建立和完善我国地方金融管理体制的作用和意义

建立和完善我国地方金融管理体制的作用和意义

近年来，随着我国经济发展和金融改革深化，各地涌现出大量的地方法人金融机构和准金融机构。截至2011年末，全国共有农村信用社2265家、农村合作银行190家、农村商业银行212家、城市商业银行144家，村镇银行635家，小额贷款公司4282家。这些地方金融机构和准金融机构的蓬勃发展，对于建立多层次的金融市场体制，满足地方企业尤其是中小企业的金融需求，支持地方经济持续发展，起到了重要的作用。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，应当“完善地方金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”中央陆续将部分金融管理职责交由地方政府承担，各地也逐渐成立相应的部门来履行金融管理职能，但由于各地经济金融发展水平以及金融风险状况等存在较大差异，对于如何构建地方金融管理体制尚未形成一致的见解。因此，探讨如何完善地方金融管理体制，及其与国家金融管理体制之间的关系，具有重要的现实意义。

一、我国地方金融管理体制现状

(一）地方金融管理职能逐渐增强。

地方政府的金融管理职能从最初的风险处置向推动地方金融发展、管理地方法人金融机构等方面拓展。具体来看，1996年，国务院将化解农村合作基金会债务风险的责任交给地方政府。2003年，《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》又将农村信用社管理和风险处置交由地方政府负责。2008年以来，银监会、人民银行逐步将小额贷款公司、融资性担保公司的监督管理职责交给省级政府。地方政府获得的金融管理权限逐渐增多，参与金融管理的程度也日益提升。

(二）地方金融管理体制逐步建立。

近年来，各级地方政府积极参与地方金融管理，并逐步建立健全地方政府金融管理体制。省级政府和大多数市、县政府都设立了金融工作办公室（以下简称“金融办”等相关职能部门。从现实情况来看，地方政府实际上已经承担起部分金融管理职能，主要包括以下方面：一是制定和实施地方金融发展总体规划，采取多种激励措施以推动当地金融业发展；二是推动地方金融机构改革发展；三是加强地方金融生态环境建设，防范和处置地方金融风险；四是推动农村金融组织体系发

展完善，吸引投资者参与创建村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司等各类金融组织；五是配合、协调中央驻地方的金融管理部门加强对当地金融机构的管理，防范金融风险，维护地方金融稳定。

二、建立和完善我国地方金融管理体制的作用和意义

(一）地方金融管理体制是国家金融管理体制的必要补充。

近年来，小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、私募I股权投资、风险投资等机构迅速发展，在为中小企业提供融资服务中发挥了日益重要的作用，推动了地方的经济金融发展。这些机构的业务具有金融性质，并且杠杆化程度较高；但是，这些机构并不具有金融牌照，也未纳入国家金融管理体制，被统称为准金融机构。准金融机构主体种类多样，业务品种繁杂，风险交叉性强，给中央金融管理部门及其分支机构的管理带来了很大的挑战。因此，有必要建立健全地方金融管理体制，充分发挥地方政府的信息优势，赋予地方政府一定的金融管理职能，兼顾促进金融发展与防范金融风险的功能，成为国家金融管理体制的重要补充。

(二）完善地方金融管理体制有利于提升金融管理的有效性。

当前，我国采取的是自上而下的垂直金融管理模式。金融管理由中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会（以下简称“一行三会”对金融业实行统一管理。但从实践来看，由于地方法人金融机构所处区域经济发展存在较大差异、各类型金融机构各具特点，“一行三会”及其分支机构对中小金融机构的管理存在信息失真、手段滞后的情况，导致管理效能不足；此外，“一行三会”的分支机构通常仅在各自职权范围内行使金融管理职能，缺乏有效的信息共享机制，导致管理合力不足。随着金融创新不断深化，金融机构之间的业务相互渗透，单一监管模式难以适应金融业快速发展的新形势。如果地方政府具有一定的金融管理职能，中央金融管理部门可以借助地方政府的信息交流平台，建立信息反馈机制，提升管理效率。

(三）完善地方金融管理体制有利于地方经济健康发展。

目前，我国的垂直金融管理模式将管理权力高度集中于中央，对县市一级的金融发展规划尚不完善，影响了地方中小金融机构的发展。在

这种背景之下，地方性金融服务供给不足、中小企业和县域经济主体融资难的现象就难以避免。对地方政府而言，经济发展是其追求的首要目标。由于金融管理权在中央，地方政府对推动当地金融发展的信心和动力不足，导致各地金融资源配置不均衡，部分地区的金融资源过于富集，但大多数地区存在金融资源供给严重不足的现象。因此，建立健全地方金融管理体制，有利于调动地方政府发展金融事业的积极性，发挥地方政府的资源集聚潜力，推动地方金融事业发展壮大。

(四）完善地方金融管理体制有利于强化地方政府行为约束。

一方面，地方政府通过注资来支持地方金融机构发展，并通过其掌控的企业成为地方金融机构的股东，参与地方金融机构的经营管理。在这种情况下，尤其是在地方政府财力拮据、盲目追求地区生产总值快速增长的情况下，很容易发生直接干预地方金融机构信贷投向的现象，个别地方政府甚至通过选择性执法等不当手段，严重干扰金融机构的日常经营，其结果可能导致金融机构的经营决策背离市场导向，埋下金融风险隐患。另一方面，地方政府通过其掌控的企业作为借款人向金融机构要求贷款，或者通过担保等方式帮助关联企业获得银行贷款。在与地方性金融机构的关系中，地方政府经常扮演借款人、出资人的角色，从而导致地方性金融机构面临的风险加剧。因此，建立地方金

融管理体制，从制度上约束、规范地方政府的行为边界，控制地方政府不当干预行为带来的金融风险，有利于保证地方金融机构的持续健康发展。

三、当前我国地方金融管理体制存在的主要问题

(一）管理职能分散。

目前，地方政府的金融管理部门主要是地方金融工作办公室，负责对小额贷款公司、股权投资基金和私募证券投资基金的管理，其他准金融机构的管理职责则分散于地方政府的其他部门。例如：商务部门负责对典当行的管理，财政部门负责对融资性担保公司的管理，国有资产管理部门负责对产权（股权）交易所的管理，等等。由于地方金融管理职能分散于多个部门，力量过度分散，协调难度加大，难以保证金融管理水平。

(二）职责定位宽泛。