我国强县扩权实践模式的案例分析
XXXX年强县扩权推进过程中存在的问题及对策(可编辑).doc
XXXX年强县扩权推进过程中存在的问题及对策(可编辑)强县扩权推进过程中存在的问题及对策为落实党的十六大关于发展壮大县域经济、统筹城乡发展的精神从**年起浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后实施了“强县扩权”的改革即赋予少数区位优势明显、有望培育为未来地区性中心城市的县（市）与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。
以减少管理层次提高工作效率降低行政成本推动扩权县（市）抓住机遇促进城乡经济和区域经济协调发展。
强县扩权后计划直报机遇增加项目申报成效显著财政结算、资金拨付效率明显提高政策信息渠道畅通。
从而使其经济活力显著增强政府财力稳步增长综合实力逐步壮大。
但同时也看到在强县扩权改革推进的过程中也暴露出一些问题值得关注。
存在的主要问题一是部分扩权政策落实不到位强县扩权后应享有计划直接上报、项目直接申报、用地直接报批、信息直接获得等与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。
但实际上省辖市及部分省直部门未将有关权限直接交由扩权县（市）行使存在着由省辖市管理和省、市两级双重管理等现象造成扩权政策未能落实到位。
如在有的省份科技部门的信息获得、项目申报和环保部门的项目审批、计划上报等行政事务仍然需要通过省辖市的有关部门来完成。
扩权政策仍未完全落实到位。
二是省辖市对扩权县（市）的支持力度减弱近年来中央和省级政府为了推动县域经济的快速发展加大了对重点领域和重点项目资金的投入力度其中部分项目配套资金需要省、市、县三级政府及有关部门共同承担。
但扩权以后一方面多数省辖市认为扩权县（市）财政体制已经上划对应承担的配套资金不再安排另一方面而省财政在下达资金计划时资金配给比例依然按照原来的三级负担的原则,造成了原来应由省辖市配套的部分项目资金安排落空这样就给县市发展带来很大资金制约。
如在某县调查时发现基建、社保等资金配套缺口达到多万元缺口数额与该县总配套资金相当在项目资金总投入上占一定比例。
三是省直部门在扩权政策中定位模糊这些部门在地方经济发展中具有举足轻重的地位调查中发现他们在扩权政策中定位模糊。
关注“强县扩权”
协商论坛“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”———尽管中共中央《关于制定“十一五”规划的建议》中的这一表述仅指财政管理体制，但“省管县”的话题，还是吸引了许多人对于新时期制度建设探讨的强烈兴趣。
浙江是“省管县”这一体制的成功实践者。
事实上，在浙江县域经济发展取得令人羡慕的成绩后，多个省份先后跟进，纷纷规划出台了以省管县财政体制为主要内容的“强县扩权”举措。
今年年初，多家媒体关注到了同一条新闻：经历了一些前期研讨与舆论铺垫后，“强县扩权”的提法已经出现在江苏省的《政府工作报告》中。
这个省明确表示，将在“十一五”期间推行省管县财政体制，强力推动县域经济发展。
此前从2003年到2005年，山东、福建、湖北、广东、河南、河北、吉林等众多省份出台加快发展县域经济的文件中，“强县扩权”成了制定相关政策的主基调，有的地方还迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。
省管县的浙江试验，对周边省份产生了强烈的示范效应。
这种“诱惑”表现为：浙江作为我国陆域面积偏小的省份之一，多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位，创造了农民人均纯收入连续21年排名各省区榜首的记录。
发达的民营经济，已成为浙江省县域经济的有力支撑。
这之中，难道政府真的像有些人认为那样，仅仅是无为而治？“浙江县域经济发达与省管县财政体制有着密不可分的关系，这甚至被一些研究者称为浙江的‘秘密武器’”，浙江省农办副主任顾益康对此如是说。
“省管县”作为一个有效的制度框架，其推动县域经济向内寻求发展动力，促成了内生性民营经济的生长和繁荣，也带动了县和县以下农村经济的发展。
“省管县”源自对省情的尊重省管县财政体制并非浙江创造。
综观我国财政体制的变迁，可以说“省管县”是自新中国成立后就一直实行的财政管理模式。
1994年我国实行分税制财政体制后，各地按照“一级政府、一级财政”的原则，确定了省管市、市管县的财政模式，而独有浙江把“省管县”延续了下来。
按照浙江省财政厅专家的表述，“省管县”的本意，就是在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县（市）财政和市（地）本级财政一样都直接与省财政挂钩。
着力转型综改 推进扩权强县
是 统筹 扩权 事 项 ， 推 进产 业转 型 。 围绕 转 型综
改重 大项 目， 我 们创造并 推行 了“ 一个 项 目、 多 项 扩
权、 整体推进 ” 的模式 ， ２ ０ １ ２ 年， 全县 ６ ６ 项重点工程开 工建设 ６ ３项 ， 开工 率 达 到 ９ ５ ． ４ ５ ％， 创历史最好水平 。
三 是 盘 活存 量 土地 ， 促进 城 乡统筹 。充 分 发 挥城
、
乡 建设 用 地 增 减 挂 钩 、 农 村 集 体 建 设 用 地 置换 、 矿 业 存量 用 地 整合 利 用 、工 矿废 弃地 复 垦 等政 策效 应 ， 加
行 先试 中提升试 点 实践 意义
先行先试是试点 的灵魂 ， 也是最大的政策 。一年 来， 瞄准转型综改“ 四大任务” ， 我们创造性地用足 、 用 好 扩权 政 策 。
特 别 是投 资 ２ ３亿 元 ， 占地 ６ ７ ６亩 的 中 国怀 仁 ・ 海 宁皮
更 多 的资金 、 产业 、 技术 和人 才流 向晋城 。 五是在行政推动层 面， 要建立协调机制 ， 营 造 浓 厚氛 围， 加 快 区域 一体 化进 程 。一方 面 ， 要建 立政 府 间
制 定 宣 传计 划 ， 开辟 专题 专 栏 ， 大 张 旗 鼓 地 宣传 晋城 “ 竞 逐 中原 ” 的思 路 和 战略 ， 总 结宣 传一 批 “ 竞 逐 中原 ”
综 改 试 验 区 建 设
蒙
着 力 转 型 综 改 推 进 扩 权 强 县
口 天 Ｕ 吴 秀 ｌ ＂ ｑ
怀 仁 县 获批 全 省 扩权 强 县 试点 县 以来 ， 我 们按 照
省委 、 省政府的战略部署 ， 坚持把试点工作作为提升 县域经济综合竞争力 、 促进转型跨越发展 的重要抓手 和 重要 政 策 支 撑 ， 主 动作 为 、 先 行 先试 ， 有 效 带 动 了全
关于我省扩权强县改革试点情况的调研报告
关于我省扩权强县改革试点情况的调研报告省政府确定对户县、韩城等15个县（市）实施扩权强县（市）改革试点三年来，效果究竟如何，围绕这一问题，最近我们深入省级有关部门，以及华县、凤翔等试点县进行了跟踪调研。
一、扩权强县（市）改革效果良好调研中，我们深刻感受到，我省扩权强县（市）改革试点，经过三年多的探索和实践，取得了良好的效果。
（一）减少了管理层次，提高了行政效能。
调查发现，扩权改革带来的直接效应，就是减少了项目审批的层次和环节，简化了办事程序，提高了行政效能，有效避免了管理效率递减。
三年多来，15个扩权县（市）直接办理的审批、核准、备案类项目逐年大幅增加。
比如，华县金钼集团移民新村项目，从2009年提出立项到开工，仅仅用了10天时间，而此前这类项目一般需要8个月到一年时间。
与老百姓利益直接相关的证照，在县（市）可直接办理，极大地方便了群众。
随着权限的逐步扩大，扩权县（市）政府，服务发展、服务基层、服务群众的责任意识明显增强，工作效率、工作作风、服务质量，以及相关人员的综合素质也有了一定程度的提高。
此外，省级职能部门与扩权县（市）之间的业务对接关系渐趋理顺，扩权县（市）从省上获得项目信息的机会、以及申报项目成功率也有了一定提高，一批事关扩权县（市）经济社会发展的好项目，如华县丁二醇项目，凤翔县污水处理厂及排污主管网建设项目等，被列入全省重点建设项目计划，对推动扩权县（市）快速发展起到了重要作用。
（二）县域发展速度不断加快，综合实力显著增强。
2007年15个扩权县（市）GDP平均增幅达17%，2008—2009年，在国际金融危机蔓延及深度影响下，平均增幅仍高达18.5 %和14.8%，高于全省平均水平2.9和1.2个百分点，其中凤翔、韩城等4县（市）去年增幅在16%以上，高陵县增幅高达27.1%。
2009年，扩权县（市）GDP超过100亿元的，由2007年的3个增加到2009年的5 个。
华县县域经济总量由扩权前的37.25亿元，增加到2009年的64亿元；地方财政收入由扩权前的2006年2.67亿元，提升到2009年的4.88亿元，年均递增25%。
从扩权强县到强镇扩权
从扩权强县到强镇扩权：地方治理中的权力配置——以浙江省长兴县为个案的考察与思考2010年06月22日10:12 来源：行政管理改革吴兴智[我要发表评论][推荐朋友][打印本稿][字号大中小]原创评论·“民”换“商”实为躲避调控·罗杰斯的“历史机遇”印证中国经济发展路径·“万元税负计算”背后的民生焦虑·推动银保合作向纵深健康发展·碳金融发展前景广阔·发挥债券市场优化资源配置的作用今日看点·被误会的税负引发真实的共鸣·亲自养猪不如亲自吃猪·樱花门票不只是钱·CPI“破5”央行或再度加息·房价控制目标不应是“涨价目标”·还有多少“纯玩考察组”没曝光提要：“扩权强县”和“强镇扩权”的关键是强化县级政府和乡镇政府的公共服务职能，而不是简单地把上级政府的经济管理权限下放到下级政府。
推进“扩权强县”和“强镇扩权”改革，重要的是使有限的公共资源在省、市、县、乡政府之间实现优化配置，要在扩大县域权力的同时也扩大各个乡镇的权力，实现地方治理中权力的优化配置。
一、强县扩权与扩权强县：从外部推动到内源式发展从1992年始，在中央政府的支持下，包括浙江省在内的多个省份陆续推行了以“强县扩权”为核心的“省-市-县”政府间关系改革试点，其主要内容是对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。
在浙江，从1992年到2007年，先后共进行了四次“强县扩权”的改革，同时，与“强县扩权”改革紧密相伴随的就是省直管县的改革，主要包括财政意义上的省直管县体制和县(市)委书记、县(市)长由省里直管的干部管理制度。
“强县扩权”有力推动了强县经济的快速发展，但同时也带来了发展不平衡加剧等一些新的问题。
特别是从2008年下半年以来，受国际金融危机影响，浙江绝大多数行业的利润增幅回落，对县域经济的发展带来严重冲击。
扩权强县试点的现状与建议
扩权强县试点的现状与建议一、起源为充分发挥县域经济在当地经济发展中的作用，避免地级市对县域经济的不合理干预，四川省自2007年实行了“扩权强县”试点改革，取得了一定的成效。
更好地促进扩权强县改革，推动县域经济发展。
2007年7月，四川省委、省政府为贯彻落实“坚持科学发展，构建和谐四川”的主题，加快县域经济发展，努力实现“四个跨越”，促进城乡共同繁荣，决定开展“扩权强县”试点工作。
省政府赋予扩权试点县与市相同的部分经济管理权限，包括计划直接上报、财政审计直接管理、税收管理权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、资质直接认证、部分价格管理权限下放、统计直接监测发布等八个领域。
二、现状（一）利好1. 激发县域经济发展活力2012年，泸县按照“攻坚突围、提质增效、加快发展”的工作基调，深入实施“两化互动强县，文化旅游兴城，产业新村富民”发展战略,国民经济保持快速增长的态势。
全年实现地区生产总值(GDP)195.55亿元，增长15.0%，增速分别快于全国、全省、全市7.2、2.4、0.2个百分点。
其中第一产业实现增加值38.64亿元，增长4.8%;第二产业115.75亿元，增长19.7%;第三产业41.16亿元，增长11.7%。
三次产业对经济增长的贡献率分别为6.3%、76.3%、17.4%。
一是突出工业上项目。
精心组织实施一批资源加工型、劳动密集型、产业升级型、高新技术型工业项目。
三年来，共实施工业投资项目275个，完成投资54.37亿元。
二是围绕基础建项目。
对接泸州市大交通战略，主动融入重庆“一小时经济圈”，全力完善县内骨干公路网络，构建经济加快发展的快速通道，三年累计投资2亿元，建设水泥路618.03公里，成功实现水泥路“村村通。
全力抓好能源保障，开工建设2条110KV输变电工程和Φ219mm天然气管线及配气站工程。
三是全力招商引项目。
充分利用扩权强县政策优势，加强与发达地区的产业对接，积极参与区域合作，突出园区招商、产业链招商、以商招商、专业招商，大力实施亲情感召，发展“归雁经济”，实现引资数量和质量的两大突破。
强镇扩权调查及思考
对“强镇扩权”的调查及思考——以浙江省乐清市为例2007年，浙江省委、省政府在前几年“强县扩权”的基础上，再推“强镇扩权”，赋予包括乐清市虹桥镇、柳市镇在内的141个省级中心镇部分县级经济社会管理权限，再次彰显了浙江的“体制机制优势”。
落实好“强镇扩权”的各项政策措施，必将极大地释放基层政府的活力，促进强镇的进一步发展。
一、乐清市强镇发展现状改革开放以来，乐清小城镇改革深入开展，农村城镇化步伐不断加快。
经过近30年的发展，一批强镇整体实力不断提高，产业特色比较明显，城镇功能逐步增强，有力地带动了周边乡镇的发展。
乐清现有柳市、乐成、北白象、虹桥、黄华等五个镇分列温州30强镇第1、6、7、17和28位，据统计，5个强镇占全市乡镇数的16.13%，区域面积占全市的23.95%，常住人口占全市的41.8%，但工业总产值却占全市的76.1%，财政收入占全市财政总收入的78.8%，经济实力足以比肩内地不少县市。
同时，强镇也是产业集群的重要依托。
二、强镇发展存在的制约因素然而，就在强镇经济快速增长的同时，计划经济体制沿袭至今的乡镇政府权能已根本无法满足强镇急剧扩大的公共管理和社会服务需要，发展频频遭遇瓶颈，主要是存在五难：一是条块职能分割，难以实现责权统一。
强镇名义上是重点镇、中心镇，但在行政管理上与一般乡镇没有太大区别。
现在，我市的几个强镇已初具小城市的规模，其承担的城镇管理、教育、卫生、社会保障、社会治安等公共管理事务要超过一般乡镇，但人、财、物管理权限不适应。
特别是近几年由于强化线上的职能，大部分部门都实行了垂直管理。
如虹桥镇现有部门派出机构达20个，乡镇对这些机构无法管理。
加上一些部门争权推责，把有些原本应由部门承担的责任层层下压给了乡镇，导致出现“有责任的没法管，有权管的没责任”的现象，从而造成了责权不对称。
如发生安全事故要追究乡镇责任，但乡镇政府对违章企业既不能查封又不能处罚，很难进行管理。
二是机构设置较多，难以实现高效服务。
强镇扩权与权责匹配——以浙江省为例
强镇扩权与权责匹配——以浙江省为例王雪（南开大学天津300000）摘要经近年来，“强镇扩权”改革在浙江、安徽、山东等地相继开展并取得了一定成效，其中以浙江省较为典型。
本文在对浙江省“强镇扩权”改革实践进行分析的基础上，就改革中所表现出来的政府权责匹配问题进行初步探究。
由于行政集权体制的存在是导致乡镇政府权责体系的不均衡的根源，以及政府间纵向分权的固有弊端导致上下级政府权力博弈与权力失范，使得改革实践中仍存在权力下放不对等、权责结构不稳定、权力下放与监管处于非均衡状态等问题，这具体表现在权责边界不明晰、权力难以真正下放以及缺乏监管与制约等方面，由此可见强镇扩权改革并未取得理想效果。
结合以上对改革实践现状进行的原因分析，就改革中仍存在的权责匹配问题作出相应对策思考与研究并得出几点结论。
关键词经济强镇强镇扩权权责匹配纵向分权中图分类号：D625文献标识码：A0前言本文以浙江省“强镇扩权”改革的实践为切入点，从权责匹配的角度对改革中存在的问题进行成因分析与对策研究，以期对改革之后仍然存在的权责失衡问题的解决起到积极作用。
通过对浙江省改革实践的具体分析希望对此后改革的进一步发展与深化提供些许经验：改革中要注重改革形式与手段的合法性、合理性，对改革中可能产生的问题做好防范。
1“强镇扩权”改革动因分析1.1经济强镇政府的职能定位模糊我国现行的小城镇政府管理体制实际上长期沿用乡政府管理体制，在职能定位上，经济强镇与传统乡政府并没有大的区别，主要包括计划生育工作、维持稳定、征税等方面。
然而，随着社会经济的发展，在乡镇管理中出现了土地审批、财政税收、基础设施建设等诸多新问题，这些问题既不属于传统乡政府职能范围之内，也不属于城市的管理范畴，这就使得经济强镇的职能定位出现空缺地带。
1.2经济强城镇政府权能弱化由于经济强镇产业繁荣，对外开放程度较高，因此也对强镇政府的经济社会管理能力与公共服务能力有更高的要求。
但是在实际状况中，经济强镇政府往往处于责大权小的困境。
深化扩权强区强县改革 加快建设五大功能区
和 六 大 区 域 性 中心 城 市 签 定 共 建 中心 城 市 框 架 协 议， 努力 为六 大 区域 中心城 市献计 献 策 ， 切 实 助推 中 心城 市发 展 。 目前 重庆 市有 ３ ８ 个 区县 ， 除六 大 强 区强 县 （ 中心 城市 ） 之外 ， 还 有３ ２ 个 区县 。 新一 轮 的简政 放权 ， 意 味
县指 的就是这 六 大 中心城 市 。按 照建立 “ 权 责一 致 、 分工 合理 、 决 策科 学 、 执 行顺 畅 、 监督 有 力 ” 的 目标 要 求， 涪陵、 万州 、 黔江、 永川 、 合川 、 江津六 大 中心 城市
积极 探 索 建立 地 方 政府 与垂 直 管 理部 门相 互 配 合 、 统筹 协调 机制 。探 索性 地 让市 级行 政事 业单 位 在六 大 区域性 中心 城 市设 立分 中心 ，如食 品药 品监 管分 中心 、 质量 技 术 监 管分 中心 、 会 计 委 培分 中心 、 人 事
深 扩权 琵 强 县 改革 加 供建设 丕大功能
口 闫 建
中共重 庆市 委 四届 三次 全会 提 出 了抓 好全 市 功 能 区域 划分 和 行政 体 制改 革 两项 工 作，增 强 发 展动 部署 上 来 ，特别 是市 级各 部 门对 六 大 区域 性 中心 城 市 的支 持 力度 明显 加大 ， 纷 纷 在 资金 、 政策 、 项 目等 方 面给 予大力 支 持 。 重 点 围绕渝 委发 Ｅ ２ Ｏ ｌ Ｏ ］ １ ６ 号、 ３ ６ 号、 ３ ７ 号和渝 委发 ［ ２ ０ １ １ ］ ２ ４ 号文 件精 神和 要求 ， 积极
“扩权强县”视野下县域经济发展面临的体制障碍与改革措施研究——以安徽霍山县为例
“扩权强县”视野下县域经济发展面临的体制障碍与改革措施研究——以安徽霍山县为例随着国家“扩权强县”政策的不断深化和实施，县域经济发展逐渐成为各地政府和企业关注的焦点。
作为“扩权强县”的一个典型案例，安徽省霍山县在经济发展过程中也面临着一系列的体制障碍。
本文将以霍山县为例，探讨县域经济发展面临的体制障碍及相应的措施。
一、体制障碍分析1.资源配置不合理霍山县地处黄山脚下，拥有得天独厚的自然风光和丰富的矿产资源，但由于长期以来地方政府主导的资源配置模式，导致资源配置不够合理，资源利用效率低下。
2.政府主导型经济霍山县长期以来政府主导型经济模式，缺乏市场竞争机制，导致企业发展缓慢，产业结构单一，创新能力不足。
3.市场化程度低霍山县市场化程度低，企业间竞争不充分，市场需求不明确，市场信息不对称，导致企业经营困难，难以适应市场变化。
4.区域发展不平衡霍山县虽然位于黄山脚下，但地理位置偏远，交通不便，区域发展不平衡，城乡发展差距较大，城乡居民收入差异明显。
二、措施建议1.完善资源配置机制建立资源配置市场化机制，鼓励企业参与资源开发与利用，优化资源配置结构，提高资源利用效率。
2.激发市场活力推动政府职能转变，转变政府主导型经济模式，鼓励企业市场化经营，完善市场监管机制，促进市场竞争，提高企业经营效益。
3.加强政策支持加大对霍山县市场化经济发展的政策支持力度，制定相关产业政策，鼓励企业技术创新，提高企业竞争力。
4.加强城乡协调发展加强城乡协调发展规划，优化城乡布局结构，完善基础设施建设，提高农村经济发展水平，缩小城乡发展差距。
5.加强人才引进加大对霍山县人才引进力度，引进高素质人才，促进企业创新发展，推动县域经济发展向高质量发展转变。
综上所述，霍山县作为“扩权强县”的典型案例，其县域经济发展面临着一系列的体制障碍，需要通过措施来解决。
只有不断深化，优化经济发展环境，才能推动霍山县经济持续健康发展，实现经济转型升级，走上可持续发展的道路。
吉林省“扩权强县”情况的调查与思考
吉林省“扩权强县”情况的调查与思考中央已经明确提出实行“省管县”行政体制改革试点，为此总结各地在“省管县”方面的经验对推动下一步行政体制改革具有重要意义。
吉林省2005年开始实施“扩权强县”改革，通过两次集中放权，赋予县级政府地级市经济社会管理权限，共计下放县（市）876项经济社会管理权限，占到省级行政审批项目的60%，同时，在财政上实行“省管县”，完善省以下的财政管理体制。
吉林省的改革涵盖了全省除少数民族地区以外的全部42个县（市，含双阳区）。
2008年3月我们对吉林省实施“省管县”改革进行了专门调研，了解吉林省“省管县”改革的基本做法。
通过调查发现，吉林省县以下经济得到了有力的政策支持，发展潜力得到提升，增长速度明显加快。
同时也发现改革中还存在一系列问题，需要下一步继续完善。
基本做法1.权力下放的组织协调。
吉林省委省政府专门成立扩权领导小组，并在省委财经领导小组办公室设立扩权领导小组办公室，负责日常协调工作。
2.权力下放的方式。
权力下放区分不同权属，采取三大类共7种放权方式。
一是取消和暂停执行。
取消就是省直部门不再行使该项行政审批权限；暂停是指对一些从未发生过或者是由于情况发生变化，继续执行不利于经济社会发展，而暂时不宜取消的权限实行暂停执行。
二是下放和改变管理方式。
下放是指将原由省直部门行使的某项权力下放到县里自主行使，并承担相应法律责任；改变管理方式是指将原由省直部门审批的权限交由社会中介机构或行业组织进行自主管理。
三是委托、授权和分级管理。
委托是指将省直部门行使的权限委托县（市）以省直部门名义行使，省直部门对县（市）行为进行监督，并承担相应法律责任；授权是指将法律法规规定由省直部门行使的权限授予县（市）行使，并承担相应法律责任，县（市）行使权限同时需向上级行政机关备案；分级管理是指将原由省直部门全部行使的权限，分别由省、市、县分别行使。
通过两次权力下放，其中下放和改变管理方式权限412项；委托、授权和分级管理方式权限356项；取消和暂停执行权限108项。
府际关系视角下“扩权强县”改革的路径探析
府际关系视角下“扩权强县”改革的路径探析摘要“扩权强县”改革是顺应市场经济发展要求的举措，本质上是通过地方政府之间权力和利益的再分配来推进区域经济按市场规律运行，使县级政府获得更大的自主权，激发县域经济发展的活力。
本文认为，理顺市、县两级政府之间的关系，寻求地方政府间关系的优化，才能使“扩权强县”改革能够逐步朝着“省直管县”的方向顺利推进。
关键词府际关系扩权强县改革中图分类号：f320 文献标识码：a“扩权强县”改革实质上是省、市、县三级政府的经济管理权限、财政利益及发展资源等的再分配与调整。
随着市场经济的发展和区域经济一体化进程的加快，地方政府间关系已成为制约“扩权强县”改革深入开展的瓶颈。
理顺省、市、县三级政府之间的权责利关系，对于深化“扩权强县”改革，促进县域经济社会全面发展状态的优化影响重大。
一、确立目标：建立新型的市县合作伙伴关系“一个完整的政府结构体系是政府实现各项职能的物质保障”我国实行的是单一制的府际关系模式，政府自上而下的“命令-服从”组织体系是最基本的特点。
为使“扩权强县”改革进一步深入，应进一步优化省、市、县之间的关系。
即：在地方政府间以命令——服从为主导的关系模式中嵌入协商--合作的关系模式，在打破“职责同构”的基础上完善具有高效率的“权力机制”，在经济发展中逐步建立“利益共享与激励机制”，在公共服务和居民需求问题上建立“协商合作机制”，建立权力和资源相互依赖与合作的伙伴型地方政府关系，使政府管理模式由“传统管制型政府”向“服务型政府”转变，推动地方经济与社会的全面发展。
二、制度前提：改革政府层级结构，实行市县分治可以借鉴国外的做法，改革地方政府行政层级结构，变五级政府为三级政府，逐步建立市县分治的省管市（县）的地方政府层级设置。
市县分治首先应该从法律上明确市、县政府的平等地位和相应的职权，由县级政府直接掌握着县域范围内的公共事务管理权力，把握着地方性的经济和社会发展自主权，将职能主要转向社会服务、发展公共事业、搞好环境治理、进行市场监管、维护社会治安等。
我国强县扩权实践模式的案例分析
我国强县扩权实践模式的案例分析Ξ孙学玉内容提要 实践表明,强县扩权涉及体制、机制,触及多方利益,政策性性强,复杂程度高,需要周密部署,审慎推进。
实施强县扩权改革以来,全国十多个省市在注意把握与法律、政策衔接的基础上,根据各地具体情况开展了一系列改革试点。
方法不同,手段各异,但“殊途同归”。
本文从实证角度,对全国出现的代表性模式进行分类梳理,对其特点和利弊进行初步分析。
关键词 层级结构 权力关系 县域发展 案例分析 2002年以来,在浙江省财政直管体制影响下,湖北、河南、安徽、广东、江西、河北、辽宁、黑龙江、四川和江苏等19省开展了“强县扩权”改革,加上北京、上海、天津、重庆4个直辖市和海南省的原有体制,目前已有24个省(市)实行了经济管理权和部分社会管理权近似于“省直管县”的管理体制。
这其中既有东部经济社会发展较发达的省份,也有中西部经济社会欠发达的地区。
从实施情况来看,各地改革的方略步骤各有特点:有的省对经济强县实施放权,充分发挥经济强县的示范效应;有的省不分县(市)强弱,一律平等放权,充分调动县(市)发展经济的主动性和积极性;有的是分类推进,按照时序进度先试点,然后再逐步推开;有的则是能放就放,依法合规,全面推进。
笔者在初步调研的基础上,选择东、中、西三个不同区域中有代表性省(市)的改革举措进行分析,尝试性地寻求其中的共性问题及解决方案。
强县扩权的几种实践模式强县扩权涉及要素多,触及利益多,推进难度大。
各地以财政放权为突破口,根据各地社会发展水平,选取不同推进路径,体现出不同特点。
这里仅择取浙江、湖北、河南、四川、海南和重庆等省市之做法和特点进行描述式梳理。
(一)财政突破与体制创新的浙江模式浙江省面积10万多平方千米,下辖11个地级市,32个市辖区、22个县级市、35个县、1个自治县,区域单位总数101个。
作为我国陆域面积偏小的省份之一,浙江多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位,创造了农民人均纯收入连续21年排名各省区榜首的记录。
扩权强县体制改革推动社会经济发展
扩权强县体制改革推动社会经济发展建议材料扩权强县体制改革推动社会经济发展建议材料近几年,全国部分地区,如：浙江、湖北、河南、山东、福建、湖南、辽宁等省先后根据本省实际,将部分归属于地级市的经济社会管理权和社会管理权限直接赋予经济强县（市）或带动能力强的县市,在财政体制等方面实行了“省直管县”,这在全国引起较大反响。
海南省和几个直辖市已经实行“市县分置”的省管县体制。
“强县扩权”已逐渐成为县市政府比较一致的呼声。
一、“强县扩权”促进经济社会快速发展“强县扩权”,河南、浙江、山东、江苏等省份把能放的权力和利益直接下放到县市,极大的调动了县市发展经济的积极性,极大的促进了县域经济的快速发展。
第六届全国县域经济百强县,浙江、山东、江苏三省占总数的三分之二以上。
率先开始“强县扩权”的浙江更是独领风骚,百强县数量最多、比例最大,且县域经济人均水平高;参加评价的58个县(市)中有25个进入全国县域经济百强县(市),县域人均地区生产总值是全国县域平均值的2.38倍。
江苏省县域经济规模大,百强县大而强,前十强中江苏占到7席,县域经济平均规模中地区生产总值为149.2亿,地方财政一般预算收入为8.5亿,均为全国各省市区之冠。
笔者所在的新乡市共有8县市,其中4个县市先后进入河南扩权县行列。
8县市实现生产总值434.83亿元,增长17.4。
占全市生产总值比重68.6,比上年提高0.6个百分点。
财政一般预算收入超亿元县市6个（扩权县市4个）,其中超过3亿元的3个,全部为第一批的3个扩权县市。
8县市预计完成限额以上工业增加值136亿元,增长26,占全市的60。
完成城镇以上固定资产投资270亿元,增长36,占全市的74。
农民人均纯收入3708元,比上年增长18,增幅连续三年超过两位数。
第一批扩权的长垣县没有交通、资源优势,靠积极闯市场、开拓市场形成了防腐、建筑、起重机械、医疗器械等七大支柱产业。
,起重机械销售收入48亿元,医疗器械销售收入20亿元,均占有全国市场的70左右,综合经济实力提升到全省33位。
强县扩权
扩权强县—新形势下行政组织改革的尝试案例提示:地区发展问题不仅与相应区域经济发展息息相关，而且与政府机构改革、行政职能转变等重大问题有着非常密切的联系。
区域科学发展的问题既属于经济学的范畴、管理学的范畴，而且也应当纳入行政学的范畴，将其作为一个交叉领域的问题探讨，有利于地区科学发展理论的拓展和相关研究的深入。
当前，通过省直管县的方式缩减行政层级、调整行政管辖幅度，减少地方政府的行政成本，将现有的行政资源进行充分高效的利用，是继续深化我国行政管理体制改革实现区域综合发展的主要路径。
因此，对涉及省县府际关系的扩权强县进行研究具有重要的理论和实践意义。
建立一个低成本、高效能、有活力的具有中国特色的政区行政管理体制对于当前不断推进的政治体制改革具有重大作用。
“扩权强县”改革作为现行政府间行政管理体制的重大调整，必将引起各方关注。
背景透视：“十二五“规划纲要明确要求扩大县域发展自主权稳步推进“扩权强县”改革试点。
以浙江省县政扩权的发展为样本，实证对比分析“扩权强县”改革对扩权和未扩权以及扩权内部强、弱县之间的县域经济和财政收入的不同影响。
结果表明：改革有力地促进了扩权县的县域经济和财政收入；改革对强县的促进作用比弱县更为显著；强县发展在较大程度上依赖固定资产投资和地方财政支出；二、三产业则更有助于弱县的发展。
基于浙江省的扩权强县的案例研究，中央对各省下一阶段推行“扩权强县”改革的提出如下政策建议：省市政府应实现从“扩权强县”到“扩权强县”的跨越；强县政府应摆脱对“投资型”增长方式的过度依赖；弱县政府则应优积极推进产业结构转型升级。
案例描述：早在1992年，为“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权，但在当时阻力很大。
实际执行中，由于“地市和省级部门意见不一致”，一些权力放不下来。
实施过程中，一些项目按规定可以直接向省上报批，但地区一级却无法得到执行。
扩权强县改革：经验、问题与对策——基于江苏的分析
扩权强县改革：经验、问题与对策——基于江苏的分析扩权强县改革：经验、问题与对策①——基于江苏的分析包宗顺周春芳改革开放以来的实践证明，县域经济在国民经济中的作用举足轻重。
无论是1980年代乡镇企业的异军突起，还是1990年代外向型经济的大发展，抑或世纪之交民营经济的新崛起，其发展动力均源于县、乡。
扩大县域经济管理权限，从体制层面进一步给县（市）松绑，使其内在发展动力和经济活力进一步充分发挥，成为现阶段江苏经济社会发展的必然要求。
以扩大县域经济权限、增强县域经济活力为目标的“扩权强县”改革，早在2004年就提上江苏省委、省政府的议事日程。
2007年，江苏以“财政省直管”为突破口，进入全面推行阶段。
总体而论，改革初显成效，但改革中的问题和难点亦突出。
进一步深化“扩权强县”改革，成为江苏推进经济社会“又好又快”发展的关键举措之一。
一、江苏扩权强县改革实践与主要经验随着市场经济体制改革的不断深化和政府职能的转变，“市管县”体制对县域经济发展的束缚日渐突出：管理层次多，办事效率低，财权与事权不对等，等等。
一系列行政层级管理体制性障碍，日益形成对县域经济发展的制约。
近年来，扩权强县改革的呼声日涨。
2005年，江苏开始强县扩权试点工作。
2006年，江苏进一步明确试点工作具体要求：“扩大县级经济自主权，推行省直接对县的财政管理体制改革，增强县域经济发展活力。
”2007年，江苏以财政“省直管”为突破口，在全省范围内全面推行“扩权强县”改革。
1、“省直管县”：从财政体制改革入手2007年，江苏省政府下发了《关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》（苏政发[2007]29号）文件，全面推行省管县财政体制改革，“扩权强县”在财政领域率先启动。
为了配合省管县财政体制改革的实施，江苏省财政厅举办了①本文载于《江苏经济社会形势分析与预测——2010蓝皮书》。
“建立省直接对县财政管理体制，增强县域经济发展活力”财政局长培训班。
XXXX年对富顺“扩权强县”试点的思考(可编辑).doc
XXXX年对富顺“扩权强县”试点的思考(可编辑) 对富顺“扩权强县”试点的思考抢抓扩权强县机遇加速县域经济发展对富顺“扩权强县”试点的思考“郡县治天下安。
”自古以来县域经济的发展一直是国家安民富民的基石。
为进一步优化县域经济发展环境减少管理层次降低行政成本促进城乡和区域经济协调发展今年年初省委、省政府做出了实施扩权强县的重大决策：在统筹考虑各县(市)综合实力、发展潜力、产业结构及城镇化发展进程等因素的基础上赋予富顺等个县(市)与地级市相同的经济管理权限包括计划直接上报、财政审计直接管理、税收管理权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、资质直接认证、部分价格管理权限下放、统计直接监测发布等八个方面的管理权限。
作为试点县富顺的县域经济发展面临前所未有的机遇但也需要我们正确认识“扩权强县”的深刻内涵这既能够让我们保持清醒的头脑又是我们做好这项工作的保障。
一、“扩权强县”给富顺县域经济发展所带来的机遇（一）有利于发展政策的放活。
县域经济发展滞后其重要原因是县级政府缺乏推进县域经济发展的必要的调控手段主要经济管理权限收之过紧。
“扩权强县”在相当程度上清除了制约县域经济发展的现行经济与社会管理体制、运行机制的障碍扩大了县一级政府一定的经济调控权特别是涉及县域经济发展的一些关键权限如建设项目和建设用地审批、技术改造、资质认证、价格权限以及市地州分享收入等,这就使得县级政府有能力和实力对本县经济社会发展合理配置资源。
（二）有利于财政势力的增强。
富顺在个试点县中XX年的财政实力排名在第位排名靠后且属于典型的“吃饭财政”。
扩权后实行省直管县的财政、审计体制同时调整财政分配关系实行与市相同的分税制财政管理体制对增值税、营业税等个税种省与试点县（市）按：比例分享市级不再分享扩权试点县（市）财政收入。
省级财政也必将加大补助力度以促进扩权县加快发展。
同时专项资金转移支付也直接向省申报所有财政资金由省直接划拨到县。
这实现了各项财政资金“直达”提高了财政资金使用效率为县级财政更好发挥调控和支持发展作用打下坚实的基础。
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我国强县扩权实践模式的案例分析Ξ孙学玉内容提要 实践表明,强县扩权涉及体制、机制,触及多方利益,政策性性强,复杂程度高,需要周密部署,审慎推进。
实施强县扩权改革以来,全国十多个省市在注意把握与法律、政策衔接的基础上,根据各地具体情况开展了一系列改革试点。
方法不同,手段各异,但“殊途同归”。
本文从实证角度,对全国出现的代表性模式进行分类梳理,对其特点和利弊进行初步分析。
关键词 层级结构 权力关系 县域发展 案例分析 2002年以来,在浙江省财政直管体制影响下,湖北、河南、安徽、广东、江西、河北、辽宁、黑龙江、四川和江苏等19省开展了“强县扩权”改革,加上北京、上海、天津、重庆4个直辖市和海南省的原有体制,目前已有24个省(市)实行了经济管理权和部分社会管理权近似于“省直管县”的管理体制。
这其中既有东部经济社会发展较发达的省份,也有中西部经济社会欠发达的地区。
从实施情况来看,各地改革的方略步骤各有特点:有的省对经济强县实施放权,充分发挥经济强县的示范效应;有的省不分县(市)强弱,一律平等放权,充分调动县(市)发展经济的主动性和积极性;有的是分类推进,按照时序进度先试点,然后再逐步推开;有的则是能放就放,依法合规,全面推进。
笔者在初步调研的基础上,选择东、中、西三个不同区域中有代表性省(市)的改革举措进行分析,尝试性地寻求其中的共性问题及解决方案。
强县扩权的几种实践模式强县扩权涉及要素多,触及利益多,推进难度大。
各地以财政放权为突破口,根据各地社会发展水平,选取不同推进路径,体现出不同特点。
这里仅择取浙江、湖北、河南、四川、海南和重庆等省市之做法和特点进行描述式梳理。
(一)财政突破与体制创新的浙江模式浙江省面积10万多平方千米,下辖11个地级市,32个市辖区、22个县级市、35个县、1个自治县,区域单位总数101个。
作为我国陆域面积偏小的省份之一,浙江多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位,创造了农民人均纯收入连续21年排名各省区榜首的记录。
农民利益的普惠,县域实力的劲增,与该省的强县扩权改革以及实行省管县财政体制有着密不可分的关系。
该省是自全国实施“市管县”体制后进行强县Ξ本文系国家社科基金资助项目“扩权强县与市管县体制改革”(06BZZ024)和江苏省“333工程”资助项目的阶段性成果。
扩权的最早尝试者。
1992、1997、2002、2006年,浙江省依次实施了四轮扩权工作。
1992年出台了扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县(市)部分经济管理权限的政策(浙政发[1992]169号)。
主要内容有扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、简化相应审批手续等4项。
1997年在萧山和余杭两个县级市进行了扩大管理权限的试点(浙政发[1997]53号)。
其主要内容有基本建设和技术改造项目审批管理权限、对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等11项。
同年,省政府又授予萧山、余杭两市地市一级出国(境)任务审批管理权限(浙政办发[1997]179号)。
2002年8月省委下发了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县(市)经济管理权限的通知》,实施大规模的强县扩权改革。
最终,绍兴县、温岭市、慈溪市、诸暨市等17个经济强县(含县级市)以及杭州市萧山区、余杭区和宁波市鄞州区(即通常所说的“17+3”)被确定为放权对象。
扩权范围和内容,涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类313项本来属于地级市经济管理的权限。
2006年11月又选择义乌市作试点,实行新一轮强县扩权。
在不改变其由金华市领导的管理体制的前提下,进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限,规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。
扩权之后,义乌市可根据经济社会发展需要,按照全面履行政府职能的要求,研究提出调整优化政府机构设置和人员编制方案。
通过扩权,义乌市政府基本上具备了地级市政府所具有的权限,成为当今中国权力最大的县级政府。
浙江在强县扩权过程中,不断改进和完善的“省管县”财政体制,被专家学者称为促进经济发展的“秘密武器”。
自1953年来(文革期间有中断),浙江就实行省管县财政体制。
进入90年代,特别是1994年国家实行分税制以来,浙江在分税制框架内,根据各地的实际情况,陆续对“省直管县”财政体制进行了一系列改革,推出了许多具有地方性特点的财政政策。
1993年,在明确中央与地方收支划分的基础上重新划分了省与市(地)、县(市)的财政收支范围,以1993年为基期核定省对市(地)、县(市)的收入返还数额;与上划中央的收入增长率挂钩,确定了市(地)、县(市)财政收入增长基数及增长分成办法。
为促进经济强县的发展,加强财源建设,解决落后县(市)的转移支付问题,1994年起,制定实施了“分类指导”政策,对发达县实行“亿元县上台阶”政策,一次性给予30万元奖励,此后以地方财政每年增加3000万元为一个台阶,每一个台阶给予奖励20万;而对欠发达县,则推出“两保两挂”政策,即在确保完成中央两税任务,确保实现当年财政收支平衡的前提(两保)下,省对县的财政补助和奖励与县财政收入增长挂钩(两挂)。
这一政策的实施,使经济相对落后的县(市)在促进地方经济增长、提高地方财政收入方面有了较强的积极性。
从1997年起,对衢州、舟山、丽水、金华四个地级市本级财政实行“三保三挂”政策,即在原“两保两挂”的基础上增加“一保一挂”———一保证所辖县(市)当年财政收支平衡,一挂城市建设补助,挂钩比例为当年全市范围内增长上缴省20%的25%。
1999年起,省财政对“两保两挂”地(市)、县(市)实施财源建设技改贴息补助政策。
实行“两保两挂”市(县)地方财政年收入额与省财源建设技改贴息补助挂钩。
同年,浙江省还对实行“两保两联”的6个地级市实行“三联三保”。
浙江省的强县扩权政策和做法很有特点,主要体现在:第一,以“经济强县”作为扩权试点,进一步增强县(市、区)的经济社会发展能力,壮大县域经济。
如1992年选取杭州的萧山市、余杭县和宁波的鄞县、慈溪市就是基于做大经济强县的考虑。
2002年的第三次扩权主要在非财政补贴县进行,其主要依据是2001年国内生产总值在100亿元以上,人均国内生产总值在15000元以上。
实践证明,这种尝试起到了积极作用,慈溪市从试点后的第二年,国内生产总值就跃居宁波市各县(市、区)首位,并一直延续至今。
第二,以省管县财政体制为切入点。
众所周知,财政改革是我国行政管理体制改革的枢纽。
对于上级政府来说,掌握了财权,也就掌握了宏观调控的关键;对于下级政府而言,获得了财政自主权,其工作的积极性与主动性就得到了充分的调动。
由于特殊的地理和历史因素,浙江省沿革了我国强县扩权实践模式的案例分析省管县财政体制。
随着社会的发展,又与时俱进地推出“亿元县上台阶”、“两保两挂”、“三保三挂”等举措,有力地保证了省级政府的调控权,有效地调动了县(市)级政府的积极性,成为县域经济发展和强县扩权改革强有效突破口。
第三,按照“以点带面、逐步深入、能放都放”的原则进行扩权。
由刚开始的四县(市)试点,取得经验和成效后,再进行大范围推广,到2002年的第三次扩权,已增加到20个县(市、区),占全省县(市)总数的34%,为日后全部实行省直管奠定了基础。
同时,在扩权内容上也是逐步深入,由开始的享有与地级市同等的部分经济管理权限扩大到与经济管理权限相配套的行政管理权限,再到后来以社会权限为重点,赋予与设区市同等的经济社会管理权限。
第四,以“强县扩权”为契机,推动基层政权体制机制改革创新。
2007年,浙江省决定在“强县扩权”的基础上再推“强镇扩权”,赋予中心镇部分县级经济社会管理权限,把中心镇培育建设成为产业的集聚区、体制机制的创新区、社会主义新农村建设的示范区。
中心镇培育工作业绩列入市、县(市、区)政府领导班子新农村建设考核内容。
(二)强县带动与弱县激励转移的湖北模式湖北省面积18万多平方千米,下辖12个地级市、1个自治州(共计13个地级单位),38个市辖区、24个县级市、37个县、2个自治县、1个林区(共计102县级单位)。
湖北省经济发展依靠的主要是大企业、大城市,而县域经济一直是该省经济发展中的薄弱环节。
为了改变县域经济的落后状况,消除阻碍县域经济发展的体制性障碍,湖北省按照“能放则放”的原则,向经济规模较大、发展潜力明显的县(市)放权,扩大这些县(市)发展县域经济的自主权。
2003年6月,湖北省决定扩大大冶市、汉川市、宜都市等20个县市的经济和社会发展管理权限,并以鄂办发[2003]35号文件《省委办公厅、省政府办公厅关于扩大部分县市经济和社会发展管理权限的通知》列出了239项扩权事项,其中包括发展计划、经济贸易、旅游交通、劳动人事、市场监督、国土资源、水利环保、税务财政等方面,涉及23个政府部门。
而县(市)扩大的权限主要分为两类,除国家法律、法规明确规定以外,以前经市州审批或管理的,改由扩权县(市)自行审批、管理;须经市州审核,报省审批的,改由扩权县(市)直接报省审批或审核,报市州备案。
为配合此次“扩权”,湖北省从2004年4月起改革现行省管市、市管县(市)的财政体制,在全省实行省管县(市)的财政管理体制,原实行省管的武汉市等17个市(州)继续实行省直接管理(含所辖区),全省52个县(市)(不含恩施州所辖的8个县市)实行省管财政体制,合计69个省管单位。
其改革内容涉及财政预算管理体制、转移支付及专项资金补助、财政结算、收入报解及资金调度和债务偿还等诸多方面。
如:将市对所属县市的财政体制补助相应调整为省对县市和市的财政体制补助;税收返还和所得税、营业税等基数返还,在市、县(市)间进行调整,由省直接计算到县(市);省对地方的各项转移支付补助,按照规范直接分配到县(市);原来市对县(市)的各项结算、转移支付及资金往来扣款等,改由省财政直接与各县(市)财政办理结算。
2005年7月,鄂发[2005]11号文件《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步促进县域经济发展的意见》决定将郧县、公安县、洪湖市等12个县市列为第2批扩权县市。
2006年4月又新增阳新县、谷城县、远安县等10个县市为扩权县。
至此,全省已有42个县市列入了扩权改革的进程,占到全省县市的三分之二。
湖北强县扩权的特点可以概括为:第一,能放则放,强县带动。
借鉴了浙江强县扩权时的初期做法,按照“能放则放”的原则,向经济规模较大、发展潜力明显的县(市)放权,扩大这些县(市)发展县域经济的自主权。
如第一次放权时的大冶、汉川、宜都等都是湖北的经济强县。
第二,财政省管,筑牢基础。
以实行省管县(市)的财政管理体制为羽翼,在全省52个县(市) (不含恩施州所辖的8个县市)实行省管财政体制,进一步扶持县域经济的发展,增强其自主发展的能力,为日后强县扩权范围的进一步扩大奠定经济基础。