产业转型升级背景下工业用地政策的思考与建议

产业转型升级背景下工业用地政策的思考与建议

摘要：土地资源是保障城市建设和产业发展的核心要素。随着经济社会的发展，城市产业转型升级不断深入，亟需土地资源要素保障。然而厦门市现有工业用地

盘活挖潜效率不高，新增工业用地受制指标影响又供应略显不足，相关用地政策

在促进产业转型、盘活低效工业用地的实施成效仍有所欠缺。因此在厦门加快产

业转型升级的背景下，本文试图通过对工业用地利用现状的分析和现行工业用地

政策的反思，提出就如何令厦门市工业用地政策与产业发展有效衔接，为加快产

业升级、推动工业用地存量挖潜和增量监管提出相关建议。

关键词：产业转型升级；工业用地政策；建议

工业用地的持续有序供应，是城市转型发展、产业优化升级的基础。尤其在

当前厦门市大力推进供给侧改革、落实创新驱动发展战略、加快产业转型升级的

背景下，对工业用地的需求更是与日俱增。然而，受制于腹地小、空间资源紧缺

的客观现状，加之已出让的工业企业在产业转型升级推进上较为缓慢，使得厦门

市在引进高端制造业项目时，时有发生签约项目等地的情况。因此，通过对厦门

市现有工业用地的调查梳理，来总结和反思过往的工业用地政策的实施效果，以

备进一步优化和提升工业用地利用效率，为下一步更好的服务于全市产业转型升

级提供较好的政策基础。

一、厦门市工业用地利用基本情况

数据显示，2005-2007 年，厦门协议出让工业用地 31.3 平方公里；2007-2017 年，累计招拍挂出让工业用地约 25 平方公里，加上集体性建设用地中批准为工

业用途的用地约 1.7 平方公里，全市已出让工业用地面积约 58 平方公里的工业用地。按照 2017 年厦门城市建成区面积

（364.08 平方公里）计算，现有工业用地约占城市建成区面积的 16 %。从产

业类型看，早期工业项目以服装、鞋帽等传统制造为主，自 2013年以来，全市

新增工业用地逐渐向软件信息服务、生物医药、光电、电子科技、新材料等产业

倾斜，供地占比明显增加，集中在火炬翔安产业区及同翔高新技术基地，其中前

者累积供应 4.3 平方公里；后者供应量为 0.5 平方公里，主要在起步区范围内。

不过，从工业用地的利用现状看，整体利用效率不高。主要有几方面的原因：（一）随着社会经济和城市发展，部分老工业区已不符合城市总体规划要求。根据原国土部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见

（试行）》（国土资发[2016]147 号）的规定，与城市规划功能不符的，直接

判定为低效。2017 年我市划定了工业用地控制线，目前岛内约有 300 公顷的用地

位于工业控制线外，已经不符合当下的城市规划建设要求。

（二）受产业结构调整影响，企业转型升级不及时。如我市 90 年代

形成的湖里、杏林老工业园区，因产业的迭代更新，或环保要求影响，企业

产值效益低，或亏损、停产甚至破产，使得土地利用低效。

（三）早期工业用地供地政策较宽松，对工业用地的履约监管也不够完善。

早期引进的工业项目大部分没有约定投资强度、产出率、主导产业等指标，存在

容积率低、园区产业杂乱、配套不到位等问题。特别是一些供地规模较大的项目，后续受市场或资金影响，没有全部建成达产，造成空置面积大，影响土地利用效率。

总之，受多重因素影响，在我市产业转型升级发展中，可供于新引进的高端

制造业用地愈发稀缺和紧张。新增用地受农转用指标、批地率、征地拆迁等因素

影响，如同翔高新技术产业基地，由于部分用地处于《厦门市城市总体规划（2011-2020 年）》指标范围以外，暂无法供地。同时，我市还存在批而未供土地，部分区域供地率不足，影响了农转用指标，导致新增用地审批受阻。而存量

工业用地又存在土地产出率低、转型发展难度大的问题。

二、工业用地政策建议

针对上述问题，建议进一步完善和优化我市现有工业用地政策，着重从存量

挖潜和增量监管双管齐下。通过加快研究制定存量工业用地盘活政策来进一步挖

掘现有工业存量空间，可考虑将存量建设用地资源盘活情况纳入各区政府目标管

理考核。同时加强对新引进工业项目的履约监管，建议充分利用资源规划综合监

管平台和全市建设用地全程监管系统，对新增工业用地全过程实行动态监管，有

序引导工业用地利用与管理。具体可从以下几方面执行：

（一）建立“项目跟踪表”电子化制度，实现土地全生命周期管理。

从土地办理农转用开始建立初始电子档案，落实其批地情况，对于供而未用

的用地：超过两年以上的，属于征地拆迁等政策处理不到位的，由负责征地拆迁

的区政府负责处理并限期完成，未按要求完成的暂停该区新增建设用地计划指标

使用。属于项目原因或资金未落实等情况的，由项目实施主体及其上级主管部门

提出消化利用方案并限期完成，未按要求完成的暂停项目实施主体其他项目报批，市以上重点项目和基础设施、民生、公益项目除外。

对于已出让用地：由各区政府（园区管委会）建立专门团队，联动监管，规

划国土部门负责开竣工违约、土地闲置等的动态监测；招商税收部分负责每年对

招商项目协议约定事项的履行情况进行核查。根据履约核查情况，对履约考核未

通过的，组织规划、国土、税收等部门依法依约进行处置。各区政府（园区管委会）按土地出让合同约定督促整改，仍达不到要求的，由国土部门按合同约定收

回建设用地使用权。

（二）有效监督低效用地，倒逼企业提高土地利用率。全面开展工业

企业单位资源占用产出绩效评价工作，将工业企业投入产出比列入低效工业

用地认定标准，借鉴上海市低效工业用地标准，统计厦门各企业三年土地税收产

出率（项目上缴税金总额/土地面积）和主营业务收入土地产出率（项目主营业务收入/土地面积），结合厦门各行业及地区发展水平，制定调整值。规划部门与发改、统计部门共同合作，建立科学计算系统，跟踪监督企业实际经营情况，对于

低效工业用地及时发出预警（如下表）。

建立低效存量建设用地退出倒逼机制，构建土地利用绩效评价体系，实行差别化土地使

用税政策。加快企业信用管理制度建设，将违约开竣工、土地闲置等失信行为纳入到信息管

理体系，倒逼企业依法依规用地。

（三）盘活存量土地，以创新供地模式高效腾龙换凤。积极引导一

般工业项目通过二级市场使用存量建设用地，或租赁、购买工业园区标准厂房；积极尝

试工业用地“先租后让、租让结合”的供地方式，通过达产验收后，符合合同约定条件的，再

办理土地出让手续。如，火炬翔安园、同安工业集中区均建有通用厂房，可引导部分生产型

企业租用厂房进行生产，配合现代服务业基地的研发设计方向，实现产业链总体发展。如海

沧 308 工业园区是厦门市探索“以租代售”供地方式的有益探索和典型案例。通过租赁标准化

厂房的方式，既缩短企业建设周期，降低资金成本压力，又推动全市产业转型升级，预留未

来发展用地空间，实现政府和企业双赢。目前该园区单位面积总产值已超 1 亿元/公顷。