适应新型城镇化的多元化投融资模式创新探索

适应新型城镇化的多元化投融资模式创新探索龚蔚霞 钟肖健【摘要】建立高效、多元、可持续的城乡建设领域投融资体系不仅是我国金融体制改革和行政体制改革的重要环节，更是科学推进新型城镇化发展的客观需要和必然选择。

本文结合美国、新加坡等发达国家市场化投融资的先进理念与广州南沙、珠海横琴、粤东西北地区等广东省内城乡建设投融资的实践案例，从投资主体、资金渠道、投融资环境三方面着手，重点研究在规划实施中如何策划项目、撬动投资以及创造条件引入民间资本，促进投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化以及项目建设市场化，通过投融资模式的创新支持新型城镇化建设。

【关键词】新型城镇化；投融资模式；市场化与多元化2012年，我国城镇化水平达到52.6％，广东城镇化水平达到66.5％，根据发达国家经验，当城镇化率达到50％以上时，将迈入向新型城镇化发展转型的新阶段。

与传统的城市主导型城镇化发展模式相比，新型城镇化的发展空间从城市扩展到整个城乡区域，强调无论大中小城市还是乡村都要发展，由此带来了更为广阔的城乡建设内需市场（见图1），同时也需要政府进一步加强对乡村地区、后发地区发展建设投资的宏观调控和引导；相较于传统城镇化以政府为主导来调配资源，导致财政压力较大、公共服务的市场化程度和效率却较低的状况，新型城镇化倡导发挥市场配置资源的基础性作用和政府应有的宏观调控作用，提高全社会资源配置效率。

1．投融资模式的市场化与多元化转型长期以来，我国城市建设实行的是高度集中的政府投资管理体制，以土地资源融资、财政税收、银行贷款等传统融资模式为主［1］。

随着城镇化进程的深入和投入力度的加大，国家相继出台了《国务院关于投资体制改革的决定》（2004）、《国务院关于鼓励和引导民间投资图1 基础设施供需矛盾在不同功能地域的分布状况图健康发展的若干意见》（2010）、《国家重点生态功能区转移支付办法》（2011）等一系列促进投融资领域改革的政策文件，广东省也制定了《关于进一步鼓励和引导民间投资的若干意见》（2011）、《鼓励和引导民间投资健康发展实施细则》（2012）、《关于调整完善激励型财政机制的意见》（2010）等，涉及领域主要集中在推进投融资体制的市场化改革、鼓励和引导民间资本健康发展、以财政转移支付促进区域协调发展等方面，内容包括：要积极引入市场竞争机制（招标制度、特许经营制度）、改进和完善政府采购制度、建立规范的政府监管机制等；对于可以实行市场化运作的市政公用事业、政策性住房建设、旅游业领以及其他公共服务领域，鼓励和支持民间资本进入；建立规范的财政补贴机制、完善激励型财政机制等。

2．城建领域投融资发展现状广东依托作为民营企业大省和改革先发之地的优势，利用自身发达、外向的金融系统，已初步建立起投资主体多元化、运作管理市场化和开放式、竞争性的新格局。

2.1 融资困难与资金闲置并存国家开发银行研究指出，“十二五”期间中国城市化率将每年提高大约1个百分点，这大致需要城市基础设施建设领域融资约48万亿元；联合国开发计划署研究认为，发展中国家的城市基础设施资金应占到国内生产总值的3%—5%［2］。

广东正处于快速城市化和新型城镇化的双重作用下的特殊历史阶段，城市化量的扩张与质的提升同步推进，资金需求将远远高于5%（2855亿元）。

一方面，地方投融资平台存在偿债风险，据广东审计厅公布2011年广东地方性政府债务达到7500亿，风险虽总体可控但也显示融资压力重重；另一方面，广东省民间投资资金实力雄厚，从2003年的1633亿元增长至2011年的10053亿元，平均增长25.5%，但仍有部分资金由于找不到可靠投资渠道而产生“闲置”或低效运作；且目前民间资本主要集中在房地产和制造业（各占民营投资35%左右），在部分经营性和准公益性行业，如铁路、高速公路、供水、污水处理、生活垃圾处理等投资领域，民营企业在与其他经济主体竞争时处于劣势地位。

2.2 已开始尝试新型融资方式在土地资源融资、财政税收优惠扶持等传统方式基础上，广东的城市建设融资采取了市政债券、信托产品、资产证券化（ABS）、BOT等多种新型融资模式，且各种融资模式相结合：深圳地铁集团首发100亿中期票据以提高直接融资比例、降低融资综合成本，成为深圳轨道交通由传统投融资机制向商业化融资运作转变的标志；珠海高速公司以“本市机动车通行费、外普车辆过路费”为抵押发行了2亿美元的收入债券支持珠海高速公路的建设；东莞发行“从莞高速集合资金信托计划”，成为农村集体经济向投资型经济转型的载体之一。

此外，各地政府还组建了各种专业化投融资平台吸引资源进入城市建设，包括广州组建的水务、地铁、土地开发、城市建设等七大城市投融资集团［3］，珠海建立产业园区投融资平台，以及深圳轨道交通投融资平台等等。

2.3 正积极探索项目盈利模式目前，广东的大片土地开发已形成政府统筹（如广州琶洲地区）、土地一级开发、整体协议出让（如深圳华侨城）、物业捆绑开发（深圳地铁4号线开发）等多种模式。

深圳地铁集团在确立“地铁建设＋地铁运营＋物业发展”三位一体的发展战略基础上，还创造性地采用了“投融资－设计施工总承包－回报”的BT模式建设地铁5号线；广州可盈利资产采取经营权出租的方式，通过招投标确定承租方，再由承租方固定交租金的方式盈利；佛山为推进城市可经营项目投资多元化市场化出台指导意见，视项目的不同特点在建设经营初期给予土地使用、经营权使用费等方面的优惠等；珠海早在1999年即开始探索通过产权市场实现公共资源市场化配置，并取得一定的成功经验。

3.创新城建领域投融资模式的实践与探索未来，应按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，建设投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的城乡建设投融资体制新格局。

3.1 与城市经营相结合，推动城市整体功能开发以城市资源的高效与公平配置为前提，将土地储备、城市整体功能开发、定向招商平台设立等环节有效结合，促进投融资体制机制创新。

一是建立城市规划与土地储备相结合的联动机制。

严格控制重大城市基础设施项目周边土地，统一规划，统一收储，统一开发，由此带来的土地增值收益专项用于城市基础设施建设；赋予投融资平台企业参与土地储备的职能，在土地储备中心建立土地储备专库，并将其出资收储的国有储备土地办理储备土地证至投融资平台企业名下用于项目融资，对所投资项目周围土地的优先收储权。

二是政府和企业共同推动城市整体功能开发。

对一定区域范围内的土地集中连片收储，尤其是新城建设、旧城改造等城市功能区，以政府和企业合作为开发主体，实行土地一级开发、整体协议出让、物业捆绑开发等方式，将生地变为熟地后再进行土地出让，实现政府对土地增值收益的分享。

其中，政府负责行政管理和项目审批组织，土地一级开发企业的招标工作，制定征地、拆迁安置补偿条件和标准，并进行严格的监督与审计工作，限制土地一级开发从降低和压低补偿安置条件中获取利润；企业在规划引导下采用市场化手段运作土地一级开发，其利润也通过市场行为来实现。

如珠海横琴新区建立起两层机构（管委会和开发运营公司）、一站式服务的管理模式［4］，其中管委会为行政管理机构，大横琴投资有限公司为投资建设管理机构，负责项目策划、投资概算、规划设计以及实施阶段的建设、管理，近三年来由其落实的项目包括横琴市政基础设施建设（BT）项目、土地一级开发项目、粤澳合作中医药产业园、横琴口岸及综合交通枢纽项目等十余个；为进一步吸引投资商参与基础设施建设，横琴新区还规定项目投资方可参与新区土地升值收益分成，具体分成比例为商住用地35%、办公用地50%。

横琴新区三年仅出让3.29平方公里的土地，换来总投资705亿元的18个已落地产业项目，产业项目平均每平方公里投资强度达214亿元，超过天津滨海新区、浦东新区，位居全国前列。

图2 “两层次”架构的项目开发流程图三是积极搭建国际化定向招商平台。

南沙新区粤港澳合作发展规划提出，借鉴新加坡裕廊工业园全球范围内集中招商的策略，制定城市建设项目库，成立粤港、粤澳联合国际招商小组，依托港澳的国际化营商网络，共同搭建南沙国际化的招商平台，吸引企业、资金、人才与技术；并支持港澳自主开发区管理机构与港澳国际招商网络建立利益共享机制，促进南沙招商引资工作［5］。

四是大力开展城市建设项目的融资创新。

对准经营性或非经营性城市建设项目，鼓励采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许经营授予等方式，公平选择投资者和经营者；对经营性的城市建设项目，鼓励采取转让产权或特许经营权的方式回收资金，并灵活采用BOT、BT、TOT等多种方式进行融资创新（见表1）。

如横琴新区市政基础设施一般采用“三年建设期、五年回购期”的BT模式来建设，大横琴投资有限公司负责项目立项并完成项建、可研、报批等前期工作，之后将项目融资和建设特许权转让给中冶科工集团、中交集团等具备较强实力的投资方；国开行采用投贷结合协同方式创新南沙新区投融资体制，与南沙新区共同发起设立国开（南沙新区）发展基金，为区内的粤港澳合作、重大基础设施建设、中低收入住房等民生工程等领域项目提供综合融资服务。

表1 城建类项目投融资模式总体框架3.2 分类策划城建项目，积极吸引民间资本进入根据公共物品理论和项目区分理论，通过分类策划项目支持和引导全社会的力量参与城市经营，并制定民间资本进入基础设施和公共服务行业的管理办法。

一是保障性住房等民生型项目。

鼓励民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、安居型商品房和棚户区改造住房等保障性安居工程建设；鼓励更多地使用社会保险基金、私募股权投资基金等投资保障性住房建设。

二是旅游休闲等幸福导向型产业项目。

在开放空间的建设上借鉴美国国家公园以市场为导向的公众模式，由基层国家公园管理机构下设的特许商业经营处向社会公开招标；推广梅州“公司+基地+农户”的雁南飞茶田度假村模式，引导企业按相应规范标准，有针对性地进行旅游景区开发建设，加强对民间资本投资的有效管理，处理好风景资源与房地产开发的关系。

三是城际轨道交通及TOD开发等公共项目。

根据广东省政府发布的《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制意见的通知》，“红线外土地”开发采取“一市一公司、一地一政策”的原则，由省市联合开发，或者由沿线市负责开发，具体由省市协商确定。

操作中可进一步突出城际轨道交通的休闲旅游导向，吸引民企进入，探索以TOD地区土地换铁路等融资方式，以城际轨道沿线土地运营增值效益反哺城际轨道建设；并借鉴美国房地产税的做法划定“税收增量融资区”，将土地增值带来的税收增量用于该区特定项目的开发、建设与投资，把轨道开发受益者获得的收益部分或者全部地作为公共设施建设项目投融资来源。