中国政策执行难的表现及原因分析

中国政策执行难的表现及原因分析

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摘要：本文讲述了政策执行的定义以及过程；政策执行难的表现。主要的叙述了其表现之一现象——上有政策，下有对策。并对其进行详细的分析。也讲述了社会中农民工的讨薪之难，国家对其所做出的反应，显示出政策执行的难。还涉及到行政强制执行的成功解决“拆迁难”的问题，即缓解了政策执行难的一方面。

关键词：执行难，上有政策，下有对策，现象，利益冲突，执行局

正文：

政策执行，可以界定为一个动态的过程，是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、试验、实施、协调和监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

政策执行过程有：1.政策执行的准备阶段——进行政策宣传，加强政策认知；做好组织准备，进行物质准备，制定执行计划；2.政策执行的实施阶段——政策试验，全面推广，指挥协调，监督控制；3.政策执行的总结阶段——绩效评估，追踪决策。

现今存在着政策执行难的问题，公共政策执行难不仅仅是执行环节的问题，它与公共政策的制定、评估、反馈等一个政策周期的所有环节都有着密不可分的联系。

执行难的表现有不执行；强调本部门情况特殊和困难；扭曲或走样；部分执行；替代式执行、粘附式执行、选择式执行、象征式执行、观潮式执行、照搬式执行。

首先有一个最明显的执行难的表现——上有政策，下有对策。

这个现象的主要表现在以下几个方面：

第一，附加条件的执行。在这种政策执行过程中，政策执行者往往会添加一些原政策所没有的东西，而添加的这些东西往往是不合理的，但执行者为了自身

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的利益把它们加进去，使这些不合理的东西变成了合理的可行的，这样也就会影响原定目标的实现，这就是"土政策"。

第二，象征性的执行。我国政策制定、执行属直线网络系统，这个系统正常运转必须按照一定规则来，下级必须严格执行上级所作决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性，有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映，但同时也必须严格按上级规定的时间和方式执行，这是政策执行的最高准则，但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。

第三，改其实质、曲解其义的执行。这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，这样做的结果就是导致政策无法得到真正地贯彻落实。

第四，表面一致、阳奉阴违的执行。当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实际却相违背的实施方案。

“上有政策、下有对策”是当前普遍存在于各级党委和政府工作中一种极其不良的现象，对确保政令畅通、维护党和国家政策的权威性、树立政府公信力、有效的完成政府职责危害极大。

江苏省常州市铁本钢铁公司一案，就是这一现象中最突出的一例。在苏、锡、常三市的排位中，常州一贯为老三。为了赶超苏锡二州，为了壮大地域经济，常州市委市政府罔顾中央禁令，违规上马一个规模将超过宝钢的特大型钢铁项目。如果不是中央及时觉察，果断的让它下了马，这颗定时炸弹一但爆炸，将引发我国钢铁行业的大地震，给国家造成难以估计的损失。国２务院明文规定：上500亩的用地审批必须通过中央，可他们的对策是：化整为零，改头换面，蒙混过关。结果使六千多亩良田荒芜，上百亿贷款血本无归，许多人锒铛入狱。（①）由此可见：“上有政策，下有对策”这种现象是极不正常的，于国于民都是有害无益的。像常州市委市政府是为了地方利益而与中央对着干，是没有对中央宏观调控政策深入领会而犯的决策性的错误。这种为保护地方利益、局部利益、行业利益而损害人民利益、全局利益、国家利益的歪风一定要制止住。

这种现象的产生及其长期存在，在我看来主要有以下几个方面的主客观原因：

㈠利益冲突导致社会政策执行失控。

①２《对“上有政策，下有对策”之薄见》来源：焦点中国网

政策的实质是对社会利益结构的调整和规范，促进整个社会快速、稳定、健康发展，代表和维护整体利益、长远利益或国家利益。在利益多元化的情况下，不同的利益主体存在着利益差异和不同的利益取向，而社会政策无法使不同阶层和个人，不同地域和部门的利益都得到表达和满足。各个政策参加者都力求获得最大利益，把自己的损失减到最低程度，这样，利益就成为政策执行过程中的驱动力，政策能否得到落实，与各方的利益密切相关。由于本位主义和利益至上的驱使，下级机构对与上级的政策，总是以自己利益的损益作为对策参数。

㈡社会政策运行机制不健全且政策本身具有缺陷。

社会政策的有效实施，需要政策制定、执行、监控形成既相互融合又相互独立的运作机制，而我国的社会政策在制定、执行机制及监督机制上都存在着极大的欠缺，有时存在着信息不对称的问题，从而导致社会政策的制定缺乏科学化、民主化程序，政策执行不力，监督软弱。

各级机构的职责不清使政策执行机关相互推诿或互不买帐；执行机构间缺乏沟通协调，使政策目标得不到合理的了解和整合，不能迅速、准确地传递和实施；政策执行中缺乏必要的监督和法制约束，使社会政策执行情况得不到及时检查，对造成政策失控者缺乏严厉惩处，从而使政策执行中的失范行为得不到及时防治和纠正；党政不分使社会政策之间发生抵触，相互重叠、矛盾，从而造成下级政府左右为难，难以准时、准确地贯彻执行中央的社会政策。

㈢社会政策执行者的素质存在缺陷。

一个合格的政策执行者应该具有高度的思想政治觉悟、合理的知识能力结构以及较高的管理水平和政策水平，能够协调、沟通各种利益关系和取得社会政策执行所需要的各种资源。

总之，我们必须建立起一套有效的政策调控体系，以便弥补市场的不足和纠正市场的失灵，使得政策执行起来更加容易。

其次就是最近几年社会中出现的一个现象——农民工讨薪之过程艰难，没有一个完整的政策系统来维护他们的利益。

《中国青年报》的报道说，5年来，为了讨薪，郭增光找过包工头40多次，先后登门劳动监察大队14次，区法院11次，市中院3次。他还去过市政府、人