荷兰国家空间规划

荷蘭國家空間規劃（Ir Steef C. Buijs）
序言
0.1.目的
本文介紹荷蘭國家層級的空間規畫，提供一般性的資訊給想要了解荷蘭國土規畫的人參考。

0.2.大要
本文討論的重點是：為什麼在全國的層次上需要空間規劃。

地方或區域層次的空間規畫不夠嗎？為什麼需要空間規劃？為什麼空間規畫不能夠只是經濟計劃或是環境政策的一部份就好了？
如果全國空間計畫是有用的，我們是不是應該走得更遠，思考到跨國的或是歐洲的層次？
除了回答上述問題，本文也試圖釐清空間規畫兩個基本功能－－規範功能與發展功能的不同。

規範功能是重複性的活動：個別市民、公司或機構，各基於不同目的，提出使用土地的提案（不一定有營建行為）。

這個時候，各層級政府必須依據明定的條件給與許可或不許可。

發展功能則是預先的作為。

例如政府提案要做某項基礎設施、擴充城市實質範圍、利用土地或保全自然資源…等等。

這兩項功能在本文中將會一再深化討論。

討論重點會放在規劃概念以及決策程序：包括法定的與財政上的執行工具、政府內與政府間的協調、非政府組職與私部門和社區的參與。

1. 為什麼在國家層次上需要空間規劃
上一章提出的問題，本章以兩個步驟來回答，第一個步驟是一般性地說明為什麼須要作空間規畫，第二個步驟回答為什麼在國家層次上需要空間規劃。

1.1 空間規劃的功能
一旦法令綱舉目張、國家安全獲得確保，則荷蘭政府日常的政策必須滿足下述四個基本目標：
(1)經濟效率
(2)社會公平
(3)環境（生態）永續
(4)保存及豐富文化認同
上述四個目標都有其空間意涵。

為了達成經濟效率，國家必須提供空間供各種產業活動使用、提供基礎設施支持生產及貿易活動。

空間和基礎設施是社會公平的基本要求：人們以何種居住條件住居在何處、可以使用哪些教育、健康照護及其他設施？減少水、土、空氣污染，避免耗用竭盡自然資源，都有其空間意涵，保護生態系、維持生物多樣性亦然。

此外，文化與建成環境息息相關，老城是文化資產同時也是文化新生的機會。

不只個別目標有其空間意涵，這些空間意涵之間有時也互相衝突，所以，空間規畫不只為了滿足個別功能，重要的是整合所有需求，經過衝突、折衝，達成互惠，強化空間使用、增加基礎建設和資源。

如此一來，空間規畫配合綜合的財務政策（財政、預算及貨幣），就是整合政府政策的主要工具。

1.2. 國家層次的空間規劃
地方空間規劃的需求
地方需要空間規劃的理由很明確。

某人擁有一塊地，想使用時卻會影響到他的鄰地或更遠的土地；或是影響到公共利益（如環保）。

這就是地方政府必須規範土地使用最基本的理由。

地方政府也可以參與開發新的土地、建造基礎設施、開採資源，這些活動也需要空間規畫，以確保執行的效果和效率。

區域
區域需要空間規劃行之有年。

一開始，地用的衝擊是非常地方性的，隨著經濟和其他活動規模越來越大，個別單一地域的規劃，必須在區域層次進行協調和監督。

公共設施的建設計畫也有類似的狀況。

當我們說「都市網絡」或「網絡城市」時，我們處理的是超越地方的社會和經濟系統，傳統上必須在區域層次監測與管理。

國家
順著同樣的理路思索下來，許多人類活動是超越區域的。

荷蘭空間規劃史就是一個明確的例子。

一百年前，荷蘭空間規劃正式由單一法規規範（1901住宅法），剛開始住宅法只規範地方的空間規劃，1930年檢討後，省府被賦與區域空間規劃的職權，二次大戰後，中央政府才開始作全國的空間規劃。

國界之外
再進一步，當代歐洲交通運輸、河川管理、環境保護、自然資源保全都需要
跨國界的合作。

逐步地，大家覺得需要一個機構關注跨國或全歐的空間規劃。

歐洲所有層級的政府都需要作空間規劃，問題是職權如何劃分。

全歐遵行的subsidiarity（辅助性原则）是一個重要原則：最受決策結果影響的有最大決定權。

當然，各國實踐後的樣貌並不一致。

2. 空間規劃兩個基本功能
此處討論空間規畫的兩種功能與政府政策工具的關係。

政府的政策工具大略有如下四類：
(1)擬定法令與規章（包括依法擬定的計畫）
(2)協調與建立共識
(3)財稅誘因或抑制
(4)政府直接的行動
上述順序也反映出政府介入的程度。

政府擬定的法令與規章，多數只是需要被尊重的一般規則，政府大多扮演監控者，必要時才強制執行。

在協調與共識建立上，政府願意主動讓渡權力及資源，給受政策影響的合作者去執行這個決策。

前述工具中，政府的介入並沒有財稅效果；第三個工具政府會提供補助、獎勵或共同承擔風險，政府必須編列預算但是也會產生收益，政府也可以用衡平稅或罰款去禁止某些空間活動。

第四個工具政府的介入最直接。

政府直接花錢做建設、造新鎮、開發自然資源，這些投資會以稅收的方式回到政府手上。

2.1.地方層次的法定空間計畫
土地使用
在地方層次，最普遍、也最具效力的管制就是土地使用計畫。

建築許可
土地使用的項目常常輔以營建指導，例如：建蔽率、樓層數、棟距、獨棟、半獨棟或排屋、甚至屋頂形式。

2.2.地方層次的共識建立
2.3.地方財政誘因或抑制
2.4.地方土地與基礎建設開發
2.5.區域（省）及國家土地使用規範
2.6.水平與垂直協調
2.7.國家層次的財政誘因與抑制
誘因
中央政府必須給地方政府誘因，因為荷蘭的稅制頗為中央集權。

一般來說，荷蘭空間規畫的體制是分權的，省與市鎮政府必須對適當的空間發展負責，但是他們卻缺乏財政工具，結果就是他們必須仰賴中央政府的財務支援，以致在實踐上缺乏自主性。

現況上，中央政府會提供區域基礎建設的投資預算，也會補助都市建設或都市擴張時，開發成本超出收益的部份。

此外，為了保育自然資源或歷史地景、改善環境品質及開發大規模的休閒區，中央政府也會提供補助。

抑制
現況上，中央政府並沒有用財政手法來抑制空間規畫。

目前正在討論中的是所謂的「發展平衡稅」。

也就是對大家不太喜歡但是無法單獨以規範來控制的大規模開發，課以平衡稅來制衡它的開發量與開發範圍（例如：使用郊區土地擴張都市）。

另外在討論的是增值稅及地價稅率的調整，希望差別稅率讓這類大家比較不期望的開發停留在較低層次，而不會變成一般行為。

2.8.國家級基礎建設及相關活動
3. 荷蘭的背景資料
3.1人口
總人口一千六百萬、居住在四萬平方公里土地上，百分之八十的人居住在二萬人口以上的都市化地區，百分之八十人口就業於服務業，人均所得二萬二千歐元。

人口總體而言相當均質，移民人口每年僅以百分之零點四的速度成長。

出生與死亡率均低，出生率為百分之零點三、每年十一萬人，預估2010年人口數為一千七百萬，2030到2040人口數為一千八百萬至一千九百萬，之後，人口數會開始下降。

3.2.經濟－勞動力市場
勞動生產力每年平均增長百分之二，加上人口成長率百分之零點七，所以經濟成長率必須維持在每年百分之三，才能提供足夠的就業機會。

失業是一個不均質的狀況。

低學歷者容易失業，移民比較容易失學，語言也是一個問題，貧窮的移民大多居住在大城的舊市區，因為那裡的住宅比較便宜。

3.3實質地理環境
地形平坦和水患是荷蘭的地理特徵。

西半部國土低於海平面必須靠海堤保護以防海水和河水的洪氾；另一半國土很低平，最高的沙丘只有六十公尺；只有在東南的德比交界高程達到三百公尺。

水的管理因此變成很重要的議題，所以政府體系中特別區分出水管局，它的位階相當於市鎮政府，但是只負責單一的功能。

3.4.經濟－地理根源
中世紀的河海貿易中心；十七世紀殖民強權；至今貿易與農產品出口仍是重要經濟活動。

今日，鹿特丹是歐洲第一大港（三億噸吞吐量、六千萬噸貨櫃），史基浦機場是歐洲四大空運中心之一（每年四千萬人次、兩百萬噸貨運）。

3.5.都市化與基礎建設
都市化程度：百分之八十的人居住在二萬人口以上的都市化地區，非農人口高達百分之九十五。

基礎建設：水、排水設施、下水道、垃圾處裡、能源與電信設施、交通網路。

3.6.政府組織
市鎮：五百個，平均居住人口為三萬人。

市鎮有直選的議會，議員數為13到45人，負責所有的決策。

水管局：位階與市鎮相當，負責防洪、排水、灌溉、維護水源、處理廢水、防範水土流失。

省：12個省，平均居住人口數是130萬。

3.7.稅
荷蘭大部分的稅是國稅，由中央政府收取。

國家總收入每年約為三兆五千億歐元，其中公部門收取的一兆七千億包括稅收以及相關的社會安全費。

課稅收入約為八千五百億歐元，依不同稅基來源：
個人收入及相關稅收 25B
企業及其他收入稅收 16B
加值稅及其他相關稅收 38B
小計 79B（93%）
省及市鎮稅收 6B（ 7%）
4. 荷蘭空間規劃體系
4.1.地方的土地使用計畫
荷蘭空間規畫體系中，土地使用計畫是整個體系最重要的基礎。

土地使用計畫由市鎮行政機關負責準備，有時由公務員草擬，有時則委託顧問公司協助草擬。

第一步是準備一個草案，具有讓利益相關團體可以參予討論的內容。

根據討論結論，市鎮行政機關做出最後的草案版本，不同意其內容的團體可以正式的反對此版本。

然後市鎮行政機關會把最後的草案版本、反對意見、以及他們對反對意見的回應，送到市鎮議會，尋求立法。

市鎮議會經過討論，做出決定，印出一個市鎮版的土地使用計畫。

反對意見不被接受的團體（此時已不接受新的反對意見），可以在省級行政機關重複這些反對意見，市鎮土地使用計畫必須經過省議會的批准，才能完成立法程序。

省級行政機關會對計畫和反對意見做出決定。

在此階段若沒有其它反對意見，省的批准就是整個程序的結束，土地使用計畫自此獲得法定地位。

若是反對者不放棄其反對意見（不是新的反對意見），反對者可以對國會提出申訴，變成高等法院的行政訴訟。

反對意見若被省府以上層級接受，市鎮政府同樣可以提起訴訟，表示反對。

4.2建築許可
在荷蘭所有營建行為都必須獲得許可，始得為之，否則可以課以最高五千歐元罰款或是六個月監禁。

合於土地使用計畫規定的營建行為，一定可以獲得許可。

與土地使用計畫不符的營建行為遭到拒絕後，申請者可以要求政府檢討土地使用計畫。

如果行政機關不接受，必須說明的理由，申請者則可以提起行政訴訟。

如果市鎮政府同意申請者的意見，不須待整個土地使用計畫檢討程序完成（因要花費數年），只要省政府預為同意即可執行。

4.3.空間規畫監察員的角色
在核准土地使用計畫或提前處置的程序中，代表住宅、空間規劃及環境部的「空監規劃監察員」會參與其中。

他會和其他部會的代表共同檢視，是否中央政府在地方土地使用計畫以及建築許可提前處置中利益受損。

若是，他可以要求省府暫緩核准。

4.4.區域的分區計畫
省級行政機關是基於其區域分區計畫暫緩核准地方的土地使用計畫。

省的區域分區計畫類似地方的土地使用計畫，只是涵蓋範圍較大（大多是全省）、但較不細緻。

比較重要的部份是既有都會區、都市擴張區、主要的國家及區域基礎建設、工業區、各種類型農業區、休閒區、自然保育區、主要水源及水體區。

省的區域分區計畫準備程序和地方土地使用計畫類似，唯一的差別是它不須經由國家核准。

省府核准、高等行政法院駁回所有反對意見，省的區域分區計畫即具有法律效力。

荷蘭的空間規畫是分權的，但不表示中央政府毫無權力。

4.5.國家空間規畫政策文件
中央政府制定全國規畫計畫，這些計畫形成空間規劃政策，平均每十年更新一次。

國家規畫計畫的特色
國會在1960年核准第一次國家空間計畫，現在，第五次國家空間計畫正在準備中。

國家空間計畫具有規範性，類似於地方的土地使用計畫及省的分區計畫，它涵蓋全國國土，但是無法精細如地方的土地使用計畫。

此外，它標示出國家級的重大建設，例如：荷蘭與歐洲的運輸系統、空港海港的擴張計畫、主要的新的都市發展。

這部份兼具規範性與發展性的功能。

第三，這個計畫陳述地方及省政府必須遵守的一般規劃準則。

這部份極具規範性。

這三個部分整合起來就是所謂的「重要規劃政策決定」。

這些決定都有附加說明地方政府必須遵守的理由。

檢討第四版國家空間計畫時增加了一個附件，這是中央政府和省市政府間的一個契約，內容是中央政府到2010年將具體提供多少數額的財政支援給省市政府，但同時，省市政府必須達成某種程度的績效。

命令
如果地方的土地使用計畫和省的分區計畫不符合「重要規畫政策決定」，住宅、空間規畫及環境部可以發布所謂的「命令」，要求上述兩個計畫依命令修正。

地方政府沒有遵照其他部門的政策計畫執行時，中央政府也可以發布命令修正他們的作為。

因為省的分區計畫不須經過中央政府的核准，所以，國家空間計畫並不是位階最高的規畫，但是它是國家給地方命令時的基礎，所以仍然是一項有效的工具。

國家空間計畫一經國會通過，主管部會據此對地方政府發布的命令，不需要再諮詢國會的意見。

對於非預期中的發展，部會也可以不依據「重要規畫政策決定」對地方政府發布命令，但是這種命令就必須先經國會核准。

理論上，若省及市鎮政府拒絕服從中央的命令，部會可以代為調整區域分區計畫或土地使用計畫。

程序
在住宅、空間規畫及環境部主導、內閣其他部會配合之下，提出空間規畫政策的第一次草案。

在這個階段該諮詢的部會或團體的意見，都應該已經被諮詢過了。

草案公布後的諮詢是比較正式的，一般民眾也可以提供意見。

在第二階段末期，空間部應對諮詢意見作出回應，然後，在第三階段，提出一份修正後的版本。

最後，也是第四階段，國會將對第三階段提出的草案版本進行討論，修正後核准，核准後印行的的就是具有法律效力的定案。

和其他立法的關係
作為規範性的工具，國家空間計畫常常和其他法案相關，例如：主要基礎建設法案、徵收及保全自然保護區法案、環境影響評估法。

此外，評估都市化及基礎建設方案、大規模工業設施、採礦、水資源管理措施的環境衝擊，相關的評估準則和程序都與其相關。

5. 空間計畫的執行
5.1.地方層次（市鎮）
傳統土地使用計畫的執行
第四部份已經說過，此處不重覆。

但補充說明財務的部份。

當購地等等開發成本高於售地所得時，也就是說開發收支無法平衡時，中央政府必須弭平這個財務缺口，以挽救整個開發案。

現況上，中央政府一年提供約六億歐元的補助。

私部門的參與
和其他國家一樣，荷蘭也漸漸由政府主導都市發展，轉向政府提供誘因，讓私部門參與。

因為地主的抗拒，政府徵收土地的用途越來越侷限在滿足公共需求，例如：教育設施、健康照護以及社會住宅。

提供社會住宅常常是都市用地擴張或是再發展的重點，也因此必須徵收較大範圍的土地。

隨著人均收入增加，依賴政府提供社會住宅的人越來越少。

現在，百分之八十的住宅是由私人開發商提供。

當土地使用計畫一公布，這些開發商立即會去收購土地，因為他們自認效率高於市鎮土地開發機構，可以做得又便宜又好。

因此，他們不但可以用最終產品賺取利潤，而且擁有土地，也表示他們擁有以後的開發權。

但是對市鎮政府來說，這種發展有嚴重的後果。

首先，他們無法直接掌握開發品質，因為無法自己來做詳細計劃，現在他們只能比較精確地描述土地使用的類型，這種做法，當然比較無力於控制品質；詳細的描述，常常被粗心地認知，而流於無效。

其次，市鎮政府喪失了改善周邊環境、甚至獲取利潤的機會。

為了平衡現況，空間規劃法修訂時，必須考量賦與市鎮政府控制開發品質的
工具，並且給與足夠的財政措施，讓市鎮政府可以圓滿達成其空間發展的任務。

5.2.水管局
水資源管理的工具來自特別的水資源管理的立法。

地主不願合作，政府可以強制執行，例如：在其土地上築堤。

水資源管理體系的成本（包括廢水處理）直接來自土地使用者的付費，中央政府也會提供其它的預算，例如：海岸保護（三角洲工事）及主要河川築堤費用。

5.3.區域層次（省）
比較起市鎮或中央政府，省政府在執行上比較沒有權力。

土地使用分區指標沒有什麼要直接執行的項目。

只有一些區域基礎建設方案（如區域道路）和大規模的休閒設施方案由省政府負責執行，預算則來自中央政府提供的一般性省府預算，不足的部份由區域自有稅入補充。

除了一般性預算補助，中央政府也補貼區域的休閒設施和自然保育。

交通建設方案的執行並不是省府的責任，因為公共運輸機構不是隸屬市鎮政府就是民營公司。

對於民營公司，省府只是一個品質、安全、關稅的監督者。

5.4.都市區域
現況上，都市區域缺乏合作的意願。

所謂的都市區域常常涵括數個甚至二十個市鎮。

因為省本身就沒有權責，所以也不能代行其事。

為了解決這個問題，政府設立了七個特別的區域行政局。

他們合作、甚至有時替代市鎮政府行使都市擴張、重建和公共運輸的職能；有時也幫省政府執行區域道路、休閒設施、自然保全的工作。

為了執行這些工作，區域行政局發展出市鎮間的結構計畫。

這些結構計畫必須獲得所有市鎮議會的支持，但是效力低於市鎮土地使用計畫、省的區域分區計畫以及國家空間規畫政策文件。

5.5.國家層次
中央政府直接執行國家空間計畫裡重大方案，這些方案來自空間部及其他部會的部門計畫，大部份的方案預算由主管部會的預算支應，某些方案的預算則來自財政部和經濟部共管的中央經濟發展基金。

提供投資基金、補助省、都會區及市鎮政府，則可視為中央政府非直接的執行方式。

中央政府每年花費約五十億與空間規畫相關的投資（包括相關方案的財政移轉與補助）。

另外，還有二億給省、三億給水管局、二十五億給市鎮（不包括財政移轉及補助、以及整理建築用地出售的投資）。

整體來說，空間規畫相關的政府投資約為八十億，大約佔政府總支出（不包括社會安全支出）的百分之九點四、GNP的百分之二點三。

5.6.私部門的投資
比較私部門投資，政府的投資實在不什麼，其比例約為八比二。

私部門投資約略超過三百億歐元，公私加總約為四百億歐元，為GNP的百分之十一。

由於使用者付費，私有化是主流的想法。

越來越多大尺度、複雜而高風險的方案，採用公私合作的方式進行，互相分擔開發風險與收益。

例如德法間的鐵路建設、主要城市中央車站的重建、以及一些高速公路的建設方案。

公私合作開發綠色都市與休閒的自然發展、地景重建也在實驗當中。

6. 基本空間管制與開發的概念
6.1.規劃概念的歷史根源
詳細規劃與穩健的土地使用
當代荷蘭空間規畫的概念有其根深柢固的歷史根源。

早在中世紀時，低地國已經高度都市化，也發展出許多貿易導向的中型城市，許多鄉間也開始為世界市場生產農產品。

城市擁有相當自治權，不太受封建地主、國王或君主的干預。

水管局在郊區扮演的角色就很像這種自治政府。

所以，荷蘭政治初始即具有民主與平等的傳統，沒有中央集權、集錢的現象。

與這些特質相伴隨的，即是：荷蘭很早就有仔細的空間規畫的需求。

中世紀城市必須建築城牆以自保，城牆內的空間是有限的，所以必須精心安排、節約使用。

這種情況一直持續到十九世紀，軍事技術的發展使得城牆變成一種過時的防禦工具。

但是當時即便城牆已經被拆除、防禦已經強化，但是沼澤遍布、黏土與泥炭地質的荷蘭，仍然很難隨心所欲使用空間；此外，改善地基需要極高成本，荷蘭建築形式因此趨向中庸而不誇飾。

水資源管理的需求，促進了鄉村地區仔細規劃的實踐，作法上都強調實際解決問題，而非誇耀展示權利與財富。

城市與地景特徵
空間發展的歷史，形成荷蘭當代城鄉地景穩健與功能取向的特質，擁有集中的聚落和廣袤的鄉村。

典型填海造地的地景，形成綿長的地平線和開闊的天空，令其國民及訪客都印象深刻。

此外，水無所不在：填海造地的水渠和排水渠、大河和小溪、湖和內海、北海以及它深入陸地的入海口岸。

在這種環境特質中生活的人們，會逐步將這種品質引入其文化中，這是荷蘭人想在空間規畫政策中保留這種城市與地景特徵的原因。

隨著人口越來越多、越來越富裕，保存這些地景特徵越來越不容易。

人的流動性越來越大、需求的空間也越來越多，新的技術已經解決在軟濕地質上建築的問題，移除了過去都市發展的障礙。

6.2.戰後國家規畫的重點和概念
第一次國家空間規畫政策（1960）
二次大戰後，國家關注的重點是重建及復甦經濟成長，不只修復戰爭造成的大規模損壞，同時也要克服戰前的經濟危機。

美援在此時發揮極大作用：重建家園、並促成農業、製造業與服務業的現代化。

直到1960年，重建已經上了軌道，荷蘭開始準備其空間規畫政策文件。

此時重點在西邊，所謂的Randstad地區，此區被視為經濟中心，但同時遭遇經濟過熱與嚴重的擁擠問題。

所以，部份人口與活動必須移轉到周邊一百公里的其它地區。

另外一個關注重點是歐洲市場，因為它決定了荷蘭農工產品的生產。

第二次國家空間規畫政策（1966）
第一次政策發布後，人口與經濟成長很快就遠超過預期。

政府立即決定馬上準備第二次政策，並在1966年發布。

第二次政策基於戰後嬰兒潮的高生育率，預估人口數將在2000年達到二千萬人。

經濟活動以相同速率成長，尤其是交通運輸，因為荷蘭是歐洲內陸對外交通的門戶。

因為人均收入增加，造成空間需求也大幅增加。

為了因應成長，都市化類型必須被重新安排，基礎設施需要擴充與現代化。

第二次政策最重要的兩個概念是：都市區域（urban regions）及新鎮（new towns）。

舊城必須長大，提供令人愉悅的居住條件、有效率的交通系統。

開發衛星城是較佳方案，不管是擴充既有郊村，或是開發居住人口約十萬的新鎮。

舊城和衛星城鎮形成新的都市體系，叫做都市區域，保護其外的郊區，抵抗不受控制的都市化。

都市區域是一種集中的類型，為成長創造足夠的空間、提供令人愉悅的環境及戶外休閒空間。

為了支持這種新發展，也開始檢討空間規畫法，規範地方的土地使用計畫和省的分區計畫。

然而當初並沒有創造適當的執行工具，尤其沒有為衛星城的開發提供財務誘因，所以，新鎮開發的工作實際上並未進行，舊城改造也停滯，只有既有郊村因為土地開發的成本比較低，實際成效超出預期。

此外，由於大規模的汽車化，使得許多人可以住在鄉村，開車到市區工作。

第三次國家空間規畫政策（1973-1985）
七○年代初，政府就認知到第二次政策的許多預測是不會實現的。

第二次政策公布當時，許多荷蘭婦女也開始使用口服避孕藥，大大降低了出生率，之後幾年出生率雖然回穩，但一直維持在一個低點，新的預估顯示，到2000年人口數約為一千六百萬到一千八百萬。

過高的人口預測，造成空間過量供給，伴隨著去中心化的都市區域發展、以及大規模汽車化的郊區化橫掃全國，城市中的有錢住民紛紛外移，造成嚴重的擁擠問題。