中国公共安全现状、问题及管理对策分析

中国公共安全现状、问题及管理对策分析

摘要：我国的公共安全管理在取得明显成效的同时，还存在一些问题：我国政府目前还缺少明确的公共安全职能定位，相关法律体系和机构建设尚不健全，相关政府部门的公共安全权责不够明确；在整体上偏重于应急，缺少有效的预防体系；社会参与不足则相对加重了政府公共安全管理的负担；公共安全管理技术水平偏低。我国应在充分借鉴西方国家有效经验的基础上，尽快实现从应急管理向公共安全管理模式的整体转换，加强预防体系建设，通过法律和机构的完善，不断明确政府公共安全职能，理顺权责关系，充分利用社会力量，实行多元治理，大力推行公共安全管理的标准化建设，提高管理技术水平，最终构筑起严密高效的公共安全防控体系。

关键词：公共安全管理；突发公共事件；政府职能；标准化

20世纪下半叶以来，世界上天灾人祸频发，大众传媒、电子信息使之仿佛就发生在每个人身边。中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，如2003年的波及全球的风险事件SARS，从2008年年初的雪灾到“5·12”汶川大地震，从河北蔚县矿难、山西襄汾泥石流、多起袭警事件到三鹿奶粉事件以及上海“11·15”特大火灾事故，诸多突发事件的发生严重影响了人们正常的生产、生活秩序以及社会稳定。公共安全事件的频繁发生一次又一次地考验着我国现有的公共安全管理的能力，使我们不得不对这一问题进行深入的思考，探索公共安全管理的有效途径。

一、公共安全管理的概念

公共安全是人们正常的生活和生产秩序状态，公共安全管理是对这种秩序状态的维护与保持，对打乱该秩序状态的各类事件的应对，以及对事件后果的消除、对秩序状态的恢复的全过程。在新西兰被称为“民防”(Civil Defense)或“民防紧急事态管理”(Civil Defense Manageme nt)，在美国和澳大利亚，公共安全管理被称为“紧急事态管理”(Emergency Management)。美国将紧急事态管理的活动、政策和项目分为4个功能区：减除、准备、应对和恢复，这就是紧急事态管理的生命周期理论或四个阶段理论。澳大利亚也用四个阶段将紧急事态管理分为预防／减除、准备、应对和恢复，简称为“PPRR”。从具体内容上讲，与美国的概念没有什么区别。因此西方国家又把四个阶段简称为“PPRR”或“MPRR”。虽然称谓与我国的“公共安全管理”不同，但内涵相同，只是管理机构的组织和名称有所区别。

二、中国公共安全管理存在的问题

根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：(1)自然灾害；(2)事故灾难;(3)公共卫生;(4)社会安全。按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为4级：I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ш级(较大)和Ⅳ级(一般)。近年来中国各级公共事件均有发生，给老百姓的工作生活带来相当大的冲击，中国政府虽然重视安全生产工作，各项法律制度建设也在逐步完善。但从目前整体情况来看，公共安全管理还存在着一些重要问题和缺陷。

（一）我国政府还缺少明确的公共安全职能定位

政府的公共安全职能是指政府在进行社会公共事务管理时应当承担和具有的维护公共安全的职责和功能，是政府在日常的公共事务管理中的基本活动方向之一，也是政府建立此类行政组织、进行机构设置、人员配备和制定公共政策的最基本依据之一。政府公共安全职能是否已成为政府的主要职能之一，可以从三个方面进行衡量：是否有一套能够有效整合的完善的法律体系；是否具有一个整合的、行动高效的管理部门体系和体制；各级政府和部门之公共安全责任是否明确。从现实情况来看，我国目前还缺少明确的公共安全职能定位，这直接影响了公共安全管理的有效性。

首先，我国公共安全法律体系尚不健全。虽然我们已有《戒严法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生产法》、《环境保护法》、《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等等相关的法律法规，但还有许多公共安全领域缺乏必要的法律依据，如我国目前还没有制定反恐怖活动和处理大规模群体性事件方面的法律法规。公共安全的基本法律尚未提上制定日程，法律法规的部门管理特点严重，协调问题十分突出，很难适应应对大规模和复杂的公共安全事件和公共危机。另外，我国多数公共安全管理立法还缺乏程序性内容，权利救济法律条款也不够完善，规定过于原则，缺乏针对性和操作性。

其次，我国尚缺乏常设性的、专门的、权威的公共安全管理、协调机构。我国目前的公共安全管理体系是一种分行业、分部门的分散性管理体系，公共安全管理部门条块分割现象比较严重。随着公共安全事件的综合性和跨地域性日趋明显，危机处理中所涉部门越来越多，仅仅依赖于各级政府现有的行政设置，成立一个临时性的领导小组来协调相关部门的工作已不能满足现代化公共安全管理的要求。

最后，各级政府和有关部门公共安全责任之界定不甚明确。这与公共安全法律体系的不健全和分散的部门管理体制相关联，并直接导致了在公共安全事件突发时的责任模糊。当复合型事件或者边缘性事件发生后，各部门容易相互扯皮，影响应急管理的有效性。有的法律虽规定了政府防灾的责任，但并没有给予其相应的权利，尤其是在涉及防灾救灾经费的来源、政府间费用的分担、救灾款项的分配、各部门之间如何协调等问题时，现有的法律难以发挥作用，结果很难界定各级政府所具有的管理责任。

（二）偏重于突发性公共安全事件的应急处理

由于缺少明确的公共安全职能定位，政府往往忙于对公共安全事件的应急处理而不是日常的公共安全管理。事实上，公共安全管理远不限于应急处理，成熟的公共安全管理，其过程不再仅仅关注于应对阶段，而是关注于预防、准备、应对和恢复等一系列过程，并成为政府日常职能履行的一部分。而当前我们还处在以应急处理为核心的应急管理初级阶段，虽然我们制定有突发公共事件总体、专项、部门、地方、企事业单位等应急预案，但是由于一些预案疏于演练和人员培训，当突发公共安全事件发生时，有些预案常常是毫无用处，甚至很大一部分应急预案只是从其他地方或部门照抄照搬过来的，根本不符合当地实际情况。

应急固然重要，但应急处理不是解决问题的根本举措，偏重于应急处理只会使政府的工作处于消极被动、穷于应付的境地，既会给群众的生产、生活造成巨大损失，也会影响政府形象，相反，防患于未然才是最为理想的举措。

（三）政府主导下的社会参与不足

政府主导一直是我国政治、经济、文化、社会等领域发展的典型特征，加上我国公民社会发展先天不足，社会参与公共事务管理的水平普遍较低。这在公共安全管理中主要表现在以下两个方面。

1、是社会参与公共安全管理的环节比较简单，参与规模较小，参与方式比较单一。社会的参与主要集中在应急处理阶段，事前预防和事后恢复阶段参与较少，主要采用捐款捐物的方式来对事发地方的人民群众进行支援。即使在应急处理阶段的参与也主要是红十字会和慈善机构等有限的几个老牌组织给予现场援助，与非政府组织的总数量相比，参与比例偏低。此外，几乎没有非政府组织和公民个人积极参与日常管理活动。

2、是社会参与比较被动，主动性不够，大部分的社会参与是政府通过政治动员和行政动员的方式组织起来的，行政命令占据主导地位。当发生大规模的公共安全事件时，多数情况下的社会参与是通过中央政府到省级地方政府，再由省级政府到市、县级政府，直至到单位和个人按照行政层级布置任务，对某些单位和个人来说是不得不完成的“政治任务”。社会力量参与公共安全管理不足，不但加重了政府自身的负担，而且极大地影响了政府在公共安全管理中核心作用的发挥，降低了公共安全管理的效果。

（四）公共安全管理技术水平偏低

公共安全管理技术在管理实践中扮演着重要的角色。我国目前的公共安全管理技术还比较低。在决策上，经验决策占据了主导地位，运筹学、规划学、对策学、系统分析等决策技术和方法使用不够，一些决策停留在“拍脑袋”、开“碰头会”的水平上。公共安全管理的非专职化也使得决策和管理不能满足其特殊要求，难以进行有效的管理。另外，我国绝大多数地方还没有建立公共安全信息管理系统，信息搜集、传送和处理机制不够健全，使得政府存在过分依赖行政系统内部信息搜集、传送、处理机制的问题，缺乏外部信息来源。在这种情况下，有些基层组织很可能从自身利益出发对公共安全信息进行“裁剪”，出现谎报、瞒报现象，信息被严重扭曲。在硬件设施上，绝大多数地方政府还没有建立公共安全管理信息网络，这在很大程度上影响了公共安全风险监测、及时获得有效信