第八章 水资源工程管理

第八章水资源工程管理

水资源工程是人类开发利用和保护水资源的重要手段，也是水资源价值实现的重要手段它是水资源管理的重要内容之一。本章将就水资源工程管理的原理、水资源管理现状、水资源工程建设管理、水资源工程管理体制改革和水资源工程布局进行了探讨。

第一节水资源工程管理概述

一、水资源工程分类

人类对水资源的开发、利用和保护大都通过水资源工程的运行来实现。水资源工程是指人类为了特定的水资源利用或保护目的而修建的工程设施，通过这些工程设施建设对水资源时空分布进行调节、控制、利用和保护。一般而言，水资源工程承担着引水供水、灌溉排水、防洪排涝、水利发电以及水土保持等各类水资源开发利用的实现，并且水资源工程的修建和运行往往对地区的社会、经济和生态环境等各方面影响显著，水资源工程属于国民经济的基础设施和基础产业，对国民经济的发展起着重要的促进作用。一些大型水资源工程甚至关系着国家经济、社会安全。如当前我国正在投资新建的“三峡工程”和“南水北调”工程无论从投资规模、影响范围还是其潜在效益来讲都对国家经济发展、社会稳定起着重要的影响。

按照工程承担的任务和收益状况，水资源工程一般分为纯公益性水资源工程、准公益性工程和经营性工程。

（一）公益性工程

水资源工程的建设不以盈利为目的，纯粹用于公益事业。这类工程包括承担防洪、排涝等任务的工程，以及水土保持、水环境保护等水资源工程。这类工程一般由国家投资兴建并管理。按照1997年10月国务院颁发的《水利产业政策》规定，公益性工程“建设资金从中央和地方预算内资金、水利建设基金及其它可用水利建设的财政性资金中安排。” 根据规定，公益性水资源工程必须具有明确的政府机构或社会公益机构作为其责任主体，并对项目建设的全过程负责并承担风险。根据工程受益区域由中央政府或地方政府代表国家承担这些权利，委托政府机构或社会公益机构作为公益性工程使用、经营和管理的责任主体（胡振鹏等2003年）。

（二）准公益性工程

这类工程即承担一部分公益事业，又具有经营性功能的工程。我国大多数水利枢纽工程均属于这类工程。如“三峡工程”即具有防止长江中下游洪灾等公益性功能，又具有供水发电等经营性功能。这类工程的管理机制大多采用“委托—代理”机制。国家成立专门的管理机构或委托一定机构负责工程的经营管理，工程管理单位同时负责工程的公益性功能的发挥。在政策上，国家通常在某些环节对工程的经营管理给予适当优惠政策，如果工程运行的净收益能够维持公益性功能

的实现（如防洪设施维护、运行管理成本等），政府不对其补贴；如果其经营性收入不能维持公益性工程的运行，政府则需要从财政上予以补贴。

（三）经营性工程

这类工程主要指提供生活、生产输水、供水功能以及水利发电功能等经营性工程。《水利产业政策》规定，经营性工程“建设资金主要通过非财政性的资金渠道筹集。”工程实行“项目法人责任制和资本金制度”。经营性工程的筹资者具有使用、经营、管理和收益的权利。

二、水资源工程管理的意义

为了发挥和维持水资源工程的特定功能而对其进行的一系列管理活动称之为水资源工程管理，水资源工程管理包括水资源工程的法律管理、规划和建设管理、权属管理以及经营活动管理等活动。做好水资源工程管理对于发挥水资源工程的综合功能，实现从传统水利向现代水利、资源水利转变、促进国民经济发展具有十分重要的意义。

1、水资源工程管理是水资源工程成功兴建、顺利运行的重要保证，是实现水资源工程综合效益的根本前提。从其所属经济地位而言，水资源工程属于基础设施。水资源工程的兴建不仅会对建设区域内的社会、经济和生态环境产生较大的影响和改变，而且从长远来看，水资源工程的影响范围会辐射更广泛的地域，对其辐射地区的社会、经济和生态环境的影响也十分巨大。同时水资源工程修建过程中所涉及的诸如移民、生态环境保护等众多问题也是复杂。任何一个水资源工程的修建和运行除了考虑其工程技术等因素之外，还必须考虑更多的因素，这些因素涉及社会、经济和生态环境各个方面。为了确保水资源工程的兴建和运行能够达到预定的目的，国家相关决策机构和管理机构首先通过制定相关法律规定，从规章制度方面规范水资源工程建设和运行的管理程序和内容。《水资源工程建设管理项目》明确规定，水资源工程建设程序一般分为：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。同时，水资源工程管理还包括对工程的权属管理、经营活动管理等管理活动，这些水资源工程管理活动的实施确保水资源工程从立项到修建再到运行能够按照正确的设计方案实施，确保水资源工程实现其预定功能和效益，发挥其基础设施的地位和作用。

2、水资源工程管理是实现传统的工程水利向新型的资源水利转变的前提条件，是实现水资源可持续利用战略目标的重要保证。传统的观点认为水是“取之不尽，用之不完”的资源，依据这一观点，传统的工程水利的指导思想是“最大限度的开发利用水资源”。受这一思想的引导和制约，在以往的水资源工程建设中，经营性水资源工程往往只注重如何利用水；而公益性水资源工程的建设则只注重如何控制水。这些水资源工程的建设只是从工程技术角度来考虑水的开发利用，其结果是有可能对水资源系统甚至生态环境系统造成较大的负面影响。我国广大华北地区造成今天这种水资源短缺局面与以往的水资源工程建设有着很大的联系。随着正确的水资源观点确定，人类开始认识到水资源是宝贵的资源资产，对水资源的开发利用不再毫无节制，必须遵循“可持续发展”的原则。因此，水资

源工程的建设和运行也必须遵循“可持续发展”的原则，实现传统的工程水利向资源水利的战略转变。水资源工程管理也必须本着这一原则，确保水资源工程的建设实现开发利用水资源和保护水资源并重的双重目标，水资源工程的运行必须综合考虑社会效益、经济效益和生态环境效益等三大效益及其综合效益的实现。

3、做好水资源工程管理活动对于确保国有资产保值增值具有重要作用。我国的大多水资源工程由国家投资修建，属于国有资产，做好水资源工程的经营管理是发挥水资源工程各项功能，实现水资源工程综合效益起着重要作用，对确保国有资产保值增值具有十分重要意义。

4、做好水资源工程管理活动对于促进我国国民经济健康持续发展具有十分重要意义。新中国建国以来，国家一直十分重视水资源工程建设，持续不断的投入巨资新建各类水资源工程。水资源工程建设发挥了防洪、除涝、灌溉、供水、发电、航运、渔业、改善生态环境等综合效益。同时，通过投资兴建水资源工程带动了建材、运输、建筑、环保、服务产业等相关行业的发展，并带动了就业问题、农村致富、地区经济发展等社会问题的解决。以水资源工程建设和运行为中心的水利产业已经成为我国国民经济发展的基础产业，在国民经济的构成中占据着重要的地位。做好水资源工程管理活动对于发挥水利产业的基础产业地位和作用十分关键，对于促进国民经济健康持续发展具有设分重要意义。

三、水资源工程管理的目标和原则

（一）水资源工程管理的目标

1、促进水资源工程的建设和运营，实现“工程水利向资源水利”的转变、粗放型向集约型的转化、从适应计划经济到适应市场经济转变，建立并完善适应这三个转变的现代化水资源工程管理体系和运行机制。

2、促进水资源工程产权改革，实现水资源工程所有权、使用权和经营开发权的适当分离，实现按照现代企业制度管理和经营水资源工程，建立职能清晰、权责明确的水资源工程管理体制。

3、规范水资源工程建设和运营的各项活动，确保水资源工程从立项到建设再到运营按照规范化进行，完善水资源工程管理的法制体系。

4、现水资源工程的预定功能，发挥水资源工程综合效益，促进水资源工程开发利用水资源和保护水资源并重的目标。

（二）资源工程管理的基本原则

1、坚持可持续发展原则。现代水资源工程管理以实现“资源性水利”为指导思想，其基本内涵就是通过水资源工程实现水资源开发、利用、调节、治理、节约和保护。为了完成水资源工程由工程水利向资源水利的转变必须从根本上改变以往只开发利用不保护水资源的传统观点，只注重水资源工程的经济效益而不注重水资源工程的社会效益和生态环境效益的经营理念。水资源工程的管理必须以可