荷兰国家空间规划

荷蘭國家空間規劃（Ir Steef C. Buijs）序言0.1.目的本文介紹荷蘭國家層級的空間規畫，提供一般性的資訊給想要了解荷蘭國土規畫的人參考。

0.2.大要本文討論的重點是：為什麼在全國的層次上需要空間規劃。

地方或區域層次的空間規畫不夠嗎？為什麼需要空間規劃？為什麼空間規畫不能夠只是經濟計劃或是環境政策的一部份就好了？如果全國空間計畫是有用的，我們是不是應該走得更遠，思考到跨國的或是歐洲的層次？除了回答上述問題，本文也試圖釐清空間規畫兩個基本功能－－規範功能與發展功能的不同。

規範功能是重複性的活動：個別市民、公司或機構，各基於不同目的，提出使用土地的提案（不一定有營建行為）。

這個時候，各層級政府必須依據明定的條件給與許可或不許可。

發展功能則是預先的作為。

例如政府提案要做某項基礎設施、擴充城市實質範圍、利用土地或保全自然資源…等等。

這兩項功能在本文中將會一再深化討論。

討論重點會放在規劃概念以及決策程序：包括法定的與財政上的執行工具、政府內與政府間的協調、非政府組職與私部門和社區的參與。

1. 為什麼在國家層次上需要空間規劃上一章提出的問題，本章以兩個步驟來回答，第一個步驟是一般性地說明為什麼須要作空間規畫，第二個步驟回答為什麼在國家層次上需要空間規劃。

1.1 空間規劃的功能一旦法令綱舉目張、國家安全獲得確保，則荷蘭政府日常的政策必須滿足下述四個基本目標：(1)經濟效率(2)社會公平(3)環境（生態）永續(4)保存及豐富文化認同上述四個目標都有其空間意涵。

為了達成經濟效率，國家必須提供空間供各種產業活動使用、提供基礎設施支持生產及貿易活動。

空間和基礎設施是社會公平的基本要求：人們以何種居住條件住居在何處、可以使用哪些教育、健康照護及其他設施？減少水、土、空氣污染，避免耗用竭盡自然資源，都有其空間意涵，保護生態系、維持生物多樣性亦然。

此外，文化與建成環境息息相關，老城是文化資產同時也是文化新生的機會。

不只個別目標有其空間意涵，這些空間意涵之間有時也互相衝突，所以，空間規畫不只為了滿足個別功能，重要的是整合所有需求，經過衝突、折衝，達成互惠，強化空間使用、增加基礎建設和資源。

如此一來，空間規畫配合綜合的財務政策（財政、預算及貨幣），就是整合政府政策的主要工具。

1.2. 國家層次的空間規劃地方空間規劃的需求地方需要空間規劃的理由很明確。

某人擁有一塊地，想使用時卻會影響到他的鄰地或更遠的土地；或是影響到公共利益（如環保）。

這就是地方政府必須規範土地使用最基本的理由。

地方政府也可以參與開發新的土地、建造基礎設施、開採資源，這些活動也需要空間規畫，以確保執行的效果和效率。

區域區域需要空間規劃行之有年。

一開始，地用的衝擊是非常地方性的，隨著經濟和其他活動規模越來越大，個別單一地域的規劃，必須在區域層次進行協調和監督。

公共設施的建設計畫也有類似的狀況。

當我們說「都市網絡」或「網絡城市」時，我們處理的是超越地方的社會和經濟系統，傳統上必須在區域層次監測與管理。

國家順著同樣的理路思索下來，許多人類活動是超越區域的。

荷蘭空間規劃史就是一個明確的例子。

一百年前，荷蘭空間規劃正式由單一法規規範（1901住宅法），剛開始住宅法只規範地方的空間規劃，1930年檢討後，省府被賦與區域空間規劃的職權，二次大戰後，中央政府才開始作全國的空間規劃。

國界之外再進一步，當代歐洲交通運輸、河川管理、環境保護、自然資源保全都需要跨國界的合作。

逐步地，大家覺得需要一個機構關注跨國或全歐的空間規劃。

歐洲所有層級的政府都需要作空間規劃，問題是職權如何劃分。

全歐遵行的subsidiarity（辅助性原则）是一個重要原則：最受決策結果影響的有最大決定權。

當然，各國實踐後的樣貌並不一致。

2. 空間規劃兩個基本功能此處討論空間規畫的兩種功能與政府政策工具的關係。

政府的政策工具大略有如下四類：(1)擬定法令與規章（包括依法擬定的計畫）(2)協調與建立共識(3)財稅誘因或抑制(4)政府直接的行動上述順序也反映出政府介入的程度。

政府擬定的法令與規章，多數只是需要被尊重的一般規則，政府大多扮演監控者，必要時才強制執行。

在協調與共識建立上，政府願意主動讓渡權力及資源，給受政策影響的合作者去執行這個決策。

前述工具中，政府的介入並沒有財稅效果；第三個工具政府會提供補助、獎勵或共同承擔風險，政府必須編列預算但是也會產生收益，政府也可以用衡平稅或罰款去禁止某些空間活動。

第四個工具政府的介入最直接。

政府直接花錢做建設、造新鎮、開發自然資源，這些投資會以稅收的方式回到政府手上。

2.1.地方層次的法定空間計畫土地使用在地方層次，最普遍、也最具效力的管制就是土地使用計畫。

建築許可土地使用的項目常常輔以營建指導，例如：建蔽率、樓層數、棟距、獨棟、半獨棟或排屋、甚至屋頂形式。

2.2.地方層次的共識建立2.3.地方財政誘因或抑制2.4.地方土地與基礎建設開發2.5.區域（省）及國家土地使用規範2.6.水平與垂直協調2.7.國家層次的財政誘因與抑制誘因中央政府必須給地方政府誘因，因為荷蘭的稅制頗為中央集權。

一般來說，荷蘭空間規畫的體制是分權的，省與市鎮政府必須對適當的空間發展負責，但是他們卻缺乏財政工具，結果就是他們必須仰賴中央政府的財務支援，以致在實踐上缺乏自主性。

現況上，中央政府會提供區域基礎建設的投資預算，也會補助都市建設或都市擴張時，開發成本超出收益的部份。

此外，為了保育自然資源或歷史地景、改善環境品質及開發大規模的休閒區，中央政府也會提供補助。

抑制現況上，中央政府並沒有用財政手法來抑制空間規畫。

目前正在討論中的是所謂的「發展平衡稅」。

也就是對大家不太喜歡但是無法單獨以規範來控制的大規模開發，課以平衡稅來制衡它的開發量與開發範圍（例如：使用郊區土地擴張都市）。

另外在討論的是增值稅及地價稅率的調整，希望差別稅率讓這類大家比較不期望的開發停留在較低層次，而不會變成一般行為。

2.8.國家級基礎建設及相關活動3. 荷蘭的背景資料3.1人口總人口一千六百萬、居住在四萬平方公里土地上，百分之八十的人居住在二萬人口以上的都市化地區，百分之八十人口就業於服務業，人均所得二萬二千歐元。

人口總體而言相當均質，移民人口每年僅以百分之零點四的速度成長。

出生與死亡率均低，出生率為百分之零點三、每年十一萬人，預估2010年人口數為一千七百萬，2030到2040人口數為一千八百萬至一千九百萬，之後，人口數會開始下降。

3.2.經濟－勞動力市場勞動生產力每年平均增長百分之二，加上人口成長率百分之零點七，所以經濟成長率必須維持在每年百分之三，才能提供足夠的就業機會。

失業是一個不均質的狀況。

低學歷者容易失業，移民比較容易失學，語言也是一個問題，貧窮的移民大多居住在大城的舊市區，因為那裡的住宅比較便宜。

3.3實質地理環境地形平坦和水患是荷蘭的地理特徵。

西半部國土低於海平面必須靠海堤保護以防海水和河水的洪氾；另一半國土很低平，最高的沙丘只有六十公尺；只有在東南的德比交界高程達到三百公尺。

水的管理因此變成很重要的議題，所以政府體系中特別區分出水管局，它的位階相當於市鎮政府，但是只負責單一的功能。

3.4.經濟－地理根源中世紀的河海貿易中心；十七世紀殖民強權；至今貿易與農產品出口仍是重要經濟活動。

今日，鹿特丹是歐洲第一大港（三億噸吞吐量、六千萬噸貨櫃），史基浦機場是歐洲四大空運中心之一（每年四千萬人次、兩百萬噸貨運）。

3.5.都市化與基礎建設都市化程度：百分之八十的人居住在二萬人口以上的都市化地區，非農人口高達百分之九十五。

基礎建設：水、排水設施、下水道、垃圾處裡、能源與電信設施、交通網路。

3.6.政府組織市鎮：五百個，平均居住人口為三萬人。

市鎮有直選的議會，議員數為13到45人，負責所有的決策。

水管局：位階與市鎮相當，負責防洪、排水、灌溉、維護水源、處理廢水、防範水土流失。

省：12個省，平均居住人口數是130萬。

3.7.稅荷蘭大部分的稅是國稅，由中央政府收取。

國家總收入每年約為三兆五千億歐元，其中公部門收取的一兆七千億包括稅收以及相關的社會安全費。

課稅收入約為八千五百億歐元，依不同稅基來源：個人收入及相關稅收 25B企業及其他收入稅收 16B加值稅及其他相關稅收 38B小計 79B（93%）省及市鎮稅收 6B（ 7%）4. 荷蘭空間規劃體系4.1.地方的土地使用計畫荷蘭空間規畫體系中，土地使用計畫是整個體系最重要的基礎。

土地使用計畫由市鎮行政機關負責準備，有時由公務員草擬，有時則委託顧問公司協助草擬。

第一步是準備一個草案，具有讓利益相關團體可以參予討論的內容。

根據討論結論，市鎮行政機關做出最後的草案版本，不同意其內容的團體可以正式的反對此版本。

然後市鎮行政機關會把最後的草案版本、反對意見、以及他們對反對意見的回應，送到市鎮議會，尋求立法。

市鎮議會經過討論，做出決定，印出一個市鎮版的土地使用計畫。

反對意見不被接受的團體（此時已不接受新的反對意見），可以在省級行政機關重複這些反對意見，市鎮土地使用計畫必須經過省議會的批准，才能完成立法程序。

省級行政機關會對計畫和反對意見做出決定。

在此階段若沒有其它反對意見，省的批准就是整個程序的結束，土地使用計畫自此獲得法定地位。

若是反對者不放棄其反對意見（不是新的反對意見），反對者可以對國會提出申訴，變成高等法院的行政訴訟。

反對意見若被省府以上層級接受，市鎮政府同樣可以提起訴訟，表示反對。

4.2建築許可在荷蘭所有營建行為都必須獲得許可，始得為之，否則可以課以最高五千歐元罰款或是六個月監禁。

合於土地使用計畫規定的營建行為，一定可以獲得許可。

與土地使用計畫不符的營建行為遭到拒絕後，申請者可以要求政府檢討土地使用計畫。

如果行政機關不接受，必須說明的理由，申請者則可以提起行政訴訟。

如果市鎮政府同意申請者的意見，不須待整個土地使用計畫檢討程序完成（因要花費數年），只要省政府預為同意即可執行。

4.3.空間規畫監察員的角色在核准土地使用計畫或提前處置的程序中，代表住宅、空間規劃及環境部的「空監規劃監察員」會參與其中。

他會和其他部會的代表共同檢視，是否中央政府在地方土地使用計畫以及建築許可提前處置中利益受損。

若是，他可以要求省府暫緩核准。

4.4.區域的分區計畫省級行政機關是基於其區域分區計畫暫緩核准地方的土地使用計畫。

省的區域分區計畫類似地方的土地使用計畫，只是涵蓋範圍較大（大多是全省）、但較不細緻。

比較重要的部份是既有都會區、都市擴張區、主要的國家及區域基礎建設、工業區、各種類型農業區、休閒區、自然保育區、主要水源及水體區。

省的區域分區計畫準備程序和地方土地使用計畫類似，唯一的差別是它不須經由國家核准。

省府核准、高等行政法院駁回所有反對意見，省的區域分區計畫即具有法律效力。