公共工程绩效审计现状分析及对策

公共工程绩效审计现状分析及对策

一、公共工程绩效审计概念的界定

（一）公共工程的定义

公共工程传统意义上的理解是指以政府投资为主体的，为国家所拥有并为社会大众所共同享用的项目。它主要包括交通运输、信息通讯、水力、电力等基础设施。一般由政府财政性出资或政府组建的特定机构通过资本市场融资筹集资金投资。它是国民经济的基础，是国家综合国力的体现，也是其他部门发展的有力保障。但随着国家体制改革的不断深入，投资主体多元化已经形成。公共工程的建设已不仅仅只有政府出资这一种方式，有了外资和私人资本的介入。所以现有条件下的公共工程已不同于传统公共工程的概念。本文所述及的是指传统意义上的公共工程项目。

（二）绩效审计的定义

审计最早出现于奴隶制社会鼎盛时期或期末时期，从审计起源至20世纪40年代是财务审计阶段，20世纪40年代开始出现了绩效审计。绩效审计的出现是有一定的时代背景的。1929年至1933年爆发的世界范围内的经济大危机，导致了资本主义国家以全面干预社会经济生活为主要内容的凯恩斯主义代替了原来占统治地位的以市场自由经济为中心内容的马歇尔古典经济学说。国家在经济发展中的作用

日益显著，公共开支成倍增长公营企业大批涌现，公众对国家行为的关注程度也与日俱增。绩效审计应运而生。

绩效审计一词出现的时间并不长，在此之前出现了多种多样的说法。如美国审计总署把绩效审计定义为：是客观地、系统地审查一系列的证据，其目的是为了评估政府单位项目、活动的业绩和功能，以便为改进公共稽核和有关单位的决策工作提供信息。瑞典审计长伦尼?勃格伦在《瑞典效益审计》里这样定义绩效审计:简单的说，这种审计是检查政府机关作为行政管理机构的工作结果，它的目的是要让上级机构了解他们正在干什么，为此需要的开支以及达到预期效果的程度。其最终目的是要增强政府机构的财务观念，使他们利用手头的资金达到更好的效果，用较小的资金达到同样的效果。最高审计机关国际组织(intosai)：绩效审计就是经济性、效率性和效益性审计。它包括：（1）根据健全的管理原则与实施以及管理政策，审计管理活动的经济性；（2）对被审计的单位，审计其人力、财务和其它资源的利用效率，包括审计信息系统、业绩测定、监控安排以及各项工作程序；（3）对被审计单位，根据其目标完成情况，审计其业绩效益，并根据原来预期的影响，审计其活动的真实影响。

我国目前对绩效审计还没有明确的定义，一般把效益审计认为就是绩效审计，其实效益审计只是开展绩效审计的一个部分。因为绩效应由三个要素构成，即经济性、效率性和效果性，而“效益”仅仅指投入与产出的关系，也就是绩效审计中“效率性”和“效果性”中的

内容。因此“效益审计”只能反映“绩效审计”中一部分内容或其中的一个环节。

（三）公共工程绩效审计的定义

通过对以上定义的理解我们认为公共工程绩效审计就是受托审计机关运用现代化的方法对政府投资的公共工程的经济性、效率性、效果性进行客观、科学的评价，并提出改进意见，改善公共环境，为决策提供外部保证。它具体内涵包括：受托审计机关既可以是国家审计机关也可以是社会审计组织；审计客体是政府投资的公共工程项目，不包括其他的建设项目；它是一种监督的活动，通过监督提高政府部门的执政能力。

二、实施公共工程绩效审计的必要性和紧迫性

（一）实施公共工程绩效审计的必要性

实施公共工程绩效审计的必要性是由公共工程自身的特点决定的。

公共工程具有以下特点：

1．资金投入大、占用期长。一个大中型的公共工程资金投入量少则上千万，多则上亿。而工程本身在建设期内大部分不能产生经济效益，不能通过建设期回笼资金。

2．建设周期长、不以营利为目的。公共工程的建设周期一般要比普通的建设项目周期要长，5-10年是平均建设周期。政府投资的公共工程项目绝大部分是不以营利为目的的，除非少数的垄断行业。

3．效益的共有化。公共工程所带来的效益几乎是关系整个国民经济的需要，不是其他工程所能代替的，具有联合消费、共同受益的特点。具有良好的社会效益。

公共工程的以上特征使它区别于其他一般的建设项目，它关系着人民生活水平的改善、国家经济安全、国防安全。所以对公共工程的审计就不能只停留在一般的财务审计的层面上，要做到财务审计和绩效审计相结合。

（二）实施公共工程绩效审计的紧迫性

我国开展绩效审计并不是追赶时代潮流，它是目前我国公共工程投资出现的问题所决定的。我国的经济发展经历了一段盲目的求高求快时期，投资大就是好工程，完全不考虑高投资下带来的效益是多少，造成了工程建设资金浪费、使用率低、社会效益差的现象时有发生。经济发展过快带来的弊端应该让我们清醒的认识到开展公共工程绩

效审计的紧迫性。人口众多、人均占有资源量少是我国的基本国情，要走可持续发展的道路就一定要提高各种资源的利用率。绩效审计可以对其使用取得的效益、效果进行审计，促进国家的和谐稳定发展。开展绩效审计还有助于揭露问题, 避免经济、政治风险。通过开展绩

效审计, 揭露政府领导或政府部门因决策不科学、不合理造成的无效投资及损失浪费等问题, 监督其决策行为及其在项目审批工作中有

无失职的问题，促进政府领导和有关部门领导加强对建设资金的管理, 监督政府领导对建设资金的支配权，有利于加快政府职能转变的进程, 提高政府工作效率, 形成一个公正透明、廉洁高效的行政管理体制, 增强公众对政府执政能力的信心, 避免产生社会不安定因素。

三、我国开展公共工程绩效审计现状分析

我国公共工程绩效审计还只是刚刚起步，要真正建立起完备的公共工程绩效审计体系，尚需时日，要从基本国情出发的基础上借鉴国外起步较早发展较好的国家的经验。目前我们得先认清在我国开展公共投资绩效审计所面临的问题。加拿大前审计长埃尼斯戴伊在他的《亚洲发展中国家和工业化国家的绩效审计》一文中提出了很多目前我们所面临的问题，很具有借鉴价值。

我国所面临的问题主要有以下几点：

（一）对绩效审计的了解不够导致人员素质低

大部分审计机关和人员还停留在对绩效审计知识层面上的了解，并没有真正着手去开展绩效审计。而且我国目前并没有对绩效审计有明确的定义，我国审计工作人员都得通过学习外国的资料来了解绩效审计。这也导致了从事绩效审计工作的人员素质不高，难以满足开展公共工程绩效审计的需要。