新破产法的适用范围(一)

新破产法的适用范围(一)

在新破产法的起草过程中，其适用范围如何确定，是一个重要的争议问题。所谓破产法的适用范围，就是相关主体的破产能力问题。破产能力是指债务人能够适用破产程序解决债务清偿问题的资格。通常，具有民事权利能力是具有破产能力的前提。但由于破产法是适用于特殊情况下的债务清偿程序，所以其适用主体即具有破产能力者，与具有民事权利能力者的范围可能出现一定差异。各国出于社会政策需要或因立法历史背景不同，在破产法中往往规定某些具有民事权利能力的主体不具有破产能力，如政府公法人。而为保护债权人的利益，维护社会公平，又将破产程序适用于个别不具有民事权利能力的对象，如有的国家破产法规定，自然人的破产能力可以延展到遗产之上，遗产在不足清偿被继承人债务等特定情况下也适用破产程序。我国现行破产立法规定，破产程序仅适用于企业法人。其中，全民所有制企业法人的破产适用《中华人民共和国企业破产法（试行）》，非全民企业法人的破产适用民事诉讼法第十九章“企业法人破产还债程序”。据此，公法人和公益法人因不属于企业而无破产能力，无法人资格的企业如个人独资企业、合伙企业或其他营利性组织以及自然人也无破产能力。这就使破产法的适用范围过窄，对市场经济活动主体的法律调整出现大幅度空缺，影响经济秩序，而且有违当事人权利平等原则。从立法角度讲，对破产法适用范围的确定涉及到几方面的问题：第一，自然人应否以及应在何种程度上纳入破产法调整；第二，其他依法设立的非企业营利性组织应否纳入破产法调整；第三，特殊企业是否纳入破产法调整，如何调整，其中主要指商业银行、保险公司等金融企业和公用企业（国有企业政策性破产问题将另文论述）；第四，外国人的破产能力问题。起草工作组对应扩大破产法的适用范围已形成共识，但对适用范围应扩大到何种程度，意见尚不一致。自然人应否纳入破产法调整是目前争议的焦点；对商业银行等金融企业、非企业营利性组织应纳入破产法调整已无争议，问题只是立法应如何具体规定；对其他问题则尚未来得及充分考虑。在自然人破产问题上，有的人主张，对自然人均适用破产制度，消费者丧失清偿能力也适用破产法调整；有的人主张，仅对从事营利活动的商自然人即个人独资企业的出资人、合伙企业的合伙人和从事工商经营活动（具有营业执照）的个体工商户（农村承包户、专业户除外）适用破产制度，对消费者则不适用破产法调整；也有的人主张，破产制度只宜扩大适用到自然人企业及其出资人；还有的人主张，破产制度只扩大适用到自然人企业等营利性的经济组织，不包括其出资人。学术上的争论虽尚未有最终结果，但立法上的倾向性意见已有体现。在本次提交全国人大常委会初次审议的新破产法草案第二条规定：“本法适用于下列民事主体：（一）企业法人；（二）合伙企业及其合伙人；（三）个人独资企业及其出资人；（四）其他依法设立的营利性组织。前款规定的民事主体已解散但未清算或者未清算完毕的，在本法规定的范围内视为存续。”自然人中仅合伙企业的合伙人、个人独资企业的出资人被纳入法律调整范围。不主张将自然人都纳入破产法调整的观点认为，目前我国的信用体制尚不健全，个人财产的登记公示制度也未建立，将自然人纳入破产法调整时机尚不成熟，可能出现大量破产逃债欺诈行为，反而影响社会秩序。反对意见则认为，目前在许多大城市中，银行贷款一半以上是向自然人发放的，自然人丧失清偿能力需要破产法调整的问题已十分突出。将自然人纳入破产法调整范围，有利于规范解决目前的债务清偿混乱现象，不仅可以保护债权人的利益，也可以保护消费者的利益。诚实而不幸的消费者破产后，符合法定条件的可免除对剩余债务的清偿，使其事业和生活有摆脱债务重负重新开始的机会。破产法上的撤销权制度、严格的免责制度以及法律责任制度等，可以有效地制止目前缺乏法律调整的猖獗逃债欺诈行为，反而有助于推动个人信用等制度的建立，促进整个社会信用体系的完善。