36个地方政府本级政府性债务审计结果
36个地方政府本级政府性债务审计结果
36个地方政府本级政府性债务审计结果（2013年6月10日公告）为摸清地方政府性债务增长变化情况，揭示债务管理中出现的新情况、新问题和风险隐患，2012年11月至2013年2月，审计署对15个省、3个直辖市本级（以下统称省本级）及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区（以下统称省会城市本级），共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。
审计中依据《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）规定，将地方政府性债务划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务三种类型，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对涉及的903个政府部门和机构、223个融资平台公司、1249个经费补助事业单位、83个公用事业单位、273个其他单位、22 240个项目，共75 559笔债务进行了审计。
现将审计结果公告如下：一、近两年地方政府加强债务管理的主要做法和成效2011年以来，各地按照国务院部署和有关部门要求，积极处理存量债务，加强新增债务管理，清理规范融资平台公司，取得了一定成效。
（一）地方政府性债务管理制度有所完善。
2011年以来，36个地方政府本级中，有14个新出台了地方政府性债务管理制度，有10个新建立了偿债准备金制度。
截至2012年底，已有28个地方政府本级出台了地方政府性债务管理制度，有31个建立了偿债准备金制度或在预算中安排偿债准备资金，准备金余额为907.60亿元。
（二）采取措施对部分存量债务进行了处理。
各地按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则，出台措施对2010年底的部分存量债务进行了处理。
2011年以来，各地累计偿还和化解存量债务13 317.21亿元，占2010年底债务余额的39.09%。
如按照中央统一部署，各地出台奖补措施对地方高校债务进行了清理和化解，36个地方政府本级所属高校债务余额由2010年的1747.96亿元下降到2012年的910.81亿元，下降了47.89%。
地方政府债务规模、结构与风险化解路径解析
地方政府债务规模、结构与风险化解路径解析作者：黄石燕来源：《财经界·学术版》2016年第19期摘要：地方政府为了加强地区的建设和经济的发展，会通过各种平台进行举借债务，但在政府融资制度管理方面和绩效考核上存在着一些缺失，使得地方债务问题对我国的行政和经济的发展有着很大的影响。
本文主要通过对地方政府债务规模进行阐述，分析债务结构，在经过认真的研究之后结合当前政策环境与地方政府债务状况，从而能够提出化解地方政府债务的有效路径。
关键词：地方政府债务风险化解路径分析从国家经济上进行讨论，其面临的分析有很多，包括地方政府债务风险、影子银行风险和房地产泡沫风险等，这些风险演化的最终结果就是国家的商业银行风险。
当其中房地产行业的泡沫一旦遭受打击，除了基本的信托、债券和房地产企业贷款产生的违约风险之外，在地方政府经济中，主要的土地出让收入将面临着大幅度的下降，从而引发地方债务风险。
同时，在目前形势下，地方政府债务风险一旦爆发，国家商业银行将面临着严重的危机。
根据财政部公布的数据，2014年未，全国地方政府债务，包括政府负有偿还责任的债务，余额为15.4万亿元，地方政府或有债务8.6万亿元，包括政府负有担保责任的债务3.1万亿元。
尽管国家对平台带框的投放进行了限制，但根本性的问题依旧没有得到改善。
通过对地方债务的结构进行分析，能够有效的得到化解地方政府债务的合理路径。
一、地方政府的债务规模分析地方政府债务规模。
在对地方政府债务规模进行分析时，需要考虑到两个部分，其一为显性债务，就是能够对公开的数据测算的，其二为隐性债务，就是公开的数据难以统计且不可获得的。
其中显性债务包括中央代发地方债、信托、城投债以及平台贷款，隐性债务包括违规集资、发行理财产品、私募和垫资施工等。
在显性债务中，2012年末，平台贷款的余额是9.2万亿元，城投债是2.5万亿元，基础产业资金信托显示余额是1.7万亿元，在中央代发地方政府债券中余额显示0.7万亿元，能够看出在地方政府显性债务余额在14.1万亿元左右。
全国政府性债务审计结果
全国政府性债务审计结果按照《中华人民共和国审计法》规定和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2013〕20号）要求，在国务院各部门、地方各级党委政府及有关单位的大力支持和积极配合下，审计署于2013年8月至9月组织全国审计机关5.44万名审计人员，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对中央、31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市、391个市（地、州、盟、区）、2778个县（市、区、旗）、33091个乡（镇、苏木）（以下分别简称中央、省级、市级、县级、乡镇）的政府性债务情况进行了全面审计。
审计内容包括政府负有偿还责任的债务，以及债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债务（以下简称政府负有担保责任的债务）和债务人出现债务偿还困难时，政府可能承担一定救助责任的债务（以下简称政府可能承担一定救助责任的债务）。
此次共审计62215个政府部门和机构、7170个融资平台公司、68621个—2—经费补助事业单位、2235个公用事业单位和14219个其他单位，涉及730065个项目、2454635笔债务。
对每笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了有关部门、单位和地方各级政府的意见。
审计结果表明，政府性债务是经过多年形成的，在我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。
同时，从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。
现将审计结果公告如下：一、近年来加强政府性债务管理的主要措施党中央、国务院高度重视政府性债务问题。
2011年以来，国务院有关部门和地方政府积极采取有效措施完善相关制度，化解存量债务，清理规范地方政府融资平台公司等，取得一定成效。
（一）政府性债务管理制度逐步完善。
2011年以来，国务院有关部门和地方政府出台多项制度，规范和加强政府性债务管理。
全国30个省级地方政府性债务审计结果解读
全国30个省级地方政府性债务审计结果解读来源:金融界网站2014-02-11∙分页：∙观点简述：2014年1月23日起，各省市审计厅陆续公布了各自政府性债务审计结果，截至1月27日，共30个省级行政单位和3个计划单列市公布了地方政府性债务情况。
债务规模和结构方面，国内省级行政单位债务规模、债务类型和增长速度差异较大，江苏、广东、浙江债务规模较大，甘肃、安徽等部分地区债务增长速度较快。
从债务结构来看，大部分地区债务以政府负有偿还责任的债务为主，但重庆、山西、甘肃等部分地区债务以或有债务为主；从债务层级来看，各省份中市级和县级政府是主要的举债主体，但部分西部不发达地区由于省级政府或国有企业在经济中占主导地位，以省级政府债务为主，并且广东、江苏、浙江等省份县域经济强，县级政府债务占比较高。
举债主体方面，融资平台是地方政府性债务最主要的举债主体，但山西、新疆、云南等中西部地区政府机构是主要举债主体。
资金来源方面，银行贷款是地方政府最主要融资方式，但部分中西部地方政府近年来BT、信托等“影子融资”快速增长，政府债务或有风险较大。
债务投向方面，大部分地区债务以市政建设领域为主，但部分基础设施落后的中西部省份债务以交通行业债务为主。
债务指标方面，各省市地方政府负债率均较低，但重庆、云南已接近国际警戒线，各省自己公布的债务率均低于100％，总债务率超过90％的有北京、重庆、贵州、云南；但是如果考虑全口径政府性债务的话，重庆、云南、湖北、吉林、甘肃等债务指标表现较弱，而广东、山东、河南、安徽等地区债务指标表现较好；湖南、云南、内蒙古、陕西、河南、甘肃等中西部地区的政府性债务逾期率较高；浙江、海南、福建、重庆等地的偿债对土地依赖程度很高，偿债资金稳定性较弱。
江苏、浙江、北京、上海、重庆等地方政府面临的集中偿付比例较高，但地方政府综合财力对到期债务覆盖倍数较高并可利用外部融资进行债务周转，整体上到期债务出现系统性风险的可能性不大。
地方竞争与中央风险 温铁军 中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长
地方竞争与中央风险温铁军中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长课程前言田桐：今年6月国家审计署在其官网上发表了一个报告，重点阐述了36个地方政府在2012年的债务审计，而审计结果也表示36个地方政府在2012年的年底的债务情况是3.85万亿元，较2010年的年底增长了12.9%，而近期国际货币基金组织也对于中国债务的数据水平进行了评估，评估结果是2012年中国广义政府债务超过了GDP的45%，那么面对这样一个数据我们有没有理由去担心中国面临到的地方债务危机，而中国在改革之后带来的利益同时会有哪些的麻烦带来？就这些问题我们今天有幸请到了中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长温铁军教授，来为我们阐述《地方竞争与中央风险》，欢迎温教授。
解说：温铁军，中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长、教授、博士生导师，兼任中国人民大学乡村建设中心主任，中国农村金融研究所所长，中国农业经济学会副会长，国务院学位委员会第六届学科评议组成员。
温铁军教授是我国农村经济基础方面的三农问题和乡土中国治理结构的三治问题等重大政策和理论问题的试验研究专家，温铁军教授主张深入实地调查，形成问题意识，坚持从历史视角考察事物发展的脉络，倡导理论逻辑的起点必须与经验过程的起点一致，才能真正做到联系实际，由此才能对制度变迁的国别比较研究超越一般意识形态化研究的羁绊，实事求是地探寻复杂现象背后的客观规律。
田桐：非常感谢温教授您再次来到我们大讲堂，那么其实咱们今天谈这个问题也是非常具有现实实际意义的，就是我们上半年可以看到世界金融组织主流对于中国来说都是一个非常好的评价，但是到了下半年就会有预测说下一个有可能是中国爆发金融危机，那么您怎么样看待在短短一年之内这样态度非常大的转变？温铁军：其实世界范围内大家注意一下，这个危机的发生是风险不断累积，达到一定程度的时候呢，它的表现为危机形式，这是个规律，特别是当从20世纪80年代金融扩张开始以来，危机一个接一个地爆发，而且主要爆发在金融资本跟地产资本的结合上，第一个爆掉的是1990年的日本的房地产泡沫崩溃，从此日本进入叫做“失去的二十年”，大家看在这个爆发之前呢东京的房价高于世界上任何城市，接下来第二个崩掉的泡沫是东亚四小龙，四小虎的这个东亚金融危机，它也和物业价格的过分高涨有相关性，2001年在拉美爆发的危机，接着呢拉美危机最终呢会演化到美国，也是因为房地产的次贷泡沫演化成的2008年的华尔街金融海啸，都是房地产危机和金融危机几乎是同步发生的，现在人们开始关注认为这个该转到。
我国地方政府目前的土地财政问题研究
我国地方政府目前的土地财政问题研究作者：姜丙毅来源：《学理论·中》2013年第10期摘要：近年来，土地财政问题已成为我国宏观经济运行中的突出问题之一。
土地财政作为我国财政体制的独特现象，有一定的合理根据，但其造成的不良影响也是多方面的，特别是土地财政暴露出我国目前分税制财政体制的某些问题。
解决土地财政问题的相关对策：完善现有的财政体制；完善土地增值收益的利益分配机制；完善土地政策，加强土地管理。
关键词：分税制；土地财政；改革措施中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）29-0099-02近期，国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示：18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。
审计结果表明，2010年底，政府性债务大约有40%要靠土地收益来偿还，而现在，部分地区这一比例已经超过一半，地方政府债务偿还高度依赖于土地收益[1]。
土地财政已成为地方债的救命稻草，也成为我国宏观经济运行中的突出问题之一。
深入探析土地财政问题的症结，解决当前地方政府对土地财政的依赖成为未来政策着力解决的重点和难点。
一、土地财政及其不良影响土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系[2]。
“土地财政”的主要内容包括：第一，土地资产收益及其相关的行政性收费收入。
土地资产收益主要包括国有土地使用权出让收入和国有土地使用权交易的租赁和转让所得。
其中国有土地使用权出让收入主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的价款。
第二，与土地相关的房地产业和建筑业税费收入，目前主要包括耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税、契税。
第三，土地融资收入，是指地方政府通常以政府所属的土地储备中心、政府性公司和开发区为融资平台，以土地为抵押获得银行信贷支持，获取地方政府发展经济所需资金支持。
从短期、局部来看，土地财政激发了地方政府发展经济的积极性，在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，加速了城镇化进程，提升了地方政府提供公共服务的能力。
2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果
2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果【时间:2011年06月27日】【来源:审计署办公厅】【字号：大中小】截至2010年底，1164所地方所属普通高校和3120家公立医院分别有政府性债务2634.98亿元和977.74亿元。
其中有387所高校和230家医院2010年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元和95.29亿元。
有95所高校和575家医院存在债务逾期现象，逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。
一些地方已安排441.38亿元财政资金用于偿债。
（四）部分政府性债务资金未及时安排使用。
截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元，其中：34个省级、256个市级和942个县级政府所属部分债务单位2008年及以前年度举借至2010年底未支出的债务余额有1319.80亿元，占11.95%，2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元。
债务资金未及时安排使用并发挥效益的主要原因是：一些地方举债存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等。
（五）部分单位违规取得和使用政府性债务资金。
一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，审计共发现违规问题金额1082.53亿元。
主要是：部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所，部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）、低水平重复建设项目。
此外，审计还发现形成损失浪费19.94亿元；涉嫌经济违法违纪案件线索12件，正在依法查处。
（六）地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。
一是融资平台公司数量多。
地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代。
至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。
2013年6月全国政府性债务审计结果(2013年12月30日发布)
全国政府性债务审计结果（2013年12月30日公告）按照《中华人民共和国审计法》规定和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2013〕20号）要求，在国务院各部门、地方各级党委政府及有关单位的大力支持和积极配合下，审计署于2013年8月至9月组织全国审计机关5.44万名审计人员，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对中央、31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市、391个市（地、州、盟、区）、2778个县（市、区、旗）、33091个乡（镇、苏木）（以下分别简称中央、省级、市级、县级、乡镇）的政府性债务情况进行了全面审计。
审计内容包括政府负有偿还责任的债务，以及债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债务（以下简称政府负有担保责任的债务）和债务人出现债务偿还困难时，政府可能承担一定救助责任的债务（以下简称政府可能承担一定救助责任的债务）。
此次共审计62215个政府部门和机构、7170个融资平台公司、68621个经费补助事业单位、2235个公用事业单位和14219个其他单位，涉及730065个项目、2454635笔债务。
对每笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了有关部门、单位和地方各级政府的意见。
审计结果表明，政府性债务是经过多年形成的，在我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。
同时，从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。
现将审计结果公告如下：一、近年来加强政府性债务管理的主要措施党中央、国务院高度重视政府性债务问题。
2011年以来，国务院有关部门和地方政府积极采取有效措施完善相关制度，化解存量债务，清理规范地方政府融资平台公司等，取得一定成效。
（一）政府性债务管理制度逐步完善。
2011年以来，国务院有关部门和地方政府出台多项制度，规范和加强政府性债务管理。
地方政府债务的基本状况
地方政府债务的基本状况一、地方政府债务定义及分类地方政府债务是指地方各级政府机关、事业单位或其他组织，以政府的名义向国内或境外承诺或担保的，负有直接或间接偿还责任的债务。
按照债务的法律性质，地方政府债务可以分为显性债务和隐形债务。
按照债务发生的概率，地方政府债务可以分为直接债务和或有债务。
按照法律责任主体，地方政府债务分为以下三类：第一类是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务，即由非财政资金偿还，地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任；第三类是其他相关债务，即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿还困难时，政府可能需给予一定救助。
二、地方政府债务的现状1、债务规模巨大我国地方债务现状已经十分严峻，债务的总体规模极其庞大，上至省、自治区，下到各级地方政府都有不同程度的负债，截止2013年6月，全国地方政府债务余额为178908.66亿元，下表还列举了各省地方政府债务余额：表1 各省债务规模及占比这些数据只是审计结果，如果加上隐形债务，地方政府所背负的债务负担将更大。
不仅31个省、自治区、直辖市不同程度地负有各种债务，而且省、市、县、乡镇各级政府均有不同形式的举债行为。
2、举债主体繁多，债务覆盖面广我国各省（自治区、直辖市）皆负有数额不等的各种债务和形式不同的举债欠账行为。
地方政府债务主要集中在市级层面，占比40%，其次是省级和县级，乡镇债务占比较低。
与地方财力直接挂钩的负有偿还责任债务，其在不同层级的占比结构差别比较大，省级较低，为34.2%，市级66.4%，县级78.5%乡镇84.2%，这反映出：层级越下沉，债务偿还对财力的需求越大，这与中国目前地方基层政府财力吃紧形成“倒挂”局面。
政府性债务大探底
政府性债务大探底作者：史可来源：《新理财·政府理财》2013年第08期7月18日美国底特律申请破产保护，这一事件除了将昔日的“汽车之城”聚焦在镁光灯下之外，更是将地方政府性债务问题推到了舆论的风口浪尖。
现如今，在大洋彼岸的中国，一场针对全国政府性债务的“审计风暴”正在上演。
7月28日，国家审计署官方网站公布了一则短消息：“近日，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。
”8月1日开始，这场被誉为史上最严、规模最大的政府性债务审计工作在中国全面展开。
强烈信号历史上，审计署曾于2011年和今年6月公布过两次地方政府性债务情况的审计结果。
在债务规模的统计上，第二次的数据比第一次增长了12.94%。
与前两轮相比，8月1日启动的全面审计将政府性债务审计范围规定在除省、市、县三级之外，还增加了中央和乡镇。
有分析人士认为，这个看似突如其来的政令向外界释放出新一届政府非常重视国家整体金融风险的强烈信号，以及对经济政策全盘摸底的决心。
厘清政府性债务有助于中央政府把握宏观经济控制力度。
此外，中国经济转型必然伴随经济增速下滑，中国政府到底能承受多大的经济放缓带来的压力？答案或许能从本轮的债务审计中得到。
国家行政学院教授冯俏彬认为中央此次摸底政府性债务问题旨在推动新一轮财税体制改革。
“下一步应该也需要涉及分税制改革，特别是在…营改增‟之后，改革的迫切性已经在加强。
推动这项改革需要掌握充分的信息，而搞清政府性债务问题就是一个前提。
”审计行动据了解，本轮全国政府性债务审计和2011年一样都属于国务院委托的专项审计，其性质不同于每年进行的例行审计。
为保证审计质量，审计署18个特派办将审计18个重点省本级及省会城市，其他省本级及省会城市实行交叉审计，省级审计由本省审计机关统一组成审计组，采取上审下、交叉审的方式，对除省会城市本级以外的市、县、乡进行审计。
其实，在审计署对外公告此轮审计之前，7月26日晚间便传出了“国务院发特急明电，审计署将暂停所有项目开始培训，下周进驻各省市。
基于内部控制视角的地方政府债务风险研究
【摘要】近年来，随着分税制改革的完善，中央财政收入占全国财政收入的比重得到提高，地方财政的收入大幅减少。
与此同时，随着地方政府经济发展需求的扩大和自身投资不断增加，出现超越偿还能力的过度负债以及严重的财政赤字，尤其是随着还贷高峰期的相继来临，一些地方政府纷纷陷入巨大的债务风险之中，如处理不当，极有可能牵一发而动全身转化为社会风险影响地区稳定。
因此，本文首先通过对内部控制以及地方政府债务风险的概述，认识内部控制对债务风险的作用，其次分析地方政府债务的基本状况，认识到政府负有偿还责任的债务为风险重点，增长速度与偿债能力存在倒挂现象等风险，再者分析地方债务风险的成因，最后在内部控制的视角提出地方债务风险的防范方法合理防范地方政府债务风险。
【关键词】内部控制地方政府债务风险一、内部控制与地方政府债务风险概述（一）内部控制的概念内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规，资产安全，财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。
内部控制原则是企业建立与实施内部控制应当遵循的基本指针。
企业建立与实施内部控制应当遵循5项原则：全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益原则。
我国《企业内部控制基本规范》将内部控制的要素归纳为内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督5大方面。
（二）地方政府债务风险的概念地方政府债务风险是指地方政府所承担的债务而无能力按期偿还本息的可能性以及相应产生的后果，导致政府财政不能正常运转，例如拖欠项目建设工程款、拖欠干部教师工资和职工养老金，以及无力进行公共事业投入等。
我国地方政府债务风险主要表现为：区域性、产生原因的复杂性、以及传递性。
其表现形式主要有规模风险、结构风险、效率风险和外在风险。
（三）内部控制对于地方政府债务风险的作用1.保证合理的地方政府债务风险水平内部控制及其在战略和整个公司的应用是企业风险管理的一部分。
因此，在目前地方政府债务风险意识不足、债务责任划分不清的情况下，借鉴企业内部控制思想，在地方政府债务管理当中将地方政府债务管理提升到政府长期战略规划的高度，能够有利于控制地方政府债务规模、明确债务责任，逐渐使地方政府债务风险达到合理的水平，从而为实现防范和控制地方财政风险提供合理保证，同时保证地区经济又好又快发展。
地方政府债务规模、结构与风险化解路径探讨
地方政府债务规模、结构与风险化解路径探讨作者：李衡来源：《债券》2013年第09期摘要：地方政府债务风险是当前我国经济运行中需重点关注的风险之一。
本文通过对地方政府债务规模的测算和债务结构的分析，认为未来化解地方政府债务风险的重点是化解国有商业银行不良贷款风险。
进而结合当前政策环境及地方债状况，提出化解地方政府债务风险的路径。
关键词：地方债国有商业银行风险化解路径目前，关于我国经济面临风险的讨论很多，比如房地产泡沫风险、影子银行风险、地方政府债务风险等。
笔者认为这些风险的最终指向是系统性金融风险，更具体地说，是国有商业银行风险。
房地产泡沫一旦破裂，除了房地产企业贷款、信托、债券引发违约风险之外，更重要的是地方政府重要的收入来源——土地出让收入将大幅下降。
这将进一步引发地方政府债务风险和影子银行风险（目前银行理财产品的最终投向主要是房地产和基建领域）。
地方政府债务风险一旦爆发，国有商业银行可能将受到强烈冲击。
根据国家审计署公布的数据，2010年末，省市县级（不包括乡镇）地方政府债务余额10.7万亿元，其中银行贷款8.5万亿元，占比79%。
尽管2010年6月，国务院发文限制平台贷款的投放，但银行贷款仍在地方政府债务中占据绝大部分。
因此，分析地方政府债务结构，有利于找到化解地方政府债务风险的路径。
地方政府债务规模及其分布笔者在进行地方政府债务规模分析时，将地方政府债务分为两部分：一是可以根据公开数据测算的显性债务，主要包括平台贷款、城投债、信托以及中央代发地方债；二是公开数据不可获得、难以统计的隐性债务，包括垫资施工、建设-转移模式（BT）、建设-经营-转让模式（BOT）、融资租赁、售后回租、发行理财产品、私募、违规集资和养老金隐性债务。
从显性债务看，2012年末，平台贷款余额为9.2万亿元，城投债余额2.5万亿元，基础产业资金信托余额1.7万亿元，中央代发地方政府债券余额0.7万亿元，地方政府显性债务余额大约为14.1万亿元。
地方政府债务规模、分布及风险化解思路
2013 年 8 月 8 日
民 生 证 券研究院
宏 观 经 济研究中心
管清友 高级经济学家 宏观经济研究中心总经理 电话：(8610)85127430 邮箱：guanqingy ou@msz
李衡 宏观分析师 执业证号：S0100513020001 电话：(8610)85127658 邮箱：liheng@
8 月 1 日，国家审计署启动对中央、省、市、县、乡五级政府性债务的审计。分析地 方政府债务结构，有利于理解该举措的意图以及未来的政策取向。
一 、地方政府债务规模及其分布
我们把地方政府债务分为两部分：一是可以根据公开数据测算的显性债务，主要包括
平台贷、城投债、信托以及中央代发地方债；二是公开数据不可获得、难以统计的隐性债
2012 年末，地方政府显性债务余额 14.0 万亿元，其中平台贷款 9.2 万亿元，城投债 2.5 万亿元，地方政府债 0.7 万亿元，基础产业资金 信托 1.7 万亿元。根据 36 个地方政府新增隐性债务数据推算， 2011-2012 年，全国各级地方政府新增隐性债务（包括垫资施工、BT 等）4905 亿元。2012 年末，全国各级地方政府全部债务余额 14.5 万 亿元，债务率（债务/综合财力）102.1%。
“三维市场经济”与地方政府职能界定
“三维市场经济”与地方政府职能界定宋晓梧摘要：中国改革初期的突出特色是政府主导，地方政府实际充当了资源配置的主体。
随着经济增长转入中速，前一阶段高速增长中积累的诸多经济社会矛盾显现，理顺政府与市场的关系就成为经济体制改革的核心问题。
有人认为，中国经济奇迹的“密码”恰恰在于地方政府的竞争，但地方政府竞争极大地扭曲了市场配置资源的机制，付出了过高的资源、环境成本，并形成了巨大的权钱交易空间。
继续维持甚至加强地方政府竞争，发展方式转型将难以落实。
因此，界定政府与市场的边界，对今后中国经济社会发展具有重大意义。
关键词：地方政府;市场;转型;经济社会发展政府与市场的定位是个老问题，“看不见的手”与“看得见的手”怎样配合才好，国内外争论了上百年。
这个问题能争论百年以上，从侧面反映出它常讲常新，与时俱进。
我们是在计划经济转向社会主义市场经济、中等收入迈向高收入、发展方式从粗放转向集约这一特定条件下、特定阶段中讨论这个问题的。
在计划经济渐进式转向市场经济的过程中，政府和市场的边界难以一步划清是一个必经阶段。
但政府与市场边界不清晰这个问题，由于中国经济的高速增长被掩盖了，可谓“一俊遮百丑”，甚至在一定程度上成为解释经济高速增长的原因。
现在经济增长转入中速，前一阶段高速增长中积累的诸多经济社会矛盾显现，各方面逐渐认识到结构调整需要改革推动，而经济体制改革的核心问题就是如何理顺政府与市场的关系。
地方政府竞争与市场配置资源中国前一发展阶段的突出特色是政府主导，在改革初期运用这一模式，能集中力量办大事、成效显著。
这一模式导致的问题是政府与市场的关系“剪不断”，中央政府和地方政府的关系“理还乱”。
政府对经济活动的行政干预过多，往往直接介入微观经济活动，充当了市场中一个重要的竞争主体，这是政府越位。
政府职能交叉、重叠，职权划分不清，经常出现不该管乱管、该管没人管的混乱现象，这是政府错位。
政府公共服务提供不足，甚至在某些公共领域出现了扭曲的“市场化”现象，这是政府缺位。
审计署公布全国政府性债务审计结果
全国政府性债务审计结果（2013年12月30日公告）按照《中华人民共和国审计法》规定和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2013〕20号）要求，在国务院各部门、地方各级党委政府及有关单位的大力支持和积极配合下，审计署于2013年8月至9月组织全国审计机关5.44万名审计人员，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对中央、31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市、391个市（地、州、盟、区）、2778个县（市、区、旗）、33091个乡（镇、苏木）（以下分别简称中央、省级、市级、县级、乡镇）的政府性债务情况进行了全面审计。
审计内容包括政府负有偿还责任的债务，以及债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债务（以下简称政府负有担保责任的债务）和债务人出现债务偿还困难时，政府可能承担一定救助责任的债务（以下简称政府可能承担一定救助责任的债务）1。
此次共审计62215个政府部门和机构、7170个融资平台公司、68621个1政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属政府债务；政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。
后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务。
以上三类债务不能简单相加。
经费补助事业单位、2235个公用事业单位和14219个其他单位，涉及730065个项目、2454635笔债务。
对每笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了有关部门、单位和地方各级政府的意见。
审计结果表明，政府性债务是经过多年形成的，在我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。
同时，从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。
地方政府性债务审计的要点分析
地方政府性债务审计的要点分析作者：徐倩昱来源：《中外企业家》 2013年第11期徐倩旻（东南大学经济管理学院，江苏南京 210096）摘要：随着世界经济的不断变化，国内政府债务的不断增长，地方政府债务已然成为我国目前经济发展中的一个不可小觑的重要问题。
文章就应对地方政府性债务危机，如何充分运用审计手段监督、加强地方政府债务风险防控，发挥审计“免疫系统”功能，进行了一些分析。
关键词：地方政府性债务；审计；必要性；改进方案中图分类号：F239文献标志码：A文章编号：1000-8772（2013）30-0119-02收稿日期：2013-08-19作者简介：徐倩旻（1985-），女，扬州宝应人，东南大学MBA在读研究生，现供职于南京市六合区工商行政管理局，从事工商管理研究。
地方政府债务资金在支持重点基础设施建设和生态环境保护，推动民生改善，保障经济社会持续发展，应对国际金融危机和抗击自然灾害，支持“保增长、扩内需”，以及推进经济发展方式转变等方面发挥了重要作用。
如果其中的风险控制得当，当然能够极好的助力当地经济发展；但与此同时，一旦风险控制失当，其存在的风险有可能转化为金融风险和社会风险，不仅不利地方经济的可持续发展，而且对地方财政的正常运转和社会稳定将带来极大的灾难性危害。
一、地方政府性债务审计研究背景近年来，我国审计署对地方政府性债务进行多次审计。
2013年的8月1日起，审计署对中央、省、市、县、乡五级政府性债务展开彻底摸底和测评。
中国首次全国性审计地方政府性债务在2011年，当时只审计了三级地方政府省级、市级、县级。
审计结果显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元，这一债务总额占当年2010年GDP的1/4，超过当年全国财政收入。
其中，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。
有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。
全国30个省级地方政府性债务审计结果解读
全国30个省级地方政府性债务审计结果解读观点简述：2014年1月23日起，各省市审计厅陆续公布了各自政府性债务审计结果，截至1月27日，共30个省级行政单位和3个计划单列市公布了地方政府性债务情况。
债务规模和结构方面，国内省级行政单位债务规模、债务类型和增长速度差异较大，江苏、广东、浙江债务规模较大，甘肃、安徽等部分地区债务增长速度较快。
从债务结构来看，大部分地区债务以政府负有偿还责任的债务为主，但重庆、山西、甘肃等部分地区债务以或有债务为主；从债务层级来看，各省份中市级和县级政府是主要的举债主体，但部分西部不发达地区由于省级政府或国有企业在经济中占主导地位，以省级政府债务为主，并且广东、江苏、浙江等省份县域经济强，县级政府债务占比较高。
举债主体方面，融资平台是地方政府性债务最主要的举债主体，但山西、新疆、云南等中西部地区政府机构是主要举债主体。
资金来源方面，银行贷款是地方政府最主要融资方式，但部分中西部地方政府近年来BT、信托等“影子融资”快速增长，政府债务或有风险较大。
债务投向方面，大部分地区债务以市政建设领域为主，但部分基础设施落后的中西部省份债务以交通行业债务为主。
债务指标方面，各省市地方政府负债率均较低，但重庆、云南已接近国际警戒线，各省自己公布的债务率均低于100％，总债务率超过90％的有北京、重庆、贵州、云南；但是如果考虑全口径政府性债务的话，重庆、云南、湖北、吉林、甘肃等债务指标表现较弱，而广东、山东、河南、安徽等地区债务指标表现较好；湖南、云南、内蒙古、陕西、河南、甘肃等中西部地区的政府性债务逾期率较高；浙江、海南、福建、重庆等地的偿债对土地依赖程度很高，偿债资金稳定性较弱。
江苏、浙江、北京、上海、重庆等地方政府面临的集中偿付比例较高，但地方政府综合财力对到期债务覆盖倍数较高并可利用外部融资进行债务周转，整体上到期债务出现系统性风险的可能性不大。
2013年12月30日，国家审计署率先公布了《全国政府性债务审计结果》；然后，各省市陆续开始公布其政府性债务审计结果，截至2014年1月27日，除西藏外，全国大陆31个省级行政单位和3个计划单列市均公布了其政府性债务情况。
全国地方政府性债务审计结果
全国地方政府性债务审计结果根据中央经济工作会议和十一届全国人大四次会议部署，国务院决定，由审计署统一组织全国各级审计机关，对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计。
按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）的要求，在各级党委政府的大力支持和各级财政、发展改革、人民银行、银监等部门和单位的积极配合下，审计署于2011年3月至5月组织全国审计机关4.13万名审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行了全面审计（云南省盈江县因地震未进行审计）。
此次审计的范围是：所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。
审计的重点内容是政府负有偿还责任的债务1，同时对债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务也进行了审计。
为确保审计数据和情况的真实、准确和完整，对每一笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了省、市、县三级政府的意见。
现将审计结果公告如下：一、地方政府性债务基本情况（一）债务规模。
截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见图1）。
在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。
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36个地方政府本级政府性债务审计结果（2013年6月10日公告）为摸清地方政府性债务增长变化情况，揭示债务管理中出现的新情况、新问题和风险隐患，2012年11月至2013年2月，审计署对15个省、3个直辖市本级（以下统称省本级）及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区（以下统称省会城市本级），共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。
审计中依据《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）规定，将地方政府性债务划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务三种类型，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对涉及的903个政府部门和机构、223个融资平台公司、1249个经费补助事业单位、83个公用事业单位、273个其他单位、22 240个项目，共75 559笔债务进行了审计。
现将审计结果公告如下：一、近两年地方政府加强债务管理的主要做法和成效2011年以来，各地按照国务院部署和有关部门要求，积极处理存量债务，加强新增债务管理，清理规范融资平台公司，取得了一定成效。
（一）地方政府性债务管理制度有所完善。
2011年以来，36个地方政府本级中，有14个新出台了地方政府性债务管理制度，有10个新建立了偿债准备金制度。
截至2012年底，已有28个地方政府本级出台了地方政府性债务管理制度，有31个建立了偿债准备金制度或在预算中安排偿债准备资金，准备金余额为907.60亿元。
（二）采取措施对部分存量债务进行了处理。
各地按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则，出台措施对2010年底的部分存量债务进行了处理。
2011年以来，各地累计偿还和化解存量债务13 317.21亿元，占2010年底债务余额的39.09%。
如按照中央统一部署，各地出台奖补措施对地方高校债务进行了清理和化解，36个地方政府本级所属高校债务余额由2010年的1747.96亿元下降到2012年的910.81亿元，下降了47.89%。
（三）加强了对新增债务及债务资金使用的监督管理。
各地加强了举借债务的管理，有23个地方政府本级要求政府负有偿还责任债务的举借需经财政部门或政府批准，使债务规模得到了一定控制，有12个地方政府本级2012年底的债务余额比2010年减少了1417.42亿元。
一些省（市）成立专门机构或明确职能加强对债务资金的监管。
（四）进一步清理规范了融资平台公司及其债务。
2011年以来，各地按照国务院要求对融资平台公司及其债务进行了进一步清理规范，通过剥离债务、资产重组、充实注册资本金、注入收益良好的优质资产等方式，使一些融资平台公司的资产质量、收入水平和盈利能力有所提高。
2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司的注册资本总额比2010年增长10.95%，资产负债率比2010年下降4.16个百分点，收入总额和利润总额分别比2010年增长53.04%和13.74%。
二、地方政府性债务规模、结构及债务负担变化情况（一）债务规模及变化情况。
截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10 959.69亿元），比2010年增加4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。
从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。
（二）债务余额结构及变化情况。
从债务举借主体看，2012年底债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、25.37%，仍是主要的举借主体。
融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元，增长比率分别为22.50%和32.42%。
从债务资金来源看，2012年底债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，仍是债务资金的主要来源。
2012年底银行贷款余额比2010年增加1533.96亿元，但所占比重下降5.60个百分点；发行债券、其他单位和个人借款增长较大，分别比2010年增加1782.13亿元、1308.31亿元，增长比率分别为62.32%、125.26%，其中发行债券中的短期融资券和中期票据增长比率达113.40%。
从债务资金投向看，用于交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出占已支出债务额36 434.47亿元的92.14%。
用于交通运输、保障性住房、土地收储和市政建设的债务支出增长较大，分别比2010年增加3295.45亿元、720.68亿元、652.83亿元和407.74亿元，增长比率分别为30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。
（三）债务负担变化情况。
从债务率（债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标）看，36个地方政府本级中，有24个地区2012年政府负有偿还责任的债务率比2010年下降；如加上政府负有担保责任的债务，有31个地区债务率比2010年下降。
但仍有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%；如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。
从偿债率（当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标）看，36个地方政府本级中，有13个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率比2010年下降；如加上政府负有担保责任的债务，有18个地区偿债率比2010年下降。
但仍有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%；如加上政府负有担保责任的债务，有20个地区偿债率超过20%。
从逾期债务率（逾期债务额占债务余额的比重）看，36个地方政府本级2012年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点。
三、审计发现的主要问题（一）部分地区和行业债务负担较重。
一是部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显。
36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。
一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。
有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率最高的达67.69%。
由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。
14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。
二是部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。
2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61个百分点；而上述地区2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元，降低2.83%，扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后的可支配土地出让收入减少179.56亿元，降低8.82%。
这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。
三是部分地区高速公路债务规模增长较快，偿债压力较大。
有10个省本级2012年底高速公路债务余额比2010年有所增长，增长额2156.59亿元，增长率为36.88%。
在债务规模快速增长的同时，受经济增速放缓、货车流量下降、重大节日免收小型客车高速公路通行费等因素的影响，高速公路车辆通行费收入出现减收，一些地区高速公路债务偿还压力较大。
2012年，有8个省本级通过举借新债偿还高速公路债务453.85亿元，其中4个省本级高速公路债务的借新还旧率超过50%，3个省本级已出现逾期债务17.15亿元。
四是部分取消收费地区的政府还贷二级公路债务偿还面临较大压力。
近年来，部分省份取消收费后，政府还贷二级公路的债务偿还、公路养护和建设资金完全来源于财政，虽然中央财政对截至2008年底已锁定的债务余额给予一定比例的补助，但由于锁定年度之后新产生的债务尚未给予补助、中央财政不承担债务利息，加上部分地方财政资金不到位等原因，有些地方政府偿债压力较大，甚至出现逾期债务。
截至2012年底，在2011年底前已取消收费的15个省份中，12个省本级和9个省会城市本级负责偿还的政府还贷二级公路债务余额1311.61亿元，比2010年增加423.93亿元，增长47.76%。
2012年，有6个省本级和1个市本级通过举借新债偿还政府还贷二级公路债务170.69亿元，借新还旧率为66.92%；3个市本级和1个省本级已出现逾期债务31.09亿元。
（二）一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。
随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。
审计抽查发现，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。
这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。
（三）融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强。
一是融资平台公司退出管理不到位。
2011年以来，经地方政府相关部门、融资平台公司和债权银行三方签字，共有61家融资平台公司按银监会规定转为“退出类平台”，但审计发现，上述公司中有55家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务，2012年底政府性债务余额为7414.83亿元，其中有4个省本级和1个省会城市本级的18家融资平台公司以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479.29亿元，脱离了债务监管。