海外中国公民安全问题与国籍国的保护_万霞

草 案 》） ， 就 定 义 、适 用 范 围 、自 然 人 和 法 人 的 国 籍 等方面进行了初步编纂， 但在条款解读上， 各国仍 在不少问题上存在争议， 足见该问题的复杂性。
所谓外国人， 一般是指依据一国国籍法不具有 该 国 国 籍 的 人 ［４］。 外 国 人 这 一 概 念 是 从 属 地 国 的 角 度而言的， 其中包含着以下三个基本含义：
大量的中国公民出境， 加速了中国与世界其他 国家的交流与沟通， 同时， 也使中国的外交和领事保 护工作面临严峻的挑战。目前， 中国驻外外交机构有 ２４０多个， 其中大使馆１５９个， 领事馆６０多个。仅２００５年 一年， 中国外交部门处理的领事保护事件共有约３万 起 ， 也 就 是 说 ， 平 均 每 天 就 有５０名 中 国 公 民 在 海 外 因 各 种 各 样 的 麻 烦 而 求 助 于 中 国 驻 外 机 构［１］。
海外中国公民所遇到的各种安全事件， 例如人 身 伤 害 、财 产 损 失 及 其 他 权 益 受 侵 害 等 ， 除 了 发 生 在 国 际 公 共 区 域（ 即 不 属 于 任 何 国 家 管 辖 范 围 的 区 域 ） 的 之 外 ， 实 际 上 都 是 发 生 在 一 国（ 即 中 国 公 民 所 在 的 那 个 国 家 ） 境 内 的 各 种 刑 事 、民 事 及 行 政 事 件或案件。从性质上说， 该类事件属一个国家的内 部事务， 应由属地国家按照其法律法规进行处理。
①这 些 最 基 本 的 认 识 来 自 于 国 际 法 的 一 些 权 威 著 作《： 奥 本 海 国 际 法 》（ 第９版 ） （ 英 ） （ 詹 宁 斯 、 瓦 茨 修 订 ） 《、 国 际 公 法 原 理 》（ 英 ） （ 布 朗 利 ） 《、 国 际 法 》（ 德 ） （ 主 编 ： 沃 尔 夫 刚·格 拉 夫·魏 智 通 ） 《、 国 际 法 引 论 》（ 王 铁 崖 ） 等 。
２．目 的 地 国 因 素 。 经 济 全 球 化 带 来 市 场 、资 本 、 人员及原材料的全球流通， 而不少中国企业和商人 比 较 有 竞 争 力 的 投 资 、经 商 、劳 务 输 出 的 目 的 地 大 都 是 一 些 发 展 中 国 家 或 不 发 达 国 家 ， 如 中 东 、中 亚 、 南 亚 、非 洲 等 地 ， 这 些 地 方 相 对 而 言 社 会 问 题 较 多 ， 风险系数较大。
１．海 外 中 国 公 民 人 口 基 数 的 增 大 ， 遇 到 各 种 安 全 威 胁 的 可 能 性 就 增 大 。 ２０ 多 年 来 ， 走 出 国 门 的 中 国公民总人数呈倍数增长， 人口基数大了， 出事的 几 率 也 就 增 大 了 。２０世 纪８０年 代 ， 中 国 公 民 的 出 国 人 数 每 年 约 为３０万 人 次 左 右 ， 而２００５年 一 年 ， 中 国 出 境 人 数 达 到３１００万 人 次 ， 是 过 去 的 １００倍 ［３］。
另一方面， 海外中国公民在当地的身份属于外 国人， 也涉及到一个国籍国的保护和属人管辖的问 题， 也就是说， 中国作为国籍国有权对在海外的中 国人的合法权益进行维护。由于此类事件涉及到外 国 人 与 属 地 国 、外 国 人 与 其 国 籍 国 、属 地 国 与 国 籍 国之间众多的法律关系， 交织着国内法与国际法中 很多复杂的因素， 因而处理起来比较棘手。
国公民， 就是连其本国公民的生命和财产安全也无 法得到切实保障。但总体上， 中国公民在北美和欧 洲 的 安 全 系 数 相 对 较 高 ， 而 在 中 亚 、南 亚 、中 东 、非 洲 和 东 欧 、拉 美 等 地 的 安 全 系 数 则 较 低［２］。
对于中国公民或法人受侵害案件不断增多的原 因 ， 除 了 国 际 安 全 形 势 、国 内 治 安 状 况 等 复 杂 因 素 外， 还存在以下一些值得考虑的因素：
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第６期
万 霞： 海外中国公民安全问题与国籍国的保护
必 须 允 许 其 公 民 入 境 。 是 否 允 许 外 国 人 入 境 、怎 样 允 许 其 入 境 、出 入 境 的 各 类 条 件 和 要 求 等 ， 均 由 属 地国家通过立法加以规定。
３．进 入 一 国 境 内 的 外 国 人 被 视 为 默 示 接 受 了 当 地的属地管辖。外国人从办理进入一国境内的有关 手 续 时 起 ， 就 被视为默示接受入境国的属地管辖。首 先， 外国人必须按照该国移民法或入境法的有关规定 取得合法进入的资格。而一旦进入一国国境， 则须遵 守 属 地 国 家 的 法 律 ， 接 受 当 地 的 立 法 、行 政 、司 法 管 理， 无权以任何理由加以拒绝。尽管外国人的国籍国 也拥有对该人的属人管辖权， 但属地管辖处于相对优 先的地位， 属人管辖须服从和受制于属地管辖。
靠国际社会的广泛合作才能取得良好的效果。
关键词： 海外中国公民； 外国人待遇； 管辖权； 外交保护； 领事保护
中 图 分 类 号 ： Ｄ９９８．１
文献标识码： Ａ
文章编号： １００３－ ３３８６（ ２００６） ０６－ ００９９－ ０７
一、海外中国公民安全问题 及其涉及到的法律关系
进入２００６年， 中国人在海外遭受各种危险的报道 在各类媒体上屡见不鲜： ４名 同 胞 在 南 非 遭 枪 杀 、１４名 香 港 游 客 在 埃 及 因 车 祸 遇 难 、３名 中 国 工 程 师 在 巴 基 斯 坦遇袭身亡等， 这些恶性事件的发生震惊国内， 也引起 了中国政府及有关部门的高度重视……
二 、国 际 法 中 的 外 国 人 管 辖 — — — 属 地 管 辖 和 属 人 管 辖
中国公民一旦出境进入一个陌生的国度， 就成 为一个国家境内的外国人。
外国人的管辖问题是国际法中的一个基本问 题， 其渊源可以追溯到近代国际法初期。作为国家 间关系的焦点， 有关外国人的法律制度被规定在不 同 的 国 际 法 领 域 ， 如 外 国 人 的 法 律 地 位 与 待 遇 、引 渡 、庇 护 、国 籍 、国 家 责 任 、难 民 问 题 、人 权 的 国 际 保 护 、外 交 与 领 事 制 度 等 。 由 于 外 国 人 问 题 牵 涉 到 国 内法和国际法两个法律体系的适用， 涉及到国际法 各不同的分支， 因而处理起来难度也相当大。联合 国 国 际 法 委 员 会 从１９９７年 后 一 直 着 手 进 行 外 国 人 待 遇 和 外 交 保 护 制 度 的 编 纂 工 作 ， ２００６ 年 二 读 通 过 了 一 个 拥 有 １９ 个 条 文 的 条 款 草 案（ 即《 外 交 保 护 条 款
２００６年 １２ 月 第总第６ 期９２ 期
外交评论 ＦＯＲＥＩＧＮ ＡＦＦＡＩＲＳ ＲＥＶＩＥＷ
Ｄｅｃ．２００６ Ｎｏ．９２
海外中国公民安全问题与国籍国的保护
万霞
（ 外 交 学 院 国 际 法 系 ， 北 京 １０００３７）
摘 要： 海外中国公民的安全问题已越来越引起人们的关注， 而对其中所牵涉到的管辖权以及中国作为国籍国的
保 护 等 问 题 也 是 众 说 纷 纭 。 本 文 以 此 为 导 引 ， 围 绕 外 国 人 的 管 辖 、外 国 人 的 待 遇 、外 交 和 领 事 保 护 等 基 本 问 题 ， 从 国 际
法 和 国 内 法 两 个 不 同 的 角 度 展 开 了 全 面 而 深 入 的 分 析ຫໍສະໝຸດ Baidu。外 国 人 合 法 权 益 的 维 护 和 保 障 必 须 按 照 国 际 法 和 国 内 法 ， 并 依
收 稿 日 期 ： ２００６－ １０－ ２５ 作者简介：万 霞 ， 女 ， 外 交 学 院 国 际 法 系 副 教 授 。
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外交评论
２００６年
反抗或报警。纽约警方最近公布的资料显示， 在纽 约各大族裔的报案率统计中， 华人受害者的报案率 最低， 从侧面助长了犯罪分子的嚣张气焰。
４．中 国 人 法 律 意 识 和 防 范 意 识 相 对 薄 弱 。 一 些 走出国门的中国公民缺乏对所在国基本情况的了 解 ， 不 注 意 自 我 保 护 和 自 我 防 范 。２００５年１１月 ， 纽 约 地方检察官办公室还专门针对华人的安全问题发 布 中 文 版“ 华 人 安 全 手 册 ”， 为 海 外 中 国 人 提 供 必 要的协助。
３．中 国 人“ 漏 财 ”。中 国 公 民 通 常 携 带 大 量 现 金 进行生意往来或旅游观光， 为不法分子提供了可乘 之机。许多中国公民在工作和生活中有现金交易的 习惯， 于是一些人专门寻找中国公民作为对象进行 抢劫或勒索等犯罪活动， 而许多中国公民也常有破 财免灾的思想， 再加上人生地不熟， 往往不会激烈
第一， 外国人是处于其国籍国领域之外的人。 第二， 外国人不拥有其所在的某一属地国的国籍， 这是属地国家区分本国人与外国人的基本依据。 第三， 外国人一般指的是一国境内具有普通身 份的外国人， 享受外交特权和豁免权的外籍人士不 属于普通的外国人。而无国籍人在各国法律规定中 也被作为外国人看待， 双重或多重国籍人的情况复 杂， 通常要根据属地国家的认定来确认其国籍。 对于一个公民走出国境到达另一国而成为外国 人 ， 国 际 法 中 有 以 下 几 个 基 本 的 认 识①： １． 公民有权离开自己的国家。这就是国际公约 所 确 认 的 自 由 迁 徙 权 。１９４８年《 世 界 人 权 宣 言 》第１３ 条 规 定“： （ １） 人 人 在 各 国 境 内 有 权 自 由 迁 徙 和 居 住 。（ ２） 人 人 有 权 离 开 任 何 国 家 ， 包 括 其 本 国 在 内 ， 并 有 权 返 回 他 的 国 家 ”。１９７６年《 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 》第 １２ 条 第 ２ 款 、第 ３ 款 规 定“： 人 人 有 自 由 离 开 任 何 国 家 ， 包 括 其 本 国 在 内 。 ”“ 上 述 权 利 ， 除 法 律 所 规 定 并 为 保 护 国 家 安 全 、公 共 秩 序 、公 共 卫 生 或 道 德 、或 他 人 的 权 利 和 自 由 所 必 需 且 与 本 公约所承认的其他权利不抵触的限制外， 应不受任 何 其 他 限 制 ”。 类 似 的 规 定 还 可 见 于《 欧 洲 人 权 公 约 》第４号 议 定 书 的 第 ２条 第 ２款 等 。 当 然 ， 公 民 有 权 离开自己的国家， 必须按照相应的法律规定和程序 申请获得外国的签证。通常， 各国对于不同性质的 入 境 有 专 门 的 规 定 ， 涉 及 外 国 人 的 人 身 、财 产 等 各 类权利， 申请入境的个人必须无条件遵守， 否则， 就 可能被拒绝入境。 ２． 国家有权决定是否接受外国人入境。按照国 际法， 一国没有必须接受外国人入境的义务。正如 《 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 》 第 １２ 条 所 规 定 的 ， 国 家 可 以 按 照 自 己 的 法 律 ， 出 于 公 共 秩 序 、国 家 安 全 、公 共 利 益 和 健 康 、道 德 等 方 面 的 需 要 ， 限 制 外 国人进入其领土。任何国家也没有权利要求另一国
世 界 各 国 有 着 其 自 身 的 政 治 、经 济 、文 化 和 法 律 环境， 中国公民在海外遇到的风险也各有差异， 涉 及 衣 食 住 行 等 诸 多 方 面 。例 如 ， 南 亚 、东 南 亚 的 危 险 在于恐怖活动和战乱； 非洲除了政局动荡之外， 还 多 了 劳 务 纠 纷 、抢 劫 和 绑 架 ； 在 欧 美 ， 需 要 警 惕 的 则 是 蛇 头 、走 私 贩 毒 的 陷 阱 以 及 旅 游 安 全 ； 中 东 是 一 个比较特殊的地区， 它几乎囊括了上述各种危险； 而在中国周边海域， 多发渔业纠纷和领土纠纷…… 不 仅 如 此 ， 在 法 制 不 健 全 、政 局 动 荡 、恐 怖 活 动 和 刑 事 犯 罪 猖 獗 、社 会 治 安 环 境 恶 劣 的 国 家 ， 别 说 是 外