城乡居保可持续发展存在的问题与对策

实现城乡居民养老保险可持续发展的问题与对策城乡居民养老保险制度的建立，使几千年来农民“老有所养”的梦想变为现实，使现代社会养老保险制度替代传统土地养老成为一种可能。

城乡居保工作从试点推进到制度全覆盖、人群全覆盖，取得了骄人的成绩，但在制度实际运行过程中也存在不少问题: 保障水平低、缴费率底、基金保值增值风险、存在空账、转移接续难、基层服务平台建设不足等。

如何解决这些问题，实现城乡居保可持续发展是亟需研究解决的课题。

实现城乡居保可持续发展，关键在于增强制度的吸引力，提高参保人员缴费积极性，使他们选择更高档次、长期持续缴费，增加个人账户积累，提高养老保障水平。

具体讲是抓好三个可持续：制度可持续、财务可持续、经办管理可持续。

一、实现制度上可持续（一）增加“入口”补贴梯次，建立“多缴多得、长缴多得”机制。

从“老”政策（国发[2009]32号）看,激励机制是不足的，参保人员无论选择哪个档次缴费，补贴都是30元，缺乏激励机制。

据统计，河南城乡居保缴费人数呈下降趋势，从2012年的3462.6万人减少到2014年的3228.7万人，减少233.9万人，降幅6.8%。

相应的，缴费率也是逐年下降的，从2012年97%下降到2014年的91%。

分析原因：一是在接近全覆盖的情况下，部分参保人到达了待遇领取年龄，退出缴费人群，造成缴费人员自然减少；另外一个原因，也是一个主要原因，是缴费政策激励不足，缴多少都是补贴30元，因此很多参保人员失去了缴费意愿，中断缴费。

中断缴费人群主要集中在30-45岁年龄段,占中断人数的54%，这部分人正处于就业盛年期，大部分在外打工，成为产业工人，理性预期能力强，补贴30元对他们来说太少，造成缴费积极性不高。

2014年河南人均缴费额123元，94%的参保人员选择100元的档次缴费,选择500档次的有59万人,仅占2.06%。

《河南省人民政府关于建立城乡居民基本养老保险制度的实施意见》(豫政[2014]84号)规定缴费标准为16个档次，最高档次为5000元。

对选择100—400元档次标准缴费的，补贴标准为每人每年30元；对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准为60元。

从“新”政策看，增加了缴费档次，实行了梯次缴费补贴，激励机制有所加强。

为提高参保率和缴费率，我省主要采取“大兵团作战”方法：县、乡两级政府实行目标责任制，分片包干，责任到人；利用电台、报纸、宣传车、标语横幅等媒介大力宣传；根据人口大省、外出务工大省的实际，采取在秋收夏种、春节期间依靠村级协办员集中收取保费。

从以上数字分析可以看出，“大兵团作战”方式在制度运行初期效果明显，随着人群全覆盖和工作的铺开，成效逐渐趋缓。

笔者认为，提高参保率和缴费率应加强制度的激励机制。

从目前政策设计看，应完善缴费激励机制，增加缴费补贴梯次，实行累进制补贴，梯次越高补贴越多，鼓励参保人员选择较高的档次缴费。

国发[2014]8号和豫政[2014]84号规定了2个缴费补贴梯次，补贴梯次过少，政策的激励效果不明显。

应根据各地的财力状况，增加补贴梯次，提高补贴标准，激发适龄劳动力人群的参保积极性。

（二）增加“出口”补贴，建立正常的待遇增长机制。

城乡居民养老保险制度的建立解决了“从无到有”问题，经过几年的发展，养老待遇低的问题凸显出来，养老金“从低到高”成为参保人员的热切期盼，尤其是在城镇企业职工连年增加养老金的背景下，这一心情更加迫切。

人社部、财政部下发《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》（人社部发…2015‟5号）,决定从2014年7月1日起统一提高全国城乡居民养老保险基础养老金最低标准，体现了党中央、国务院对广大城乡居民的关心，非常及时，深得民心。

虽然标准只有15元，但是解决“从低到高”问题迈出了关键的第一步。

今后，应着手探索建立建立城乡居保调待长效机制，笔者认为应考虑的因素有：一是建立各级财政分担机制。

城乡居民养老保险建立基础养老金由中央和地方政府分担责任的机制，既体现公平，也考虑了地区差异，有利于调动中央和地方两个积极性；二是与经济增长挂钩。

《社会保险法》第十八条“国家建立基本养老金正常调整机制。

根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平”，明确了城镇职工待遇调整应考虑的因素。

城乡居保调整待遇可参照城镇职工待遇调整办法，参考居民消费价格指数、农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入等几个主要统计指标的一定比例调整基础养老金。

三是调待增幅应高于城镇职工养老保险调待增幅。

城乡居保基础性养老金水平较低，从共同分享经济发展成果和逐步缩小城乡差距的角度看，城乡居保待遇增幅应高于城镇职工待遇增幅。

（三）设立丧葬补助金，完善城乡居保制度。

国发[2014]8号文件规定“有条件的地方人民政府可以结合本地实际探索建立丧葬补助金制度”。

但是，具体到河南省来讲，绝大多数县（市、区）未建立丧葬补助金制度，由此带来两个问题：一是城乡居保制度不完善，和城镇职工养老保险制度相比，缺失一块内容；二是不利于防冒领工作的开展。

建立丧葬补助金制度有利于鼓励领取养老金人员死亡后家属主动申报死亡，减少目前死亡不报继续冒领养老金现象。

同时，对于追缴冒领的养老金也多了一个手段，可以用丧葬补助金抵扣冒领的养老金。

这一效果在已经建立了丧葬补助金制度的郑州市得到了验证。

入口补贴、出口补贴、丧葬补助金都是财政对居民养老保险的补贴。

增加、完善补贴既是目的，也是手段。

目的是通过补贴提高居民养老金水平，手段是通过补贴撬动参保人员更多缴费、更长期缴费。

由于城乡居保参保人员基数太大，靠财政大量投入提高待遇是不现实的，也是不可持续的，只有通过适当提高并完善财政补贴政策，增加城乡居保的吸引力，激励居民自觉参保，自觉提高缴费水平、持续长期缴费，才能保持城乡居民养老保险的可持续发展，才能真正实现城乡居保的保障功能。

二、实现财务上可持续（一）实现基金保值增值。

基金的保值增值关系到城乡居民养老保险制度的可持续发展。

随着人群的全覆盖，基金积累规模增大，截止2014年12月底，河南省累计积累基金240亿元，基金保值增值面临很大压力。

目前，基金保值增值的办法是按照财政部《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》要求，将结余资金转存1年及1年期以上定期存款；财政专户、收入户和支出户中的活期存款严格按规定要求承办银行按照3个月整存整取定期存款利率计息，执行优惠利率。

在目前通货膨胀的压力下，靠定期存款保值增值效果不明显。

确保基金的保值增值，应首先考虑安全性，其次是收益性。

由于目前国内资本市场，特别是股市处于转型期，国外资本市场波动较大，国际金融危机风险仍然存在的背景下，城乡居保结余的基金，投入到国家大型基本建设，以获得安全、稳定的收益，避免通货膨胀带来的风险，是比较现实的思路。

（二）加大财政补助力度，做到实账管理。

城乡居保制度设计对个人账户采用实账管理，但是，在实际经办中，个人账户很难做到与理论上的做实。

实际运行中存在两个利息差造成空账：一是财政缴费补贴到位不及时形成空账。

在个人缴费到帐后，为确保参保人的利益，信息系统默认财政补贴到位并计入账户开始计息，但实际财政补助并未到位，在财政补助到位前形成部分空账，在到帐后还会有部分利息差额；二是实际利息和记账利息的利差形成空账。

信息系统记账利率是按照一年期存款利率记录，但部分基金在财政专户是活期，产生的实际利息低低于系统记录的利息，形成部分空账。

这两个利差形成的空账，在未来40年左右（缴费年限19-60岁）的财务期限内，将形成很大的基金缺口。

解决办法应该是各级政府财政负担，应尽早明确具体的财政补贴办法，做到实账管理。

（三）提高管理层次，确保基金安全。

城乡居保基金管理层次低，主要是县级管理，基金运行空间小、收益率低，点多面长，存在管理失范风险。

根据基金安全的需要，河南开发了城乡居保财务管理软件，2012年实现了城乡居保财务基金数据集中省级管理。

财务数据虽然实现了集中管理，但基金未实现集中管理，基金管理风险点仍然存在。

城乡居保虽然没有统筹基金，不适合如企业养老保险省级统筹的模式，但是实行基金省级管理模式很有必要。

实现基金省级管理，应实行两个集中管理：数据集中管理和基金集中管理。

数据是经办管理的“生命线”，数据集中是基金集中的前提和基础，集中管理数据有利于监管、掌控、分析和预警基金的运行路径；基金的集中管理，有利于改变分散管理的带来的风险，给将来的基金投资运营创造条件。

三、实现管理上可持续城乡居保制度涉及人群大，点多面长，这给如何给广大参保对象提供方便快捷的服务提出了挑战。

实现城乡居保经办管理服务可持续发展，应做好四方面工作：（一）加强信息化建设。

开发好一个完备的信息管理系统，即实现基金、业务、信息互相监督，互相制约的管理系统。

加强网络建设，实现管理信网络向村级延伸，解决“最后一公里”问题，充实计算机专业人员进人经办管理机构。

根据我们调查，河南省10488名经办人员中，计算机人员1488人,占14%，计算机专业人员比例虽然较高，但主要是集中在县级经办机构，乡镇一级计算机人员相对较少，不能适应工作需要。

（二）加强基层平台建设。

2011年《河南省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅等部门关于进一步加强基层人力资源社会保障公共服务平台建设意见的通知》下发，提出加强公共服务平台的总体目标：在现有基层劳动保障工作平台的基础上，按照统筹规划、分步实施的原则，2012年年底前全省所有街道、乡镇全部建设人力资源社会保障公共服务平台，服务场所设施配套，服务功能日益完善，服务水平明显提升,逐步推进社区、行政村人力资源社会保障公共服务平台建设。

到“十二五”末，全省所有街道、乡镇和社区全部建设人力资源社会保障公共服务平台，实现公共服务规范化、专业化、信息化和网络化,确保全省城乡居民能够就近享受到人力资源社会保障公共服务。

充实人员，街道(乡镇)人力资源社会保障服务所按照每万名参保人员配备1名专职工作人员的比例配足工作人员。

截止目前，全省共2509个乡镇劳动保障所，基本实现了由县（市、区）人社局垂直管理，平均每个乡镇劳动保障所3.15名工作人。

同时，我省积极探索经办服务“四个不出村”（参保登记、查询、缴费、领取待遇不出村）和解决“最后一公里”问题，指导有条件的市县开展“四个不出村”工作。

（三）实现业务经办规范化、精细化管理。

目前城乡居保实现了制度全覆盖，基本实现了人群全覆盖，大规模粗放式的“攻坚战”业已结束，今后工作重点应是提高管理水平，实现规范化、精细化管理。

推进城乡居保经办工作示范点建设工作不失为实现管理规范化的“抓手”。

河南省在2011年启动了示范点建设工作，制定了县、乡、村三级达标标准，树立示范点，发挥典型示范作用，以点带面，推动城乡居民养老保险的规范化、标准化和信息化建设。