全程跟踪，体现出“政府主导、社会资本参与、土地经营权抵押、资

金封闭运行”的特点。同时，农业发展银行河南省分行与临颍县政府合作，融资和融智相结合，凭借规范化的交易渠道尽可能地缩小了“土地银行”破产风险。

（三）临颍县土地经营权抵押担保方式

在贷款风险的控制上，由于配套机制不完善等诸多原因，单纯以土地经营权抵押贷款还不

能完全实现。为保障农民生计不受损，还有三道安全闸：第一道是种植业保险，想融资的大户

必须购买种植业保险，以降低自然灾害损失；第二道是正在推行的贷款保证保险，大户确实还

不上贷款时，由保险公司负责赔偿；第三道是政府出资设立的500万元风险准备金，用于农业

发展银行的贷款风险补偿。

三、临颍县农户在抵押过程中的可持续生计框架分析

（一）多途径生计资本增加

作为农民最重要的物质生产资料，抵押过程伴随着的是土地作为自然资本作用的逐渐减弱、农户财产性收入的增加和金融资本的增强。同时，由于抵押款的不同用途及各资本之间的交叉

转化，也会对物质资本、社会资本、人力资本等造成影响。在临颍县，融资大户建立农场实行

雇佣劳动，打破了传统农业经营的发展模式，取而代之的是农户工资收入的增加和社会人际网

络的改变。

（二）多主体参与下的外部作用力

临颍县的土地经营权抵押实践是一个多元的综合作用体系，“土地银行”这一模式在土地

存贷业务之外搭建了抵押融资的常规渠道，其政策措施影响着农户实际获得的金融资本数量；

临颍县政府通过出资控股“土地银行”强化政府参与，同时出台了一系列相关政策，鼓励土地

存贷与规模化经营，有关土地抵押风险基金的具体流程以及规范土地抵押、农业保险、农民财

政补贴的相关法律法规等配套措施,最大限度地保证了农户利益；农业发展银行河南省分行的参与，凭借规范化的交易渠道尽可能地缩小了“土地银行”的破产风险；农业生产企业积极参与

土地经营权抵押贷款，面向农民提供就业岗位，促进了农民工资收入的增加，带动其他生计资

本的增加。在可持续生计框架之下，多元的外部作用能够为农民利益提供保障。

（三）脆弱性背景与有效的生计产出

临颍县作为土地经营权抵押实践的先行者，有效地带动了农民收入结构的转变，小农经营

模式被规模化经营取代，抗风险能力大大增强。同时，一系列配套措施的推行，如农业保险、

风险基金等也提高了农民的福利水平。

四、临颍县土地经营权抵押的政策建议

作为“三权分置”背景下促进农业现代化的措施之一，土地经营权抵押适应了农村金融改

革的趋势，最大限度地调动了土地作为物质资产的价值。但是，在临颍县实际土地经营权抵押

过程中，由于当前相关法律制度和配套设施的欠缺，再加上“土地银行”发展时间较短，在运

行过程中难免会发生损害农民生计发展的现象。为促进临颍县土地经营权抵押健康发展，本文

提出了如下几点建议：

第一，完善相关法律法规。对相关法律法规进行修改，并区分土地所有权、承包权和经营权，允许土地经营权抵押，为该信贷品种在我国的推广提供法律基础。第二，政府提供相应的

支持。当地政府应在政策上支持土地经营权抵押，对“土地银行”提供资金支持，投入一定的

财力和优惠政策，支持该贷款品种承接金融机构开展业务。第三，形成系列担保池，完善配套

设施。加强农户的信用意识，保险公司、政府、农业发展银行等机构承担起相应责任，共同促

进土地经营权抵押发展。

（吴清薇、邵培松单位为中央民族大学管理学院；赵欢欢、杨乐单位为中央民族大学经济

学院）

［作者简介：吴清薇（1997—），女，河南人，本科，研究方向：行政管理。赵欢欢（1997—），女，浙江人，本科，研究方向：国际经济与贸易。邵培松（1997—），女，黑龙

江人，本科，研究方向：行政管理。杨乐（1997—），男，江苏人，本科，研究方向：财政学。］

参考文献

［1］汪险生，郭忠兴.土地承包经营权抵押贷款：两权分离及运行机理［J］.经济

学家，2014.