中国政策执行难的表现及原因分析

中国政策执行难的表现及原因分析１摘要：本文讲述了政策执行的定义以及过程；政策执行难的表现。

主要的叙述了其表现之一现象——上有政策，下有对策。

并对其进行详细的分析。

也讲述了社会中农民工的讨薪之难，国家对其所做出的反应，显示出政策执行的难。

还涉及到行政强制执行的成功解决“拆迁难”的问题，即缓解了政策执行难的一方面。

关键词：执行难，上有政策，下有对策，现象，利益冲突，执行局正文：政策执行，可以界定为一个动态的过程，是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、试验、实施、协调和监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

政策执行过程有：1.政策执行的准备阶段——进行政策宣传，加强政策认知；做好组织准备，进行物质准备，制定执行计划；2.政策执行的实施阶段——政策试验，全面推广，指挥协调，监督控制；3.政策执行的总结阶段——绩效评估，追踪决策。

现今存在着政策执行难的问题，公共政策执行难不仅仅是执行环节的问题，它与公共政策的制定、评估、反馈等一个政策周期的所有环节都有着密不可分的联系。

执行难的表现有不执行；强调本部门情况特殊和困难；扭曲或走样；部分执行；替代式执行、粘附式执行、选择式执行、象征式执行、观潮式执行、照搬式执行。

首先有一个最明显的执行难的表现——上有政策，下有对策。

这个现象的主要表现在以下几个方面：第一，附加条件的执行。

在这种政策执行过程中，政策执行者往往会添加一些原政策所没有的东西，而添加的这些东西往往是不合理的，但执行者为了自身１的利益把它们加进去，使这些不合理的东西变成了合理的可行的，这样也就会影响原定目标的实现，这就是"土政策"。

第二，象征性的执行。

我国政策制定、执行属直线网络系统，这个系统正常运转必须按照一定规则来，下级必须严格执行上级所作决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性，有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映，但同时也必须严格按上级规定的时间和方式执行，这是政策执行的最高准则，但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。

第三，改其实质、曲解其义的执行。

这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，这样做的结果就是导致政策无法得到真正地贯彻落实。

第四，表面一致、阳奉阴违的执行。

当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实际却相违背的实施方案。

“上有政策、下有对策”是当前普遍存在于各级党委和政府工作中一种极其不良的现象，对确保政令畅通、维护党和国家政策的权威性、树立政府公信力、有效的完成政府职责危害极大。

江苏省常州市铁本钢铁公司一案，就是这一现象中最突出的一例。

在苏、锡、常三市的排位中，常州一贯为老三。

为了赶超苏锡二州，为了壮大地域经济，常州市委市政府罔顾中央禁令，违规上马一个规模将超过宝钢的特大型钢铁项目。

如果不是中央及时觉察，果断的让它下了马，这颗定时炸弹一但爆炸，将引发我国钢铁行业的大地震，给国家造成难以估计的损失。

国２务院明文规定：上500亩的用地审批必须通过中央，可他们的对策是：化整为零，改头换面，蒙混过关。

结果使六千多亩良田荒芜，上百亿贷款血本无归，许多人锒铛入狱。

（①）由此可见：“上有政策，下有对策”这种现象是极不正常的，于国于民都是有害无益的。

像常州市委市政府是为了地方利益而与中央对着干，是没有对中央宏观调控政策深入领会而犯的决策性的错误。

这种为保护地方利益、局部利益、行业利益而损害人民利益、全局利益、国家利益的歪风一定要制止住。

这种现象的产生及其长期存在，在我看来主要有以下几个方面的主客观原因：㈠利益冲突导致社会政策执行失控。

①２《对“上有政策，下有对策”之薄见》来源：焦点中国网政策的实质是对社会利益结构的调整和规范，促进整个社会快速、稳定、健康发展，代表和维护整体利益、长远利益或国家利益。

在利益多元化的情况下，不同的利益主体存在着利益差异和不同的利益取向，而社会政策无法使不同阶层和个人，不同地域和部门的利益都得到表达和满足。

各个政策参加者都力求获得最大利益，把自己的损失减到最低程度，这样，利益就成为政策执行过程中的驱动力，政策能否得到落实，与各方的利益密切相关。

由于本位主义和利益至上的驱使，下级机构对与上级的政策，总是以自己利益的损益作为对策参数。

㈡社会政策运行机制不健全且政策本身具有缺陷。

社会政策的有效实施，需要政策制定、执行、监控形成既相互融合又相互独立的运作机制，而我国的社会政策在制定、执行机制及监督机制上都存在着极大的欠缺，有时存在着信息不对称的问题，从而导致社会政策的制定缺乏科学化、民主化程序，政策执行不力，监督软弱。

各级机构的职责不清使政策执行机关相互推诿或互不买帐；执行机构间缺乏沟通协调，使政策目标得不到合理的了解和整合，不能迅速、准确地传递和实施；政策执行中缺乏必要的监督和法制约束，使社会政策执行情况得不到及时检查，对造成政策失控者缺乏严厉惩处，从而使政策执行中的失范行为得不到及时防治和纠正；党政不分使社会政策之间发生抵触，相互重叠、矛盾，从而造成下级政府左右为难，难以准时、准确地贯彻执行中央的社会政策。

㈢社会政策执行者的素质存在缺陷。

一个合格的政策执行者应该具有高度的思想政治觉悟、合理的知识能力结构以及较高的管理水平和政策水平，能够协调、沟通各种利益关系和取得社会政策执行所需要的各种资源。

总之，我们必须建立起一套有效的政策调控体系，以便弥补市场的不足和纠正市场的失灵，使得政策执行起来更加容易。

其次就是最近几年社会中出现的一个现象——农民工讨薪之过程艰难，没有一个完整的政策系统来维护他们的利益。

《中国青年报》的报道说，5年来，为了讨薪，郭增光找过包工头40多次，先后登门劳动监察大队14次，区法院11次，市中院3次。

他还去过市政府、人大、建委、劳动局，以及信访、农业３、劳动保障等十多个部门。

然而，几乎没有一个部门和单位主动作为、援手相助。

“原本一起简单的拖欠工资案，竟由于多方推诿扯皮而旷日持久”。

尽管近年来国家为保障农民工合法权益做了不少努力，国务院还专门下发了《关于解决农民工问题的若干意见》，劳动和社会保障部、司法部、建设部、最高人民法院等也都相继出台了有关农民工的政策性文件和法律规定。

但是，农民工维权成本依然居高不下。

这里可以看出政策最后没有达到应有的效果，即中国政策执行难的结果。

不少农民工维权案例展示了这样一条维权难的“线路图”：在家务农—经人介绍出来打工—未签劳动合同或劳务协议—工资被拖欠—四处投诉、告状无果……应该说，缺乏依法维权意识甚至对法律一无所知是导致农民工维权难的重要因素之一，很多农民工出了问题甚至都不知道该告谁。

但当他们走上诉讼之路后，遭受诉讼之累却难以胜诉或者好不容易胜诉了但又遭遇执行难的案例，仍是不胜枚举。

（②）我想其中的深层原因就是有关部门没有在第一时间发挥作用，“农民工维权的前期关口把不好，维权成本就降不下来”，还有“中国的法律法规本身的制度设计是否科学、有效、可行”等等，都迫使我们必须从制度设计层面反思，我国政府还应该出台什么样的政策，使得政策执行时更顺畅。

我们政府应该更加重视维护民工的权益，把政策彻底的执行到底。

再者就是行政强制执行是政府依法行政工作中重要的组成部分，是政府的行政手段和法律手段。

适当地解决了执行政策难的一部分问题。

当前，城市建设中的“拆迁难”也成了困扰和阻碍经济发展的一大难题，也是政策执行难的表现之一。

少数群众因利己思想作祟，个人主义严重，往往影响拆迁工作的顺利进行。

为此，适当运用行政强制执行来解决城市建设中的“拆迁难”问题，也不失为一种有效手段。

2003年5月，这个区在泰山片区高新区扩园建设中，有1户居民无正当理由，拒不拆迁其在该片区的居住房，区国土局、拆迁办等部门经过数十次协调均３②《社评:降低农民工维权成本期待完善的制度安排》来源：中国农业信息网日期：2006-12-21无法解决，致使该片区建设拖延较长时间无法进行，这不仅给建设单位造成巨大经济损失，而且直接影响到周围多户居民的正常拆迁。

区政府以申请法院执行为原则，区有关行政部门执行为补充，运用国务院《城市房屋拆迁管理条例》赋予县级以上人民政府的行政强制执行权，通过大量调查研究，在反复教育无效的情况下，对这一“钉子户”，依法作出了行政强制执行决定，在有关部门的共同配合下，半天内执行完毕。

其余居民受到很大震动，在接到区政府限期拆迁决定书后，如期搬迁，使一场拖了半年多未能解决的问题，终于在法律面前迎刃而解。

政府依法作出的决定得到了贯彻执行，严格依法行政得到了体现。

（③）政府应充分发挥法制、监察部门全程监督作用，促进执法活动的规范化、制度化。

政策执行也不会太难了。

因此针对社会政策制定、执行过程中存在的种种问题，我个人认为可以有以下几种解决方案：第一，完善政府决策体制及决策咨询系统。

中央政府适度放权，赋予地方政府更多的自主权力，建立一个符合中国单一制结构形式的层次目标分明的决策系统，既要保证地方政策与中央政策目标、方向的一致性，同时又能充分调动地方各级政府在行政政策中的积极性、主动性和创造性。

同时继续完善政策咨询机构，真正形成一个综合多学科专家、多种优秀人才的大型智囊机构。

更为重要的是，尽早建立民间的政策咨询机构，倾听广大人民群众的呼声，形成信息市场，从而在社会政策中真正体现人民群众的切身利益。

第二，在社会政策实施中坚４决贯彻原则性、灵活性和整体性的原则。

在执行政策中，要坚持政策的原则立场，严格执行政策规定及其要求，全面、良好地实现政策的目标。

在不违背政策原则精神和坚持政策方向的前提下，从实际出发，因地制宜，采取灵活多样的实施方法，从而使政策更适合各个地方特定的经济社会环境，使政策更加完善，使政策目标得到迅速而全面地实现。

同时，在社会政策实施过程中，要把政策作为一个有机整体来看待，注意发挥政策的整体效应，各级政府机构要正确处理好局部与全局关系，协调好地方利益和中央利益的关系。

③〈由一起行政强制执行拆迁案例想到的…>来源：依法治市综合网日期：2005-07-20第三，全面提高社会政策制定者及实施者的素质，建立完善的社会政策实施责任制。

通过宣传教育，全面提高地方各级政府人员的政治、业务、能力素质，提高他们分析问题、解决问题和明辨是非的能力，提高他们的整体观念、法律观念及责任意识，从而使他们在政策实施过程中能够正确处理国家、集体、个人三者之间的利益关系。

或我希望我国能够建立一个独立地执行局，来执行政府所有的政策并推广下去。

执行局是设在部门内部的准行政机构，其主要构成要素是框架文件和首席执行官。

执行局均在中央各部制定的政策和框架文件下履行职责，框架文件是主管部长和执行局负责人之间签订的一种协议或工作合同，文件规定机构存在的目的和目标，提供服务的具体内容，首席执行官的职责和权限，履行职责的资源配置，雇员工资和人事安排的约束条件等，一般有效期为三到五年。