低碳城市建设中的政策保障体系分析

低碳城市建设中的政策保障体系分析

【摘要】发展低碳经济，建设低碳城市，不仅是未来城市发展的趋势和提高城市综合竞争力的要求，更是一项由政府推动、民间广泛参与的行动。因此，政策保障显得尤为重要。政府可以从低碳产业、低碳消费和污染治理、城市规划、城市运行、城市生活这“两个领域，四个层面”来构建、完善低碳城市建设的政策保障体系，实现城市发展模式的转型。

【关键词】低碳城市低碳消费保障体系

一、低碳城市政策体系的“两个领域”

1、发展低碳产业政策

低碳产业体系是指一个地区或城市其产业结构和产业体系能够保持能源消耗和二氧化碳排放处于较低的水平。产业政策包括：产业结构政策、产业组织政策和产业布局政策。在市场经济运行中，产业政策起着导向作用。要发展低碳经济、建设低碳城市，就需要对城市产业结构、产业组织和产业布局作出战略调整，以把城市经济引导到低碳经济的轨道上来。

（1）产业结构政策。在产业结构规划时，优先发展低碳产业，如：动漫产业、生态旅游业、核能、光伏、太阳能、风能、沼气新型能源产业，低能耗、绿色仓储物流业，对高碳企业进行管制，对碳排放超标而限期未能整改的企业予以处罚，构建完善的低碳产业体系。在土地、税收、金融、技术、人才等领域，应加大对低碳产业的扶持力度：优先保证低碳产业项目用地；对于新兴清洁能源产业应该减免税收；积极争取国家资金、金融机构和社会资金支持低碳重点工程、低碳产品和低碳技术推广应用。

（2）产业组织政策。其是通过选择高效益的、能使资源有效使用、合理配置的产业组织形式，保证供给的有效增加，使供求总量的矛盾得以协调的政策。在城市发展低碳产业，需要对城市内的产业进行战略重组：把那些能耗小的、低碳排放的企业做大做强，积极推动其进行重组，发挥规模效应；进一步兼并或关闭高能耗、高碳排放的企业；对进行战略调整和兼并的低碳企业给予税收、资金和信贷等方面的优惠；对愿意为低碳建设做贡献而自愿关闭或整改的企业给予财政支持，对其员工进行相关技术培训，帮助转移其员工。

（3）产业布局政策。为了实现产业存在和发展空间形式的合理化，产业布局政策首先要保证那些高投资率、高效益、高发展速度的地区优先发展，这是产业发展经济的必然要求；其次要鼓励各地区因地制宜，充分利用当地资源、技术、人力等条件，合理发展优势产业；同时，产业布局政策还要促进地区间经济交流，建立健全整体的产业协作体系，使得先发地区能够带动后发地区，逐步缩小地区间的经济差距，从而保证产业布局的协调和平衡。

2、引导低碳消费政策

低碳消费是现代消费文明的重要标志，也是当前应对能源危机的必然要求。制定和完善引导普通市民和各级政府部门进行低碳消费的政策，是建设低碳城市的重要保障。

（1）完善合理消费和低碳消费的法律法规体系。制定和完善各种低碳产品标准，完善市场准入制度，防止高碳产品进入市场，如中国环境保护部开展的低碳产品认证制度，通过向低碳产品授予低碳标志，向社会推进一个以顾客为导向的低碳产品采购和消费模式，这样的认证制度在德国、日本、英国、韩国等十几个国家已经得以开展。建立健全各种规章制度，并且加强执法力度，对各种浪费现象严加处罚，杜绝各种浪费现象，特别是公款浪费现象。对消费品依据不同的碳排放量征收“碳税”，运用经济杠杆影响消费者对消费品的消费。

（2）倡导理性消费和“低碳消费”，反对和限制盲目消费、过度消费、奢侈消费。通过各种途径，对市民进行宣传教育，让市民树立起“节约光荣，浪费可耻”的科学合理的消费风尚，全社会把理性消费作为时尚追求，把铺张浪费、追求虚荣作为恶习抛弃。鼓励和宣传“低碳产品”和“低碳消费”，让全社会意识到，低碳消费是可持续的消费，是对人类未来的发展负责任的消费。

（3）构建便捷、畅通、节能的交通体系。交通运输是城市重要的碳源，构建便捷、畅通、节能的交通运输体系对建设低碳城市具有重要作用。要让市民乐意乘坐公共交通，就要让市民感受到公共交通的快捷和方便。因此，应大力发展便捷、畅通的公共交通，限制私人机动交通工具的过度发展造成城市大量的碳排放，是建设低碳城市的必然要求。

（4）政府部门应带头在低碳消费方面做出表率。政府投资和公共消费是中国整体消费的一个重要部分，政府部门如果能够在低碳消费方面带好头，作出表率，对低碳城市建设将产生重大影响。因此，要认真落实政府采购产品时节能产品优先的原则，要保证政府采购的产品都是低碳的，是符合可持续发展要求的。政府办公大楼要严格按照节能标准建设。政府办公要厉行节约，冬季和夏季室内空调温度要有严格的指标，尽量少用、多次使用、循环使用纸张，各种照明设备要做到人离灯关。严控公款消费、严查大吃大喝，对国家公务人员铺张浪费行为严惩不贷。

二、低碳城市政策体系的“四个层面”

从投入端看，低碳城市建设需要的各类措施几乎是不能穷举的，与此对应的政策和制度也难以尽述。大致上，可以将其政策体系区分为四个层面。

1、区域的污染治理、环境整治和生态保护

其意义在于为城市营造良好的生态环境并维持之，使城市拥有强健的生态服务体系。与此相关，国家在污染控制、森林、水源地保护、农村环境治理、土地

和水体的保护政策都应该纳入该层面的政策体系中。

需要指出的是，城市有一个强健的生态服务体系，对低碳目标的实现是必要的。以水为例，如果一座城市拥有足够强大的水资源涵养净化系统，其供水的能耗和碳排放就会显著降低；如果城市水体、林地和农田等拥有较强的水质净化功能，则城市污水净化的能耗和碳排放也会相应降低。

2、城市的规划和建设层面

严格来说，我国城市规划领域中尚无有关低碳城市的政策法规和相关制度，关于生态城市，也只是在污染治理、绿化和水源等方面有分散的规定。这一问题之所以存在，主要还是因为国际国内都缺乏研究。例如，对于一定规模的城市，怎样的人口密度是最为节能的？常说公共交通是低碳的，但究竟怎样规划一座城市的公共交通体系才是最符合低碳原则而在经济上又是可行的？诸如此类的问题在规划领域中有太多，所以表面上的问题是相关的政策法规不完善，本质上却是相关的研究和基础积累不足。建筑设计领域相关的研究起步较早。即使低碳建筑是近年来的概念，但节能建筑设计已有相当长的历史。我国相关研究虽然没有日本等国活跃，但也有了一定的积累。在此基础上，我国通过多种形式出台了一系列法规及国家标准和行业标准，其中法规主要有国务院出台的《公共机构节能条例》和《民用建筑节能条例》，国家标准和行业标准有住建部牵头出台的《公共建筑节能设计标准》、《建筑节能工程施工质量验收规范》等。这表明我国已初步形成了推进建筑节能和低碳建筑的政策法规体系和民用建筑的节能标准体系。但应该承认，对于建筑这样一个涉及几十个行业的领域而言，政策体系的完善还有很长的路要走。

3、城市的运行层面

各类民用建筑和公共设施在运行中能否节能，是影响低碳城市建设效果的一个重要方面。从政府的管理制度看，当务之急是要建立建筑能耗统计和能效审计的制度和标准体系，据此确定用能定额，建立建筑能效测评标识和建筑用能系统运行管理制度。在存量建筑的节能改造上，当前急需的是为普及合同能源管理建立完善的制度。但国内普遍未能认识到的是，合同能源管理的本质是一种金融服务，需要从金融体制上获得突破。

低碳城市运行管理中一项最困难的制度，可能是基于设施生命周期碳消耗最小化管理。对于一项设施而言，其碳排放最小需要分解在建设、运行、管护和维修等各个环节，所有这些环节的碳消耗总和最小化才是应该追求的目标。

就一项设施而言，其建设过程中涉及的建筑材料、设施设备和施工中的能耗，最终会形成沉淀在该项设施中的碳足迹，或可以称之为“存量碳”。其碳消耗的最小化取决于两个因素。一是合理的定位和投入。任何豪华与奢侈都是以碳足迹的增加为代价的，过度建设必然导致碳消耗的无效率。二是设施的生命周期。其服务的时间越长，存量碳摊薄于一个时间段的数量就越少。另外，设施运行管理和维修的碳消耗也是必须最小化的。基于生命周期的成本和能耗管理，是科学实现