完善我国公务员权利保障机制的路径分析

完善我国公务员权利保障机制的路径分析摘要：本文从特别权力关系理论出发，结合我国公务员权利保障机制，分析二者之间的关系，尝试结合我国行政机构及公务员权利保障机制发展现状，寻找完善我国公务员权利保障机制的方式和方法。

关键词：特别权力关系；公务员；权利保障机制

中图分类号：c931.2 文献标识码：a

doi:10.3969/j.issn.1672-3309（z）.2012.05.45 文章编号：1672-3309（2012）05-99-02

受“君臣”文化影响，我国的公务员与所属行政机关之间存在着一种管理与被管理的“从属”关系。当其权利受到侵害时，行政机关内部的救济方式很难摆脱受“从属”关系影响所产生的形式不公，所以正视特别权力关系的存在，并了解认识我国公务员权利保障机制与之存在的联系和其受到的影响，有助于寻找完善我国公务员权利保障机制的方式和方法。

一、特别权力关系理论

（一）特别权力关系

中古时期领主与其家臣之间存在的忠诚服从关系被认为是“特别权力关系”的源头。而从国家法律角度确认特别权力关系存在则是在1794年《普鲁士一般邦法》里提及的。[1] 。公法学者保罗·拉邦首次使用“特别权力关系”这一概念用于说明公务员与国君之间

的忠诚与服从关系。另外，行政法学家奥托·迈耶（otto mayer）则认为政府与公民之间存在着一般关系与特别关系两种法律关系，一般关系存在于一般管理中，而特别关系存在于公共管理领域[2]。在奥托·迈耶的观点中认为特别权力关系是排除了依法行政、法律保留原则的一种特殊的公权力关系，在这种特殊关系中当事人地位不对等，特别权力主体享有自订规则和实施相应惩戒的权力，并排除法律保留原则，特别权力相对人不得提起行政复议或行政诉讼。

日本行政法学界作为大陆法系研究者，定义特别权力关系为“根据特别的法律原因,以公法上的特定目的为界限，一方能够支配他方，他方也应服从这种支配”的一种行政关系[3]。我国台湾地区学者在定义特别权力关系时，也界定了关系产生的原因、目的、作用范围以及关系双方的权能和必须服从的义务[4]。

由此看来，特别权力关系中的“权力”指的是公权力，是国家权力或公共权力的总括。笔者认为可以将“特别权力关系”理解为特别支配关系，是指在公共管理以及公共目标的基础上，行政主体(包括行政授权主体)对其行为相对人的绝对支配权力，而相对人负有服从义务的一种行政关系。

（二）特别权力关系理论

“特别权力关系理论”产生于19世纪的德国，后来对日本以及我国台湾地区的法治行政和基本人权理念影响较深，而民主法治的发展也对这一系列的理论进行了修正。尤其针对行政机关侵害公职

人员权利时，公职人员能否采用司法救济，是否排除法律保留原则等重点问题都进行了修正。而在我国大陆地区的行政法学或者行政诉讼法教材中基本找不到关于“特别权力关系理论”的相关研究和论述，但是在我国公共管理领域中实际广泛存在着公务员与所属行政机关之间的从属关系，公务员权利受到侵害时只能获得组织内部救济方式，而并没有引入司法保障，实际很难保证救济方式不受这种从属关系的影响。而特别权力关系学说所阐述的公职人员在政府机关不存在基本权利、法律保留和法律保护，作为权力所有者，行政机关可以根据自己的权力发布调整特别行政关系所必需的规则，可以在没有法律授权的情况下，实施侵害行为[5]正是与我国公共管理领域中实际广泛存在着公务员与所属行政机关之间的从属关系存在着一定的内在联系。

二、特别权力关系理论与我国公务员权利保障机制的关系

（一）我国公务员权利保障机制现状

我国2005年颁布的《公务员法》中规定公务员权利8条、义务9条。在《公务员法》中给出了公务员的明确定义，公务员分为聘任制和非聘任制，在面对行政处分和人事处理决定等内部行政行为时，非聘任制公务员仅能采取复核、申诉、控告等内部救济手段，而聘任制公务员能够通过仲裁救济和行政诉讼两种外部途径申诉，这种通过身份区分的方式，排除非聘任制公务员获得司法救济的做法，明显违反了宪法这一根本大法提倡的“法律面前人人平等”的

基本原则，使公务员失去维护自身基本权利的最后的屏障。所以说《公务员法》通过法律层面界定公务员定义及范围的同时也使更多的人失去了获得司法救济的权利。

公务员权利受到侵害时通过《公务员法》中所提到的“向原处理机关申请复核”、“向同级公务员主管部门申诉”、“向监察机关申诉”等救济方式无法产生效果。当“向原处理机关申请复核”时，仍面对相同的权力关系，要行政机关变更自身作出的处理决定几乎是不可能的。“向同级公务员主管部门申诉”存在实际操作的困难，因为在不存在隶属关系的同级行政部门之间，一般不愿干预其他部门的内部决定。“向监察机关申诉”针对行政处分，且我国大部分监察部门并非独立机构，而是存在于垂直管理关系中，其作用也并不显著。由此可以看出行政系统内部的救济方式，在申诉、控告和行政复核中政府既是当事人，又是裁判，操作过程很难确保公正性，过程的不公正又何以保证结果的公正性。

（二）特别权力关系理论对我国公务员权利保障机制的影响

我国很早就存在了基于“君臣”关系的官吏制度，严密且完整，制度对官吏的义务与责任进行详尽的规范，而统治者则是依靠这种关系制度维持君臣关系以及维护封建专制的皇权统治。这种关系和特别权力关系理论有着内在的联系，实际上我国公务员和国家的关系承袭了特别权力关系理论的做法，公务人员在面对行政主体侵害其权利的行为时，这种行为作为内部行政行为，不接受行政诉讼和

行政复议。这与特别权力关系理论的内容相通，特别权力关系排除了司法救济，只有内部救济渠道。所以笔者认为即使我国行政法研究领域并没有专门对特别权力关系作出专门的理论研究，但也不能否定我国行政法学受到特别权力关系理论的影响，排除特别权力关系理论而孤立的研究公务员权利内部救济这种“内部行政行为”是不现实的。在我国的行政法相关的法律法规、司法解释以及学习教育教材中都没有提及特别权力关系理论，这种刻意的回避对于我国行政法研究以及公务员管理都是不利的。官方解释的内容容易受到多方面因素的影响，而从学术角度研究一个理论的实际影响，更应该结合实际情况研究。

三、完善我国公务员权利保障机制的可行性分析

（一）完善内部申诉控告制度

申诉控告制度作为我国行政机关内部的控告制度，对于保障我国公务员权利具有重要作用，主要包括复核法律制度、申诉法律制度和控告法律制度。我国由于长期受官本位以及公法文化的影响，认为“民告官”是根本不可能的事情，公务员由于其服从本性也很少想到通过申诉控告渠道维护自己的权利，这种当事人认识上的偏差以及外部环境的潜移默化，使得我国公务员申诉控告制度形同虚设，严重阻碍了申诉控告工作的有效展开。

针对这些问题，笔者认为组建第三方独立性质的申诉受理机构尤为重要。我国类似的申诉受理组织都是针对申诉案件而临时组建