中国土地退化：水土流失与盐渍化

一 导言

中国农民耕作与改良土壤，开发水资源和利用森林及草地的历史比其他任何农业文明都要久远。按照大多数国际标准，在过去的四十年里，中国政府基本上较为成功地控制了这些要素从而满足了中国的食物和纤维需要并且推动了中国的现代化进程。尽管目前人口达到近12.5亿，但是中国利用其有限的资源生产了足够的农产品，为农村居民提供了充足的衣物、食物和房屋，并且为中国快速增长的城市和工业经济提供了大量定价较为合理的农产品。

然而，在这历史和当代发展过程中，中国农村的自然环境面临日益增长的压力（He，1991；世界银行，1992；杨瑞珍，1994；国家环保局，1999）。近年来，学者和政策制定者已经对环境的脆弱性有了相当的认识并开始提出质疑：环境的脆弱性是否会成为影响中国经济持久发展的关键制约因素（曲格平和Lee ，1984；格日乐和姚云峰，1998；国家环保局，1999）。资源和环境退化的严重问题与政府在解决这一问题的成就如何成为争论的焦点。一些学者认为中国正向环境全面恶化的道路上迈进（He，1991；Smil，1994，1993）。其它一些学者则认为得出这种结论还为时过早，因为现有的信息资源还不能提供可以使人信服的可靠的指标（Lindert ，1996）。一些人指责政府政策不力（He，1991；杨瑞珍，1994；章家恩，1993；世界银行，1992；），而其他人则认为在防治某些最严重的环境污染和资源退化方面中国已经取得了很大成就（Ross，1988；鲁胜力，1997；国家环保局，1999）。然而，许多证据却是零散的，大多数观察家主要依靠轶闻和个体现象来推断环境总体变化的趋势与程度。

不管过去的结论如何，自二十世纪八十年代以来中国土地退化问题日益受到关注（Smil，1984；Ross，1988；赵其国等，1991；He，1991；世界银行，1992；中国科学院，1990、1991和1992；黄季火昆和Rozell，1995；可持续农业研究组，1998、1999；国家环保局，1999）。尽管这种趋势无疑反映了信息的可靠性不断增强，但在许多地区，大量的信号表明环境正在恶化（Smil，1993；Rozelle 等，1997；杨朝飞，1997；水利部，1998；王毅，1999）。

当政策制定者着力解决如何在日益增长的环境压力下保持经济持续发展的挑战时，他们面临几个关键问题。土地退化的实际现状如何？它们又如何随时间而变化？土地退化的地区分布如何？土地退化的主要原因是什么？根据土地退化的状况，国家环境保护的长远发展目标是什么？为实现国家制定的目标，政府采纳了哪些重要措施？怎样汲取过去的经验和教训以制定未来更有效的防治土地退化的政策？

回答这些问题对于制定未来中国环境保护和投资政策都具有重要意义。由于缺乏一致的时间序列和截面数据，使得过去的研究不可能为增强环境压力意识提供有说服力的结论。数据限制也排除了对土地退化的长期经济和环境成本进行彻底研究的可能性。

这篇报告的目的在于更深入地理解以上提出的问题以及为政府和世界银行制定在中国农业持续发展和环境改善政策方向提供一些政策建议。为实现这个目的，本报告分成如下几个部分：
据估计，遭受水土流失（水蚀和风蚀）的耕地达到4540万公顷，大约占遭受水土流失的土地面积的25％或约占耕地总面积的50％（杨瑞珍，1994）。三分之一至一半的耕地缺磷，四分之一至三分之一的耕地缺钾，缺乏微量营养元素的土壤也正在增加（附表1和恭子桐，1999）。

水土流失的全国变动趋势

几乎所有的个案研究都表明在过去的几十年间，遭受水蚀和风蚀的土地显著增加，大部分的研究表明这种增长幅度大约为20％－30％（中国科学院，1990；彭珂珊和徐振兴，1993；鲁胜力，1999）。许多地理学家和水文学家充分的研究都表明我国的水土流失率一直呈增长趋势（中国科学院，1991和1992；世界银行，1992）。例如，杨朝飞（1997）所作的一个近期的研究表明，从全国整体角度，遭受水蚀的土地从五十年代的153万平方公里上升到九十年代的大约179.6万平方公里（表1）。

虽然缺乏遭受风蚀的土地面积的时间序列数据，但表5表明了中国1973－1997年间水蚀土地面积的趋势4.如表5所示，自20世纪80年代以来，中国遭受水土流失的土地面积急剧增长。在1980－1996年间，遭受水土流失的土地面积的年均增长率为2.67%，每年增长4.02万平方公里。5到1996年，水蚀面积达到182.664万平方公里，非常接近表1中的数字。

从相对量上看，七十年代，水蚀面积占土地总面积的比例约为12.3%，八十年代上升到12－14％，九十年代则达到17－19％（表5）。七十年代，中国水蚀面积占土地总面积的百分比大约比世界平均水平（表3和表5）高50％，到九十年代，这个比率是世界平均水平的2倍多6.

水土流失的地区分布

中国以地理和生态多样性而著称。数以百万计的人们居住在贫瘠的山区。中国大多数严重的水土流失问题发生在四个地区，即黄土高原，西南红土壤区，华北平原和西北草地，总共覆盖了中国土地面积的70％（中国科学院，1992）。黄土高原大部分位于宁夏、山西、陕西、甘肃、青海、内蒙古和河南，有世界上最大的风积黄土地层（中国科学院，1991和1992）。这种土壤，厚度在有些地方超

过100米，由于其颗粒细微和不易分离的特性，因此是高度易水土流失土壤。

从不同来源得到的水土流失数据之间的较大差异及开展这项研究的时间限制使得我们无法建立关于水土流失总面积（包括水蚀和风蚀地区）的一个一致的时间序列数据。然而，表6－10为我们提供了推断水蚀土地的地区分布以及在主要生态区域水土流失的严重性的一些有用信息。

表6表明大约一半的水蚀土地位于扩展了的黄土高原（表6）7.九十年代，水蚀土地超过7000万公顷（70万平方公里），或者说该地区四分之一的土地遭受了水蚀。
水土流失是土地退化的主要原因，也是导致黄土高原生态恶化的最严重的问题（中国科学院，1992）。在九十年代初黄土高原遭受水土流失的面积占黄土高原总面积的54.3％（表7）。同时，水土流失强度超过1000吨／平方公里的土地面积达到29万平方公里，水土流失强度大于500吨／平方公里的面积为16.6万平方公里（表7）。水土流失强度超过5000吨／平方公里的省份包托甘肃、陕西、和山西，分别占各水土流失强度总面积的36％、34％和20％（表8）。在九十年代初，陕西水土流失强度超过10000吨／平方公里的土地面积甚至达到了73％（表8）。

表9中8个地区中的4个地区，即黄土高原，西南地区，西北地区和华北地区，占全国水土流失总面积的80.2%.9我们证实了前面的讨论，黄土高原是遭受水土流失最严重的地区。在黄土高原地区，70%以上的耕地遭受了水土流失，这大约是全国平均水平的2倍或是中国其他地区（29%）的2.5倍多。

表10也给出了黄土高原耕地遭受水蚀的程度（表10）。在1128万公顷遭受水土流失的土地中，409万公顷或其中的36.3%属于高度水土流失土地。在黄土高原，西南地区和东北地区的高度水土流失的耕地合计为759万公顷，或占全国遭受水土流失的耕地总面积的72％（表10）。

水土流失分地区的变动趋势

唯一能够说明水土流失的分地区变动趋势的数据是由水利部整理出版的水蚀土地面积。表6列出了根据这些数据而汇总的一些指标。从此表中可以得到以下几点结论。首先，“扩展”的黄土高原仍是遭受水土流失最严重的地区，同时，其他地区也已呈现出水土流失面积扩大的趋势。

第二，水土流失增长率增长最显著的是在中国西南地区和长江中下游地区。九十年代初，中国西南地区的水土流失增长率急剧增长是由于四川省1991年对水土流失面积进行了大的调整（从1990年的371万公顷调整到1991年的2488万公顷）。遭受水土流失的土地面积的这种急剧增长显然不应该发生于一年，但也可能

反映了该省在1991年前巨大的未报告的水土流失面积，以及在五十年代（第一次全国土壤普查）到八十年代（第二次全国土壤普查）间水土流失面积的大幅增长。在长江中下游地区，水蚀面积在1975－1995年间增长了近50％（表6）。水土流失面积扩张最快的主要发生在湖北（从1975年的462万公顷上升到1996年的780万公顷，增长了约70％），湖南（在1975－1996年间从179万公顷上升到452万公顷，增长了250％），以及江西（在同一时期从163万公顷上升到410万公顷，也增长了250％）。

第三，在密切关注黄土高原这一传统的最严重的水土流失地区以及该地区防治水土流失努力的巨大影响的同时，不应该忽视西南地区和华北地区正在扩大的水土流失问题。按水土流失的土地占土地总面积的百分比，做为衡量水土4流失的严重程度，西北和华北地区的这一统计数目前已高于黄土高原所在省的平均数（表6中的第4列）。若按照水土流失的土地对耕地的比率计算，实际上自九十年代以来，中国西南地区一直居首位。人口增长，森林退化和农业生产扩张无疑加剧了这些地区的水土流失问题，但对这些地区土地退化成因，还需更深入研究。尽管人们要对表6所列出的来自水利部关于水土流失的数据的准确性会有质疑，但近年来长江流域的洪灾频率发生就可间接地说明土地退化的严重性在不断增长。

（二）盐渍化

回顾

耕地盐渍化能导致农业生产力的严重衰退，能严重到足以使生产者弃耕（王遵亲，1991；黄季火昆和Rozelle ，1994）。不合理的灌溉系统在某些情况下通常会导致盐渍化。因此，尽管盐渍化程度就全国而言低于水土流失，但盐渍化已经在中国许多省份对作物生产产生了严重危害。

近来大部分对中国盐渍化土地面积的估计是在81.8万平方公里（或8180万公顷）到100万平方公里之间（表11）。其中，大约55％属于原生盐渍化土地，其余是次生盐渍化土地，后者与人类活动、特别是粮食生产和灌溉技术紧密相关（王遵亲，1991）。

盐渍化土地面积的全国变动趋势

自二十世纪七十年代以来，与水土流失土地面积相比而言，盐渍化耕地面积相当稳定。在1973－1996年间，盐渍化土地增长了14.4％（表13）。在1973－1996年间，根据水利部的数据，盐渍化土地面积年均增长率仅为0.54％。并且增长率已经从七十年代的1.1％下降到八十年代的0.65％、九十年代仅为0.3%（基于表13中的数字计算得到）。然而，就盐渍化土地占耕地总面积的百分比而言，比例已从1973年的6.7％上升到九十年代初以来的8％还要多。

盐渍化土地的地区分布

盐渍化土地主要集中在华北平原的缺水和地下水灌溉区（如山东、河北、河南、苏北和安徽）和西北干旱地区（如宁夏和内蒙古）。表14给出了盐渍化土地面积的地区分布。如表所示，在我们的地区界限中，包括北京、天津、河北和山东的华北地区问题最为严重。虽然该地区占全国土地总面积的比例不足4％，但该地区盐渍化土地达到230－240万公顷或约占全国盐渍化土地面积的30％（表14）。

“扩展”的黄土高原大面积的盐渍化（约200万平方公顷）主要来自三个省：河南（80万公顷）、内蒙古（50万公顷）和山西（35万公顷）。实际上河南的大多数盐渍化土地也位于华北平原。

在东北的三个省份中，每个省盐渍化土地面积大约为30－60万公顷。宁夏是盐渍化土地面积超过100万平方公顷的几个少数省份和自治区之一。其他盐渍化土地达到100万公顷的省份是河北和山东。

表12表明了在第二次全国土壤普查数据的基础上，次生盐渍化耕地在各省的分布10.分布在华北地区（主要是河南、河北、山东和天津）和西北干旱地区（主要是宁夏、甘肃和内蒙古的一部分）的大面积的次生盐渍化土地证实了表14中给出的水利部数据的可靠性。值得一提的是所有这些地区都属于缺水省份并且地下水是当地粮食生产和非农（工业和生活）用水的主要来源。

盐渍化土地的地区趋势

与全国趋势相似，盐渍化土地面积在大多数地区都相当稳定。位于扩展了的黄土高原地区的河南、山西和陕西以及华南的某些省份略有增长，但增长幅度很小（表14）。

三 水土流失和盐渍化问题的成因

水土流失

在第二部分，我们分析了中国水土流失程度比世界其他国家高的重要原因之一是由于我国自然（地理）因素。水土流失和地理环境的这种关系在我国水土流失的地区分布上也得到充分体现。地理学家和水文学家已经证实黄土高原地区严重的水土流失主要是因为该地区土壤中有机质和粘土成分含量低。这使得黄土相对易于耕作，但非常容易受到风蚀和水蚀的影响（中国科学院，1991和1992）。类似地，在红壤地区，含有高度粘土成分的薄的和酸性土使得它易流失并且不能保水。

表15：中国水土流失和盐渍化扩张的主要原因

水土流失森林退化：巨大的人口增长压力，贫困，对木材和薪材的高度需求，农业扩张，不稳定的土地产权，当地市场发育程度。

草地损毁：巨大的人口增长压力，贫困，对燃料的高度需求，农业扩张，不稳定的土地产权，贫困，过度放牧。

农业扩张和集约化：巨大的人口压力，贫困和

食物安全，对农业（即与发展有关的灌溉和农业基础设施）的低投入，市场和价格政策，农地的高度集约，土壤有机质的衰减。

城市化和工业化：城市用地扩张，工业用地扩张，道路建设等。

教育：缺乏受过良好训练的环保从业人员，农民教育水平低、环保意识弱。

制度缺陷：与土地、水资源和森林产权有关的法律，与机构和管理部门、职能部门、协调部门等有关的法律和法规，法律和法规的执行（有许多法律，但却没有促进执法的有效机制或有法不依）。

政策：可提高生产力的公共投资的数量不足（科研，推广服务，灌溉，教育，农村基础设施建设等），对水土保持项目投资少，生态保护与农民收入和贫困减缓之间的脆弱关系不能为农民积极参与到保护计划中提供激励，土壤保护计划与其他城市和农村经济发展计划等之间的关系不紧密。

盐渍化不合理的灌溉系统；水资源匮乏；失败的灌溉制度；过度灌溉和不正确的管理；不恰当的灌溉技术；不恰当的农地耕作制度。

政策：与水资源使用权和水价有关的政策；对灌溉和排灌系统的投资；由于食物安全政策和其它因素引起的集约的农作制度。

土壤耗竭水土流失

盐渍化

高度集约的农作制度

其他：劳动力短缺，不恰当的技术和农业生产（例如，无休闲地，无绿肥和有机肥）

可是，一个更重要的问题是导致水土流失趋势增长的原因是什么。表15概括了中国水蚀和风蚀有关的主要人类活动及导致这些活动不断的原因。这些活动包括采伐森林，草地损毁，农业生产扩张和集约化，城市化以及工业化（表15）。

采伐森林。导致水土流失的森林采伐问题在有关文献中有详尽的记录。中国的森林退化由许多因素造成，例如较高的人口增长压力，对木材和薪材的较高需求，与农业扩张有关的因素，森林产权制度的不稳定性（乔方彬、黄季火昆和Rozelle ，1998）。这些因素大多数与当地的农民收入和贫困程度有关。例如，在黄土高原的丘陵区，历史上密集聚居的山谷居民（大多数是贫困的农民）人口近年来日益增长，他们已经侵占了易遭受水土流失的丘陵，他们以伐树和灌木作为燃料，把农业活动扩展到不易耕作的山坡（中国科学院，1992）。一旦丘陵两侧的天然保护层被破坏或发生森林采伐，如果不进行合理规划和管理，大雨会导致贫瘠的土地更严重的破坏。甚至通常采用的防治水土流失的技术如梯田，也会导致严重的、长期的土壤和肥力流失以及巨大的经济损失（世界银行，1992；中国科学院，1992）。

通过增

加投资提高农业生产力，并且农业生产力的增长足以满足农产品需求的增长，人口增长和对农产品需求的增长就不一定会导致森林退化以及水土流失。然而，在不发达地区，对农业扩张而言，由于对农业基础设施和技术的投资有限，供给方面的压力经常导致农作活动侵占林地资源。土地产权制度安排的缺陷为个人追求短期利益而采伐森林提供了激励，最终导致不发达地区社会的损失（乔方彬，黄季火昆和Rozelle ，1998）。

草地损毁。除了贫困和其他因素以外，不稳定的草地产权制度安排所引起的草地的过度放牧和不恰当的管理似乎是导致草地损毁的关键因素（中国科学院，1992）。六十年代和七十年代文化大革命期间的以粮为纲，自给自足的政策导致大面积的复垦，使数以百万公顷的可牧区转变为耕地（Rozelle 和Jiang ，1995）。自1978年农村改革以来，不合理的放牧管理形式和不稳定的土地产权制度也加剧了可利用草地的衰退（Findlay ，1992）。在过去的四十年里，过度放牧已经成为中国草地日益引人关注的问题。中国绵羊的数量从1978年的1.7亿只增长到1997年的2.56亿只（国家统计局，1999）。扩张的部分原因是由于土地产权制度安排的不合理，这一方面激励了个人为增加家庭的短期利润而扩张羊群。另一方面，出现了在短期内滥用土地的趋势，这种趋势是由于与集体资源的私人使用有关的因素引起的（Liu ，Findlay and Waston，1992）。

农业扩张。人口增长和对农产品需求的增长是最常引用的在农村地区特别是不发达地区导致农业扩张的主要因素。然而，除了乔方彬、黄季火昆和Rozelle （1998）以外，很少有人对可能对农业扩张有强烈影响的其他因素进行实证研究。在这个研究中，他们发现除了人口压力以外，不稳定的土地产权，不合理的灌溉，由于对农业的低投入造成的落后的农业基础设施，贫困和政府粮食政策（即粮食生产和地方粮食自给政策）是农业扩张和热带雨林地区（大部分位于中国西南地区，中国主要的不发达地区之一）森林退化的最重要的决定因素，热带雨林地区是水土流失土地面积增长最快的地区（表6）。

农业用地的扩张在黄土高原地区也非常显著。可持续农业研究组证实了随着人口的增长，（在对地区移民的限制下），在黄土高原地区依赖坡耕地的食物生产的比例在九十年代初达到了50％（可持续农业研究组，1999）。在黄土丘陵区，人均耕种坡耕地0.33-1.3公顷，并且呈现增长的趋势（可持续农业研究组，1999）。

城市化和工业化。自八十年代初以来，中国经历了快速的城市化和工业化过程。城市人口

占总人口的比例从1978年的低于18％增长到1998年的大约30％（国家统计局，1999）。工业和服务部门在全部GDP 中的份额已经从72％增长到82％。在同一时期，实际GDP 以大约每年9％的速率增长。城市化和工业化造成水土流失主要是由于对农地的占用，后者导致剩余的农地的集约化并且带来边际土地的集约耕作。

制度和政策缺陷。法律、法规条例和政策以及这些法律、条例和政策的强制执行及执行的激励机制对防治土地退化也起一定的作用。尽管在中国有各种各样的和规定，但缺乏促进贯彻落实的机制以及缺乏地方和农民的合作也是导致水土流失的关键问题，因为它们对森林退化，草地退化和在斜坡地上的农业扩张都有影响。表15中列出了对水蚀和风蚀有影响的一些制度和政策因素。

地理、人类活动和水土流失问题。由于导致水土流失的人类活动和自然条件交织在一起，因此很难对水土流失的决定因素进行精确的分析。不过，为了更好地理解人类活动和地理特征如何与中国的水土流失相关，我们建立了一个简单的模型，试图解释水土流失的演变和跨地区分布11.模型所估计出的主要参数如下：

Ln（Ero ）=0.358Hill +0.061Mountain +0.284Ln（Land）

（78.3）**（60.0）**（10.47）**

-[0.266–0.003d 800-1000–0.029d 1000-1500–0.024d >1500]Ln（Income）+0.027Year

（-2.56）**（0.43）（3.36）**（1.83）*（7.19）*

+[省份虚变量及系数，为节略篇幅，不列出]

R2=0.992N =476（28个省x 17年，1980-1996年）

其中，Ln（Ero ），Ln（Income）和Ln（Land）分别是对数形式的水土流失面积，农村人均纯收入和土地总面积。d800-1000，d1000-1500和d>1500为收入组虚变量，分别代表年人均纯收入在800-1000元，1000-1500元和大于1500元的组（基组的年人均纯收入水平为小于800元）。Year是时间趋势变量。以平原为基数，Hill和Mountain代表丘陵和山区面积占土地总面积的比例（%）。括弧里的数字是t 值；*和**表示统计上的显著性为10%和1%.

以上分析表示，在其他因素同等的情况下，丘陵和山区的水土流失率都比平原地区高，尤其是丘陵地区（高35.8%）。这证实了我们的推测。但从这个简单的分析所得的重要结果是一些与收入和趋势变量有关的参数。

在控制了时间趋势、地理和气候影响（土地结构和省虚变量），收入变量与水土流失面积显著相关。在最不发达的地区（以1995年的不变价计算，年人均纯收入低于800元的地区），收入增长10%，则水土流失面积减少2.66%.虽然在最不发达地区和不发达地区（收入低于1000元）之间收入参数并无统计上的显著差别，但我们

发现这些参数在人均收入高于1000元的那些地区具有统计上的显著差别。尽管差别仅有0.03（或3%），但这表明反贫困有双重意义：增加收入可以减少水土流失面积并且增加收入可以使贫困地区比富裕地区更快地减少水土流失。由于贫困地区（通常是边远地区，丘陵和山区）有较严重的水土流失，因此由收入增长带来的同比例的水土流失面积的减少能导致水土流失总面积的较大减少。

同时，本分析也揭示了尽管政府在防治水土流失方面作出了巨大努力，但在其他因素的影响既定的条件下，水土流失面积每年仍然以平均2.7%增长。这可以解释为人口增长、农业扩张、城市化、工业化和其他与水土流失有关的趋势变量的共同影响结果。

土地盐渍化

盐渍化地区大部分位于华北平原的灌区和新疆。农地的盐渍化能导致土地生产力大幅度减退。盐渍化也是耕地衰减的原因之一。盐渍化主要是与灌溉的快速扩张和不合理的灌溉系统有关。问题可能来自水文平衡的两个方面，或者是由于灌水不合理或者是由于排灌不良，以及不恰当的农田耕作制度。导致盐渍土面积增大的一些政策是那些与水使用权和水价有关的政策，对灌溉和排灌系统的投资及食物安全政策。

尽管没有数据表明土地盐渍化如何与灌溉系统不合理相关，但表13表明盐渍化土地面积与灌溉的扩展紧密相关，自相关系数为0.75.盐渍化土地对灌溉面积的一个简单回归表明灌溉面积每增加一个单位盐渍化面积的增长为0.088（这不应该被解释为影响），或者说，盐渍化土地对灌溉面积的“弹性”是0.5512.

四 政府努力与成就

政府在防治水土流失方面的对策

近年来，中国领导人已经认识到了水土流失的严重性，并开始采取各项措施，防治水土流失。反水土流失的措施包括育林计划，改善草原管理的项目，梯田工程，沙坝构筑以及其他鼓励脆弱的土地退耕还林还草政策。

1973年，中国水土流失防治面积达到350，900平方公里，大约仅占总的水土流失面积的29.8％（表16）。从那时起，实施水土流失防治工程的总面积每年增长2.7％，尽管总的水土流失面积一直在增长，但负责环境方面的领导者们似乎也取得了持续的进步。到19900年，中国在39％的遭受水土流失的土地面积上开展了水土流失防治并在1995年达到最高水平（41％，表16）。

在中国每个省几乎都进行了同样的努力，取得了同样的成就。以水土流失防治面积占水土流失总面积计算，自七十年代中期以来，中国黄土高原地区（从防治率21％增加到40％）和东北地区（从34.3%发展到49.7%）开展了最大的

防治计划（表17的最后一列）。正如我们前面所解释的，西南地区的水土流失程度剧烈上升可能归因于1991年水土流失面积统计数字的调整和该地区取得的进步较少。对于华南和华北，防治努力与水土流失基本同步增长。

然而，尽管过去作出了巨大的努力，但水土流失面积一直在增长，并且水土流失面积的增长超过了水土流失防治面积的增长。直到1998年长江流域发生了历史上罕见的大洪水，政府才把水土流失的防治工作真正作为国家的重点问题来抓。

政府在治理盐渍化问题方面的努力

政府已经在主要盐渍区开展了许多旨在防治盐渍化扩大问题的项目。这些项目包括灌溉和排灌系统的改善，灌溉管理，耕作方式和管理等。

1973年，盐渍化治理面积为323万公顷（表18）。这意味着该年政府和农民反盐渍化问题的努力已经覆盖了总的盐渍化土地面积的近一半（47.8%）。在1973－1997年间，盐渍化治理面积每年增长1.9%，比同期盐渍化面积的增长率（0.54%）要高。到九十年代中期，盐渍化治理面积已占到盐渍化总面积的70％（表18）。

盐渍化问题较严重的地区，通常也需要较大的努力来消除这个问题。例如，严重盐渍化的华北，在1995－1996年开展治理工程的面积达到193万公顷，或者说82.5%的盐渍化土地通过一定的治理措施得到治理（表19）。宁夏，最大的盐渍地区之一，在1995－1996年，盐渍地治理面积占总地面积的比例达到68.2%，比七十年代后期达到的水平大约高30％。在黄土高原地区（河南、山西等）及东北地区的三个省却进展甚微（表19）。


比较防治水土流失和盐渍化取得的进步，政府在防治盐渍化方面比防治水土流失方面更为成功。这可能是由于防治盐渍化工程和农民的农业生产的关系比防治水土流失的更为直接，后者有更多的环境的外部性，这与造成和防治水土流失的农民不完全有关系。并且反盐渍化的技术众所周知，对农民而言，可利用而且简单。

经验和教训

反贫困政策。贫困与森林退化，农业扩张及其他导致水土流失的因素紧密相关。中央和地方政府都承诺减少贫困。自七十年代后期开始的经济改革以来，中国已经在反贫困的战争中取得了显著的进步。二十年来，2亿多中国农村居民已经脱贫，贫困人口的绝对量已经从1978年的2.6亿下降到1998年的不足4200万。农村贫困的发生率同样下降很快，从1978年的32.9％猛降到1998年的不足5％。然而，扶贫基金的充足与否及其使用效率成为中国反贫困面临的挑战，随着在更偏远地区贫困的日益集中，在过去10年里，进步的速度已减慢。

人口

控制。中国的人口政策强烈影响了人口的发展和对环境的压力。国家如何能有效地实施其人口控制目标将深刻地影响到中国实现其环境和经济可持续发展目标的实现。因此，严厉的和成功的人口控制被认为是中国农村经济长期可持续发展的先决条件。

对农业的公共投资。尽管政府支出和投资一直在增长，但自改革以来它们占农业GDP 的份额却一直呈下降趋势（黄季火昆，1999）。而且，新的制度安排并没有为公共和私人部门对农业的投资提供激励。下降的农业公共支出引起了人们对农业生产可持续性及生产率增长以及农业扩张的压力――对新的边际和脆弱的土地进行耕种及集约农业用地，和未来国内食物供给问题的关注。在九十年代中期，投资政策的评估导致了政府重新考虑增加农业投资的问题。在第九个五年计划（1996－2000年）和中国2010年远景目标中都明确指出必须增加农业投资，包括对农村基础设施投资和贷款以及对农业生产的贷款。灌溉，水土保持是未来政府投资的优先考虑对象。然而由于财政制度不完善，增加对农业的公共投资的新政策几乎没有得到贯彻落实。许多已颁布的政策和法规都确定了农业和公共产品的最低，但是缺乏财政预算的支持。没有足够的预算或人员，政策不能得到有效的实施。

科技政策。六十年代以来，中国的科研发展迅猛。新品种和其他农业技术不断涌现，已经成为农业增长、农民收入和土地保护的主要源泉。但自八十年代中期以来，财政紧张限制了中国向农业科研及推广机构进行更多投资的能力。中国的农业科研和推广投资强度是世界上最低的国家之一（黄季焜和胡瑞法，1998）。

土地产权政策。中国在1978年以后开始推广联产承包责任制，以家庭为单位分配土地，但所有权仍属于集体。然而，不稳定的土地产权制度是导致土地退化的主要原因之一。

执行政策的环境弱化。在防治水土流失的措施中，政府主要集中在梯田建设，沙坝构筑，法规制定和直接投资上（资金和农村劳动力）。水土保持方面的法规无法得到强制执行，中央和地方政府日益增长的财政和资金困难，农村地区工资的上涨等种种因素的变化，都使得原来水土保持的计划难以得到实现，各种计划的贯彻落实趋弱和缺乏效率。

综合治理问题。由于土地退化特别是水土流失是由许多因素直接或间接造成，成功的政策和土地保护项目要求综合、协调的农村发展计划。近来，中央和地方政府、各部门、公共和私人、国内和国际组织却开展了大量的农村发展项目。但这些项目之间的联合还很少或者尚不存在。

近来，中国政府发布了“全国生态环境建设规划”（见附录A ）。在规划中强调了一些新的措施和战略。

1）与规划目标有关的环境发展指标纳入地方干部政绩的年度考核中（目前的考核主要依据经济增长）；

2）、加强法律和法规的执行（但在没有人力资本的增加和制度变化的情况下，不知如何做到这一点）；

3）、强调科技、综合的工程项目以及生物与农作措施（但目前我们还看不到国家在这方面的投入增长的趋势）；

4）、强调运用经济激励来实施环境保护的政策；

5）、在贫困地区开展退耕计划（已于去年开始，每亩补贴粮食150公斤左右左右，具体因不同地方而异）；

我们对此规划的总评价是：规划雄心勃勃，但难以实施。许多战略和政策是在没有考虑预算可行性的情况下制定的。负责起草发展规划的部门（林业部）与负责投资决策部门之间缺少联系。2003距今仅有3年，但我们距2003年的目标还相差甚远。

五 结论和建议

前面的章节表明土地退化主要发生在改革以来。国家出台了一系列政策和措施希望解决土地退化问题，但现有的常规措施难以得到执行，并且他们的实施经常受到生产和经济增长目标所限制。由于人口增长、食物安全问题（或农村贫困）和对农产品及林产品需求增加和非农用长速度更快，在这些地区新增加的许多人口还将会加入贫困人口的队伍中。随着有限的可地的扩张，许多省份，特别是那些边远省份面临严重的土地短缺问题。在许多地区，为了满足口粮需求增长和完成国家粮食收购任务，边际土地被大量开垦和利用。高产田的农业生产集约强度不断提高以满足对经济作物产品的需求增长和国家收购任务。研究人员认为：随时间推移，中国环境问题将加剧同时受影响的地区也在增加（中国科学院，1992；可持续农业研究组，1999）。

尽管必须采取进一步措施以保护和恢复中国的可耕地存量，但在当前经济条件和财政预算既定的情况下，实施这些建议和计划很困难。随着国家发展战略向中西部地区转移，即西部大开发计划，中国在环境保护方面将面临另外两个挑战，其中之一是土地保护。首先，对西部大开发计划的巨额财政预算意味着用于中国其他地区（包括那些遭受严重水土流失和盐渍化的地区，即：华北平原和长江南部的大部分红壤区）公共投资的预算将不得不减少。第二，西部大开发内容之一是刺激本地的能源和资源的开发和利用。如果中西部地区的经济发展中缺乏有效的环境保护措施以地方资源为基础而发展的经济将导致更严重的生态和

土地退化问题。

在回顾了中国土地退化的趋势变动、分布和中国已实施的政策和对策以后，现在的问题是：在下一个10－50年间，中国若要达到它预定的发展目标，那么中国将面临什么样的挑战？

毫无疑问，引起土地退化的主要原因――人口，贫困、农业扩张，生产活动、工业化和城市化仍将是可预见的未来中继续存在的严重问题。中国的人口将继续增长。全国人口规模在2030年前将不会下降（2030年大约为16亿）。而且，有可能在偏远的山区人口增利用资源投入到反贫困中去，一些学者预测在没有大的政策干预的情况下，处于绝对贫困线之一的贫困人口在短期内将难以减少。现代化目标仍是优先发展目标，农产品需求将继续增长，食物安全还将继续是中国未来农业政策的中心目标之一，这些因素的变动趋势对农村环境带来的压力只会增长，不会减少。

中国在促进经济高速发展的同时，也对环境和资源保护做了各种各样的努力，但问题非常复杂，只有在众多的复杂关系中找到能同时兼顾经济发展和环境保护的情况下才能使目的得到实现。有许多限制因素使得对多方位可持续发展问题的解决难以实现。然而，由于承诺环境保护和土地保护，中国面临众多的不确定性。许多问题有待解决。在实现其水土流失防治和反盐渍化的目标过程中，需要多大力度的政府干预？谁应当承担实施将在第十个“五年计划”中提到的战略和措施所带来的直接和间接成本。现有的制度体系能实施这些战略吗？中国怎样实现她的土地保护目标以及利用有限的财政和金融资源来防治土地退化的最有效的方法是什么？

尽管这一报告中的分析不能完全提供上述问题的答案，但我们从前面章节的讨论中可以得到一些启示。

目标。对一个国家而言，发展目标在制定未来规划中非常重要。然而一个可实现的目标总比一个野心勃勃的目标要好。可实现的目标要求财政与技术上的可行性。一个有意义的规划和可行的（或建设性的）政策应该由各部门（即，林业、环境、农业、科技、财政等）和其他有关的政府组织如国家经济发展与计划委员会、国家环保局、贫困地区经济发展领导小组等联合制订。联合行动不仅在实施中很重要，而且在制订规划和目标时同样重要。

战略。多部门、综合协调的方法要优于单一的、项目分散的、部门分割的方法。土地退化是由许多因素直接或间接造成。有限资源的有效利用要求各种农村发展项目的强有力的联合以及不同职能部门、利益集团、地方领导者和农民的积极参与。

体制。需要建立一个新的体

制，使多部门、综合协调发展的战略能得到实施。这牵涉到各部门问题、领导体制、以及各省、地区、部门、政府和农民之间的协调管理问题。

投资。用于防治土地退化的直接的土地保护项目以及在提高农业生产力、反贫困、人口控制和其他有助于地方经济发展或劳动力转移（收入）等方面的间接投资是解决土地退化问题的长期或一劳永逸的方法。在农村发展特别是在土地保护方面需要大量的投资。中国应该意识到，在1973-1996年间水土流失（在扣除经济增长和自然地理环境因素影响之后）的年增长率一直保持在3%左右。

经济增长和反贫困。在各种政策或措施中，经济增长和反贫困是有助于土地改善的关键因素，需要强调和整合到土地保护项目中。贫困导致森林退化、农业扩张、草地损毁、以及由它们带来的土地退化。土地退化反过来也影响贫困。

法律、法规和政策的强制执行。自八十年代以来，中国制订了与生态和环境问题有关的各种法律、法规和政策。但是这些法律、法规和政策要么太宽泛（太一般性）要么太宏大以致于不能实施。另一方面，为了加强和强制法律和法规的执行，制度安排和人力资本应该得到发展。

稳定的土地（农地、森林和草地）产权制度。改善土地产权以鼓励农民对土地进行投资、合理利用土地和保护自然资源对于地方上实施土地退化防治项目非常重要。

科技作用与市场导向。例如，对土壤的可持续性利用和作物耕作管理技术开展创新性应用研究，在鼓励农民改变其种植制度之前要全面评估当地农产品的比较优势等