构建中国海外利益保护的社会机制探析_吕晓莉

第 13 升至第 11 位。② 另外，国家旅游局 2014 年 12 月发布消息称，2014 年 11 月，中国内地公民当 年出境旅游首次突破 1 亿人次。③ 国门外中国公 民和企业对领事保护与服务的刚性需求，呈井喷 式增长。近年来，外交部领保中心和驻外使领馆 每年处理各类领事保护案件近四万起，涉及数百 万中国公民的人身安全和切身利益。据估算，目 前我们每一位驻外使领馆领事官员要服务 18 万 海外公民，这个数字是美国的近 30 倍，外交资源 与海外保护之间出现供需不平衡。④
际法范围内，派遣国的外交、领事机关，在接受国 保护派遣国的国家利益、本国公民和法人的合法 权益。领事磋商机制指通过双边定期磋商、紧急 交涉、派出外交部长特别代表或政府工作组等形 式，赴事发地，敦促有关国家采取措施，切实维护 海外公民合法权益。截至 2013 年底，中国与 63 个国家的领事部门建立了领事磋商机制。⑥ 除定 期举行领事磋商外，外交部还派出特别代表前往 事发国家处理和交涉有关领事保护事宜。⑦ 在应 急协调机构方面，外交部 2004 年成立涉外安全事 务司，2006 年 5 月，外交部设立领事保护处，专门 处理和协调海外国民和法人正当权益的保护工 作。领事保护处成立当年便启动了所罗门、东帝 汶、黎巴嫩、汤加 4 次撤侨行动，撤侨行动由中央、 地方、驻外 使 领 馆 协 同 作 战，“三 位 一 体 ”的 工 作 格局形成。温州、广东、福建等一些省、市、区地方 政府外办针对各省公民和企业对外交往活动频繁 的实际情况，为了协助外交部更好地处理涉及本 省事务，开设“涉外安全处”等专门机构。
（ 三） 资金保障机制 建立相应的资金保障机制也是中国海外风险 防范的重要组成部分。2001 年，对外贸易经济合 作部和财政部发布“对外劳务合作备用金暂行办 法”，规定 对 外 经 济 合 作 企 业 实 行 对 外 劳 务 合 作 备用金制度。2003 年，商务部和财政部进一步完 善了备用金制度。2以来首次为保护海外 公民而设立的专门经费。⑤2008 年 9 月 1 日生效 的《对外承 包 工 程 管 理 条 例 》强 化 企 业 备 用 金 制 度，用于支付因发生突发事件外派人员回国或者 接受其他紧急救助所需费用，还规定相关企业必 须为出国工作的员工购买境外人身伤害意外保 险。在广东、福建等对外交流活跃的地方，也摸索 出财政预制补贴、高危行业强制保险等经费保障 新思路，确保有足够的资金，提高处理突发事件的 效率。 （ 四） 应急协调机制 应急协调机制主要包括领事保护制度、领事 磋商机制以及应急协调机构。领事保护是指在国 — 136 —
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施； 1965 年的华盛顿公约通过建立国际投资纠纷 解决中心作为国际投资纠纷解决平台的常设机 构。中国于 1990 年 2 月 9 日签署公约，次年公约 对中国生效； 双边投资协定方面，根据商务部发布 的《对外投资合作发展报告 2011—2012》和《对外 投资合作指南》，中国已与 130 个国家签订了双 边投资保 护 协 定，与 中 国 签 有《避 免 双 重 征 税 协 议》的国家和地区也达 96 个，但这还未达到中国 当前投资覆盖国的 1 /2。
然而，随着中国经济实力的迅速增长，中国海 外利益迅速扩展过程中面临的不仅仅是技术壁 垒、贸易壁 垒，更 多 的 还 有 绿 色 壁 垒、民 间 壁 垒。 中国海外利益拓展活动正越来越多地受到全球公 民社会运动的影响，国际 NGO 组织以及一些社会 媒体都对中国海外利益造成了现实的破坏影响， 现有的政府保护机制面临局限性。因此，在新背 景下中国海外利益保护面临的挑战也使得利用新 手段、构建新领域的海外利益保护机制的必要性 和紧迫性凸现。
《当代世界与社会主义》（ 双月刊） 2015 年第 2 期
构建中国海外利益保护的 社会机制探析*
吕晓莉 徐 青
［内容提要］
［关 键 词 ］ ［分 类 号 ］
中国海外利益已经成为国家利益的重要组成部分，保护中国海外利益也成为政府高度重视
的问题。近年来，中国政府通过外交、法律、经济、军事手段，建立起了相对完善的海外利益
* 本文系 2014 年国家社会科学基金项目“中国 NGO 参与全球治理的战略与策略研究”（ 项目编号： 14CGJ013） 和中央高校基本科研 业务专项资金资助项目“中国参与全球公共产品供给的战略规划与政策选择”（ 项目编号： 2012WYB18） 的中期成果之一。
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一、中国海外利益拓展带来的挑战
中国海外利益是指中国政府、企业、社会组织 和公民，通过全球联系，在中国主权管辖范围以外 存在的、主要以国际合约形式表现出来的中国国 家利益。① 在全球化浪潮下，中国政府鼓励企业利 用国内和国外两个市场、两种资源，积极开展对外
交往。在此背景之下，中国的海外利益实现了飞 速的拓展，但也面临着巨大的挑战。
（ 一） 风险预防机制 风险预防机制主要包括风险预警信息发布与 预警机制和海外投资保险（ 证） 制度。风险预警 信息主要通过政府网站和政府文件发布。联合风 险预警机制的建设更是明确政府各部门在预警信 息和管理工作方面的职责和分工。在保护海外公 民安全方面，中央各部委、各国家机关也相应地发 布海外安全信息，并且进行合作，建立联合预警机 制。海外投资保险（ 证） 制度是资本输出国为保 护本国海外投资而设立的风险保证制度。政治风 险发生后，国家先向企业进行赔偿，并取得代位求 偿权。制度的保险范围包括征用险、外汇险、战争 险和政府违约险等。中国现有的承办政策性出口 信用保险业务的金融机构是中国出口信用保险 公司。 （ 二） 法律保障机制 从国际法的角度，主要有 MIGA（ 多边投资担 保机构） 框架下的政治风险保险机制、WTO 协定 框架下贸易争端解决机制、ICSID（ 国际投资纠纷 解决） 公约框架下投资争端解决机制及双边投资 协定。具体来讲，多边投资担保机构是全球性的 国际组织，在控制对外直接投资的政治风险、促进 跨国公司对外直接投资方面发挥重要作用。中国 是第六大股东，多次与该机构开展合作，为外资进 入中国相关行业提供担保和其他服务，对于吸引 外资起到了良好的作用。在中国对外投资加强的 背景下，也为中国对外投资产生了重要的保障作 用； 中国于 2001 年正式加入世界贸易组织，充分 利用 WTO 相关规则，拓展中国的海外经济利益， 不断完善中国的对外贸易的相关法制和保障措
缺失。
二、中国政府现有海外利益保护机制的 内容及特点
随着世界相互依存程度的加深，中国政府对 中国海外利益保护日益重视，开始设计保护机制。 2013 年中共十八大报告明确提出“坚定维护国家 利益和我国公民、法人在海外合法权益”，中国开 始从政策到实践都将海外利益保护纳入重要的战 略议题。当前中国海外利益的保护机制主要包括 风险预防机制、法律保障机制、资金保障机制及应 急协调机制。
（ 一） 现有外交资源与海外利益保护要求之 间出现供需不平衡
随着中国融入全球化程度的加深，中国的对 外投资额、对外劳务输出以及出境公民人数出现 了大幅增长。根据中国商务部、国家统计局和国 家外汇管理局 2014 年 9 月联合发布的《2013 年 度中国对外直接投资统计公报》显示，2013 年度， 中国对外投资流量首次突破千亿美元大关，中国 对外直接投资净额为 1078. 4 亿美元； 投资存量全 球排名前进两位，投资覆盖国家地区进一步扩大， 截至 2013 年底，中国 1. 53 万家境内投资者在国 （ 境） 外设立 2. 54 万家对外直接投资企业，分布 在全球 184 个国家（ 地区） 。中国对外直接投资 累计净额（ 存量） 达 6604. 8 亿美元，全球排名由
（ 二） 国际安全形势恶化，传统安全与非传统 安全交织的情况严重影响了中国海外利益的实现
中国海外经济活动，主要集中在资源丰富的 发 展 中 国 家，这 些 国 家 投 资 环 境 是 一 把 双 刃 剑。 发展中国家市场广阔，政策空间大，如在拉美、中 东、北非等石油、天然气资源丰富的地区因为政策 优惠，中国拥有许多油气开发项目； 但这些发展中 国家也存在政局不稳定、政策变动大的特点，由于 石油开发项目具有长期性、前期投入大的特点，所 以中国海外投资企业容易面临所在国政府违约甚 至战乱等政治风险。另外，国内局势不稳使得恐 怖主义针对中国公民的绑架事件也屡有发生。另 一方面，中国企业在发达国家面临歧视及不公正 待遇，许多欧美发达国家拿中国的市场经济地位 说事，在税收政策、市场准入、环保标准等方面设 置障碍； 一些发达国家往往借“中国威胁论”，将 一些经济问题政治化，中国海外经济活动面临多 种挑战。
DOI:10.16502/ki.11-3404/d.2015.02.023
随着全球化进程的加速，国家间相互交往日 益频繁，一国的国家利益开始跨越现实的地理边 界，具有境外属性，因此，“海外利益”概念应运而 生。海外利益保护问题是中国当下面临的紧迫的 现实问题。海外利益的域外性质，以及国际社会 无政府状态的存在，使得政治风险、安全风险、经 济风险等成为一国保护海外利益必须解决的问 题。构建中国海外利益保护的立体、多维安全网 成为新时期中国经济发展的重要保障。
保护机制。然而，政府主导型的海外利益保护机制也存在资源有限的问题，所以，拓宽海外
利益保护思路，充分利用行业协会、华人华侨社会网络以及民间组织，构建中国海外利益保
护的社会机制是当世之需。
中国海外利益 风险预防 法律保障 资金保障 应急协调
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［文献标识码］ A
［文章编号］ 1005-6505（ 2015） 02-0134-06
从国内法的角度看，中国海外投资起步较晚， 相应法律制度仍然不健全，国内无专门海外投资 立法，一些单行条例仅散见于相关部门文件中，且 往往是管理性、限制性的，不够系统、全面。比较 重要的有： 2004 年商务部提出建立《国别投资经 营障碍报 告 制 度 》，规 定 对 涉 及 投 资 壁 垒 或 服 务 贸易壁垒的问题，可以立案进行投资壁垒调查； 涉 及双边经贸关系的重要问题，将通过高层互访、政 府部门双边磋商等渠道，帮助企业寻求解决问题 的办法。2008 年 5 月，国务院通过了《对外承包 工程管理条例》，并于 2008 年 9 月 1 日起施行。 条例就保护海外中国员工的安全作了详尽的规 定，明确企业是海外中国员工安全负责主体。
（ 三） 中国企业和公民在海外缺少行动规范， 自我保护意识不足
一方面，中国海外投资企业有时往往关注短 期利益，忽视企业社会责任的履行，在经营过程中 违反当地法律法规，甚至破坏环境，引起所在国利 益团体的抗议； 中国的对外贸易产品质量有时存 在较大瑕疵，甚至成为廉价的代名词； 中国大规模 的劳务输出影响投资所在国的当地劳动力就业， 成为争端的来源。另一方面，中国企业和公民缺 乏自我保护 意 识 ，对 当 地 的 风 俗 习 惯 不 了 解 ，产 生纠纷也 不 能 用 尽 当 地 救 济，以 法 律 手 段 保 护 自己权益。他们与中国使领馆缺少定期的沟通 和联络，大 型 企 业 对 自 身 资 产 和 员 工 人 身 安 全 都未采取 妥 善 的 风 险 管 理 手 段，风 险 防 范 存 在
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总的来看，当前中国海外利益的保护机制主 要呈现出政府主导和外交保护、领事保护优先的 特点。这也和中国的国情密切相关，一是因为中 国早期走出去企业往往是实力较雄厚的国有企 业，例如中石油等，对于这类企业的保护自然由政 府承担了较多的责任。二是中国对外直接投资主 要集中在资源、能源领域，与国家发展战略息息相 关，需要国家在全球范围内推动和部署。三是中 国海外投资活动的地区分布，主要集中在法治环 境相对不够健全的政治高风险、高冲突地区，当地 政局不稳，政府管理效率低下，企业难以通过自身 行为保护自己利益，以外交手段沟通效果显著。