我国强县扩权实践模式的案例分析

我国强县扩权实践模式的案例分析Ξ

孙学玉

内容提要　实践表明,强县扩权涉及体制、机制,触及多方利益,政策性性强,复杂程度高,需要周密部署,审慎推进。实施强县扩权改革以来,全国十多个省市在注意把握与法律、政策衔接的基础上,根据各地具体情况开展了一系列改革试点。方法不同,手段各异,但“殊途同归”。本文从实证角度,对全国出现的代表性模式进行分类梳理,对其特点和利弊进行初步分析。

关键词　层级结构　权力关系　县域发展　案例分析

2002年以来,在浙江省财政直管体制影响下,湖北、河南、安徽、广东、江西、河北、辽宁、黑龙江、四川和江苏等19省开展了“强县扩权”改革,加上北京、上海、天津、重庆4个直辖市和海南省的原有体制,目前已有24个省(市)实行了经济管理权和部分社会管理权近似于“省直管县”的管理体制。这其中既有东部经济社会发展较发达的省份,也有中西部经济社会欠发达的地区。从实施情况来看,各地改革的方略步骤各有特点:有的省对经济强县实施放权,充分发挥经济强县的示范效应;有的省不分县(市)强弱,一律平等放权,充分调动县(市)发展经济的主动性和积极性;有的是分类推进,按照时序进度先试点,然后再逐步推开;有的则是能放就放,依法合规,全面推进。笔者在初步调研的基础上,选择东、中、西三个不同区域中有代表性省(市)的改革举措进行分析,尝试性地寻求其中的共性问题及解决方案。

强县扩权的几种实践模式

强县扩权涉及要素多,触及利益多,推进难度大。各地以财政放权为突破口,根据各地社会发展水平,选取不同推进路径,体现出不同特点。这里仅择取浙江、湖北、河南、四川、海南和重庆等省市之做法和特点进行描述式梳理。

(一)财政突破与体制创新的浙江模式

浙江省面积10万多平方千米,下辖11个地级市,32个市辖区、22个县级市、35个县、1个自治县,区域单位总数101个。作为我国陆域面积偏小的省份之一,浙江多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位,创造了农民人均纯收入连续21年排名各省区榜首的记录。农民利益的普惠,县域实力的劲增,与该省的强县扩权改革以及实行省管县财政体制有着密不可分的关系。

该省是自全国实施“市管县”体制后进行强县

Ξ本文系国家社科基金资助项目“扩权强县与市管县体制改革”(06BZZ024)和江苏省“333工程”资助项目的阶段性成果。

扩权的最早尝试者。1992、1997、2002、2006年,浙江省依次实施了四轮扩权工作。1992年出台了扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县(市)部分经济管理权限的政策(浙政发[1992]169号)。主要内容有扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、简化相应审批手续等4项。1997年在萧山和余杭两个县级市进行了扩大管理权限的试点(浙政发[1997]53号)。其主要内容有基本建设和技术改造项目审批管理权限、对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等11项。同年,省政府又授予萧山、余杭两市地市一级出国(境)任务审批管理权限(浙政办发[1997]179号)。2002年8月省委下发了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县(市)经济管理权限的通知》,实施大规模的强县扩权改革。最终,绍兴县、温岭市、慈溪市、诸暨市等17个经济强县(含县级市)以及杭州市萧山区、余杭区和宁波市鄞州区(即通常所说的“17+3”)被确定为放权对象。扩权范围和内容,涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类313项本来属于地级市经济管理的权限。2006年11月又选择义乌市作试点,实行新一轮强县扩权。在不改变其由金华市领导的管理体制的前提下,进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限,规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。扩权之后,义乌市可根据经济社会发展需要,按照全面履行政府职能的要求,研究提出调整优化政府机构设置和人员编制方案。通过扩权,义乌市政府基本上具备了地级市政府所具有的权限,成为当今中国权力最大的县级政府。

浙江在强县扩权过程中,不断改进和完善的“省管县”财政体制,被专家学者称为促进经济发展的“秘密武器”。自1953年来(文革期间有中断),浙江就实行省管县财政体制。进入90年代,特别是1994年国家实行分税制以来,浙江在分税制框架内,根据各地的实际情况,陆续对“省直管县”财政体制进行了一系列改革,推出了许多具有地方性特点的财政政策。

1993年,在明确中央与地方收支划分的基础上重新划分了省与市(地)、县(市)的财政收支范围,以1993年为基期核定省对市(地)、县(市)的收入返还数额;与上划中央的收入增长率挂钩,确定了市(地)、县(市)财政收入增长基数及增长分成办法。为促进经济强县的发展,加强财源建设,解决落后县(市)的转移支付问题,1994年起,制定实施了“分类指导”政策,对发达县实行“亿元县上台阶”政策,一次性给予30万元奖励,此后以地方财政每年增加3000万元为一个台阶,每一个台阶给予奖励20万;而对欠发达县,则推出“两保两挂”政策,即在确保完成中央两税任务,确保实现当年财政收支平衡的前提(两保)下,省对县的财政补助和奖励与县财政收入增长挂钩(两挂)。这一政策的实施,使经济相对落后的县(市)在促进地方经济增长、提高地方财政收入方面有了较强的积极性。从1997年起,对衢州、舟山、丽水、金华四个地级市本级财政实行“三保三挂”政策,即在原“两保两挂”的基础上增加“一保一挂”———一保证所辖县(市)当年财政收支平衡,一挂城市建设补助,挂钩比例为当年全市范围内增长上缴省20%的25%。1999年起,省财政对“两保两挂”地(市)、县(市)实施财源建设技改贴息补助政策。实行“两保两挂”市(县)地方财政年收入额与省财源建设技改贴息补助挂钩。同年,浙江省还对实行“两保两联”的6个地级市实行“三联三保”。

浙江省的强县扩权政策和做法很有特点,主要体现在:

第一,以“经济强县”作为扩权试点,进一步增强县(市、区)的经济社会发展能力,壮大县域经济。如1992年选取杭州的萧山市、余杭县和宁波的鄞县、慈溪市就是基于做大经济强县的考虑。2002年的第三次扩权主要在非财政补贴县进行,其主要依据是2001年国内生产总值在100亿元以上,人均国内生产总值在15000元以上。实践证明,这种尝试起到了积极作用,慈溪市从试点后的第二年,国内生产总值就跃居宁波市各县(市、区)首位,并一直延续至今。

第二,以省管县财政体制为切入点。众所周知,财政改革是我国行政管理体制改革的枢纽。对于上级政府来说,掌握了财权,也就掌握了宏观调控的关键;对于下级政府而言,获得了财政自主权,其工作的积极性与主动性就得到了充分的调动。由于特殊的地理和历史因素,浙江省沿革了

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