贵州省生态效益补偿制度实施概况及对策

贵州省生态效益补偿制度实施概况及对策

西部大开发战略实施10年来，贵州省在经济上取得了很大的成果。但同时该省生态环境受到了破坏，2008年的凝冻灾害等使笔者进一步感受到环境污染、资源短缺和生态失衡等造成的影响。为解决生态公益林保护所需资金，林业部门提出了建立森林生态效益补偿基金制度[1-2]。在党中央、国务院的关怀下，在省委、省政府的坚持领导下和国家有关部委的大力支持下，全省上下认真贯彻落实科学发展观，坚持把建设生态文明作为实现贵州省经济社会发展历史性跨越的根本途径，提出“保住青山绿水也是政绩”的理念指导下，全省各族人民“既要金山银山又要绿水青山”的生态观念和生态价值的形成，社会各界在生态保护方面的呼声日益强烈，迫切希望建立生态补偿机制。只有实施有效的生态补偿，贵州省才能抢抓新一轮西部大开发机遇，实现全面建设小康社会的奋斗目标。

1贵州省生态效益补偿制度实施概况

1989年提出建立森林生态效益补偿基金制度，1998年新修定的《森林法》明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。贵州省2004年正式建立了森林生态效益补偿基金制度，2007年正式启动实施地方财政森林生态效益补偿基金制度。纳入中央财政森林生态效益补偿的面积从2004年的40.00万hm2逐步增加至2009年的117.74万hm2，累计拨付中央财政森林效益补偿资金2.93亿元。森林生态效益补偿在改善人类生存环境中起着极为重要的作用，不仅保护管理好现有森林，创造更多优美森林环境，还将增加农民经济收入，拓宽林农的致富途径，扩大山区农民就业，不断增强农民的生态保护意识，林区的乱砍滥伐和毁林现象明显减少，实现人与自然和谐发展。

1.1中央财政森林生态效益补偿实施情况

2004年贵州省纳入中央森林生态效益补偿范围的第1批重点公益林面积为40万hm2，补偿标准为每年75元/hm2，总投资3 050万元。2006年财政部一次性下达贵州省中央森林生态效益补偿4 787万元，用于63.82万hm2重点公益林的补助（其中含2004年已实施面积40.00万hm2，2006年新增补偿面积23.82万hm2）。2009年下达中央财政森林生态效益补偿基金8 830万元，用于117.74万hm2重点公益林的补助。117.74万hm2重点公益林面积中，非天保工程区71.14万hm2（其中含2004年已实施面积40.00万hm2，2006年新增补偿面积23.82万hm2），天保工程区新增造林并未享受天保管护经费的重点公益林46.60万hm2。至此，贵州省通过国家认定的304.47万hm2重点公益林，非天保工程区重点公益林71.14万hm2全部纳入中央森林生态效益补偿，同时启动了天保工程区重点公益林233.33万hm2中的新增造林并未享受天保管护经费的重点公益林46.60万hm2的补偿工作。目前贵州省重点公益林补偿范围涉及83个县（市、区）、6个省级以上自然保护区和2个省属林场。

1.2地方财政森林生态效益补偿实施情况

根据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农[2007]7号）“各级政府按照事权划分建立森林生态效益补偿基金”的规定，自2007年起，省财政安排500万元资金，对非天保工程区18个县（市）的地方公益林75.13万hm2实施补偿，平均折合6.6元/（hm2·a），启动贵州省地方公益林的森林生态效益补偿工作。2009年，根据省级财力情况，省政府决定提高地方公益林森林生态效益补偿标准，由省财政安排2000万元资金，对非天保工程区18个县（市）的地方公益林按照每年75元/hm2标准，由省、市（州、地）、县（市、区）按4∶3∶3的比例分级安排资金实施补偿。同时，安排1 222.75万元资金对国家级、省级自然保护区内集体林按照每年75元/hm2标准实施补偿，其补偿资金由省级财政全额承担。

2实施生态效益补偿中存在的问题

贵州省在实施森林生态效益补偿过程中虽取得了成效，但仍然有不足。普遍存在的问题是补偿单价偏低、管理不规范。主要表现在5个方面：一是各级政府重视程度不够，生态效益补偿机制的建设及其重要意义还不够清晰。二是兑现不规范、不及时，缺乏监督。三是在村级公益事业上使用手续不完善，村民认可程度不够，公开公示只有个别乡镇做到。四是公益林工作宣传不到位。五是生态补偿工作尚未走上制度化和规范化轨道。

3完善生态效益补偿制度的对策

3.1生态环境保护建设与脱贫致富相结合

社会经济的发展需要生态环境保护，生态环境保护区的居民要求脱贫致富[3]。第六次全国环保大会上，温家宝总理强调要把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展，环境保护和经济发展同步。西部地区一直为国家经济社会的发展提供廉价的原材料和能源，粗放式发展给西部生态环境留下的历史重负是西部贫穷和环境恶化恶性循环的主要原因之一，西部大开发中要加强生态环境保护，同时西部脱贫致富的需求应得到充分的尊重与支持，中部、东部理应承担更多责任，只有在发展中落实生态保护，在生态保护中促进发展，生态效益补偿制度才能实现其预期目标，这也是法律公平原则对生态效益补偿制度的内在要求。

3.2充分认识和掌握生态补偿基金管理办法

中央财政补偿基金标准为75元/（hm2·a）。其1 hm2的补偿金中：71.25元用于国有林业单位、集体和个人所有或经营的公益林管护人员的劳务费、公益林管护必须的检查验收、宣传培训、劳保用品、森林防火、建立森林资源档案、林业有害生物防治、补植、抚育等相关支出；3.75元由省财政主管部门会同省林业主管部门用于组织开展重点公益林管护情况的检查验收、森林资源监测及档案建立、管护合同的印制、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防以及维护林区道路等开支，不得挪作他用。

3.3提高补偿标准

一是积极争取财政部和省财政厅提高公益林补偿标准，争取省发改委的支持，制定向生态效益受益单位征收生态效益补偿金制度[4]；二是通过省、市、县3级财政操作，将生态效益补偿资金以一卡通形式直接发放到林农个人帐户上；三是统一组织管护集体和个人的公益林，应该由县级林业主管部门统一组织护林队伍，聘请专职护林员，落实管护责任和范围，确保公益林管护到位；四是由于贵州省各地地方财力有限，在实施地方公益林森林生态补偿中，仅有省级资金能够兑现到农户。建议地方财政森林生态效益补偿基金全额由省级财政承担，以减轻市（州、地）、县（市、区）的压力。

3.4加强补偿资金管理

一是专款专用。为确保补偿基金专款专用，应有专人负责资金管理，设立专账。二是资金直拨。生态公益林补偿资金通过农民补贴网采用一折通直接拨付到户，保证上级下拨的资金和地方配套资金足额使用到位。三是监督到位。县级政府组织纪检、监察、林业、财政等部门加大监督检查力度，对资金的拨付做到事前核实、事中督促、事后验收，并把检查结果作为下一年度补助资金发放的重要依据。四是建立资金使用违规违纪问题的责任追究制度。严格实行单位一把手资金安全负责制，切实加强系统内部的资金检查和稽查工作，从制度上和机制上确保资金安全运行，充分发挥其效益。对资金使用和管理中出现的重大问题，坚决追究相关责任人的责任，以确保资金落实到位。

3.5加强公益林保护管理

各级人民政府应当逐级签订公益林保护和建设责任书，以加强公益林的保护和管理。各级林业行政主管部门应当建立健全公益林管护责任制，组织实施辖区内的公益林管护。县级以上林业行政主管部门应当设立公益林管理机构，配备相应的工作人员，负责公益林管理和建设的具体工作。县级以上林业行政主管部门应当将省、市、县公益林落实到山头地块，明确四至界限，签订公益林现场界定书，划定管护责任区，确定管护人员，签订管护合同，落实管护责任。承担管护责任的单位或者个人应当按照管护合同约定履行管护义务，承担管护责任，并取得管护报酬。同时，县级林业行政主管部门应当加强对乡（镇）林业工作站、村民委员会及其他林业单位开展公益林保护管理的宣传和监督检查，并加强对管护人员的培训和管理。因建设工程需要征占用公益林林地的，县级以上林业行政主管部门应及时核消，确需征占用的，必须依法办理征占用林地及林木采伐审批手续。

3.6完善五大举措

一是各级政府加强公益林监督力量。公益林管理纳入各级政府目标考核，制订与其相关的考核办法及管理细则，做到有据可依、有章可循，进一步完善公益林的监管[5]。二是加大宣传生态公益林工作的力度。利用媒体、各种会议、科