论警察行政赔偿归责原则

论警察行政赔偿归责原则

[摘要]警察行政赔偿归责原则是据以确定赔偿责任由警察机关及其工作人员承担的依据或准则。借鉴国外警察行政赔偿归责原则体系,在我国构建违法原则、过错原则、过错推定原则和公平负担原则警察行政赔偿归责原则体系。

[关键词]警察行政赔偿;归责原则;警察行为

“归责原则是国家承担赔偿责任的依据和标准,在国家赔偿中,归责原则处于核心地位,它直接体现国家赔偿的立法政策,反映了国家赔偿的价值取向,并且决定着可引起国家赔偿的行为范围,直接影响到国家赔偿的程序”[1]。我国警察赔偿依据公安机关及其人民警察违法行使的职权不同,可分为警察行政赔偿和公安刑事赔偿。其中警察行政赔偿是指警察机关及其人民警察,由于违法行使警察行政职权,侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的,由警察机关履行赔偿义务的国家赔偿[2]。据此,本文在厘清警察行政赔偿归责原则含义的基础上,通过比较中外警察行政赔偿归责原则的优劣,提出构建我国警察行政赔偿归责原则体系。

一、警察行政赔偿归责原则的概念

因为警察行政赔偿是在警察行为侵犯了相对人权益的基础上产生的,所以界定警察行政赔偿归责原则概念的逻辑基础是厘清警察行为的概念。警察行为包括警察职务行为和警察非职务行为。警察职务行为是指警察机关及其人民警察依国家赋予的职权,所进行的社会治安管理等活动。警察非职务行为也就是个人行为。部分法学家认为警察个人行为不能引起国家赔偿,在法理上有一定的依据,但是“享受特权之人,必受特别制约”,警察的特殊身份限定了警察机关应该对警察的个人行为负一定的看管责任。因此在警察机关有过失责任的警察个人行为侵犯相对人合法权益时,为维护广大人民群众的权益,国家应该承担赔偿责任。也就是说,能够引起警察行政赔偿的警察行为,是由警察职务行为和部分警察个人行为组成。在此意义上,警察行政赔偿归责原则指的是据以确定赔偿责任何以由警察机关及其工作人员承担的依据或准则。

二、中外警察行政赔偿归责原则之比较

警察行政赔偿归责原则的选择是构建警察行政赔偿制度的基础,纵观国内外立法,各国所采用的警察行政赔偿归责原则有很大差异,概而言之,主要有以下几种:

(一)以法国为代表采用的公务过错原则为主,危险责任原则为辅的归责原则

所谓公务过错,是指公务活动欠缺正常的标准,[3]也即以行政机关的公务活

动是否达到中等公务活动水准为客观标准来衡量公务过错是否存在。公务过错为客观过错,不仅涵盖了违法行为,而且包括了某些合法行为。为弥补公务过错对行政危险救济不周的缺陷,法国行政法院还引入了危险责任原则以求完善。由此可知公务过错原则通过为公务行为设定标准将过错客观化来判断国家是否应该承担赔偿,更便于受害人获得赔偿,而且由于公务过错的范围大于违法行为的范围,因此,受害人获得赔偿的范围也较为宽泛。但公务过错是一个内涵不确定的概念,并未彻底摆脱主观色彩的束缚,在认定上不可避免地会出现分歧。

(二)以过错加违法双重标准为归责原则

此种归责原则以美日韩等为代表。例如日本《国家赔偿法》第一条规定:“行使国家或公共团体公权力之公务员,就其执行职能,因故意或过失不法加害于他人者,国家或公共团体对此负赔偿责任。”根据此条规定,过错与违法性同为国家赔偿的构成要件,二者缺一,都不发生赔偿。此种归责原则有其合理性。一方面它实现了规范与救济的有机统一,即政府行为在法律价值评价上存在错误,这是公民向国家求偿的基本依据,从而促使政府行为依法行事。另外它可以从理论上合理解决共同侵权行为和混合过错的责任承担问题。但从确定国家赔偿制度的宗旨而言,过错原则存在很大的弊端,主要表现为不利于受害人行使国家赔偿请求权,甚至成为障碍。例如美国法律中规定只要警察在执行职务中尽了“相当注意”义务,主观上无过失,即使因执法而产生损害赔偿请求,国家也不予赔偿。在这种情况下,受害人所遭受的损害显然很难得到救济。

(三)以瑞士为代表的违法原则

即以职务违法行为为归责的根本标准,而不问其过错有无。如瑞士《联邦责任法》(1959年)第3条规定:”联邦对于公务员执行职务时,不法侵害他人权利者,不问该公务员有无过失,应负赔偿责任。”这种客观违法归责原则实现了认定标准的客观化,不带有丝毫主观色彩,无疑比公务过错理论更彻底。但在职务违法行为的含义及判断标准的界定方面尚有待进一步规范与完善。

我国国家赔偿法充分吸收了国外立法例的有益成分,在归责原则问题上选择了“违法原则”主要表现在《国家赔偿法》第2条,该条明确规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第14条规定:“人民警察违法使用警械、武器,造成不应有的人员伤亡、财产损失,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分;对受到伤亡或者财产损失的人员,由该人民警察所属机关依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定给予赔偿。”因此我国国家赔偿归责原则完全适用于警察行政赔偿。但是,笔者认为我国国家赔偿归责原则的单一性无法完全解决目前相对人因警察行为遭受损害的救济问题。这主要是因为:

一方面,违法归责原则在价值层面上存在缺失,它侧重于对国家机关及其工作人员行为的评价,而不在于受害方的损失是否能够得到救济。这种归责原则有悖于赔偿的本质,即赔偿是对受害人损失的弥补[4]。客观上缩小了受害人获得赔偿

的范围。

另一方面,随着社会发展,警察行为不断扩展,其行为样态也复杂多样,由此引发的侵犯相对人利益的案件也逐渐增多,单一的违法归责原则严格限制了受害人获得赔偿的条件,使得部分受害人遭受的损害无法得到救济。例如警察合法但不合理的裁量行为,如使用警械即可制止违法行为而警察选择使用武器的合法行为,这些行为一旦造成相对人合法权益的损害,受害人就不能依据违法归责原则获得国家赔偿,致使受害人的权益无法得到保障。

因此,笔者认为我国警察行政赔偿归责原则应当是由适用于不同领域的归责原则组成的归责原则体系,而非现行单一的违法归责原则。

三、构建警察行政赔偿归责原则体系之设想

警察行政赔偿应当区分警察行为的性质,分别规定各自适用的归责原则。具体而言,我国警察行政赔偿归责原则可以作如下规定。

(一)违法原则

违法原则适用于具体的警察行政行为和不作为。这里对违法作狭义理解,将之严格限定在违反法律法规的规定。依法行政原则是行政法的一般原则,同时也是指导警察工作的重要方针。依法行政原则要求警察机关作出具体的行政决定时应当符合实体法和程序发的规定,如果警察行政行为违法,对相对人权利造成损害的,警察机关应当承担赔偿责任。这里的具体警察行政行为包括行政强制措施、行政处罚、盘查留置、使用武器警械等行为。警察不作为是指警察机关及人民警察负有作为义务,却没有作为或是迟延作为。不作为一旦构成,就包含了违法性。例如警察负有保护人民财产的义务,在遇见盗窃抢夺财物行为时没有及时制止,造成违法分子逃之夭夭,即为不作为。在此种情况下给相对人造成损害的,警察机关应该承担与其责任相当的赔偿责任。

(二)过错原则

过错原则适用于警察事实行为、合法但不合理的裁量行为和在警察机关有过失责任的警察个人行为。在警察机关及其人民警察的管理活动中存在大量的事实行为,法律不可能对所有的事实行为设立统一的标准进行规定。事实行为的作出由于多数缺乏法律要件的规定,行为的违法性很难确定,受害人由于无法确定行为的违法性难以获得赔偿。例如警察在巡逻过程中对商贩的商品翻动检查,造成商贩财物的损坏行为。欠缺正当性的裁量行为,本就属于警察机关自由裁量权的范畴,形式上合法但欠缺正当性,不属于违法的情形,不能使用违法原则,但有可能造成相对人权益受损。例如在警察行政执法过程中,对于二人以上共同违法的案件,有的“顶格”处罚,有的则按“低限”处理,造成明显的处罚不相当,这对受处罚人来说是不公平的。至于警察个人行为,笔者认为其本来不应引起警察行政赔偿,但如果公安机关未依法尽到管理责任,就会对警察个人行为造成相对人的损害负有不可推卸的责任,此时受害人有依法取得赔偿的权利。通过分析可以看出警察事实行