国有土地房屋征收管理条例解析

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，于2011年1月21日公布，自公布之日起施行。为了准确把握该条例的主要内容和精神，中国人民大学民商事法学会于4月3日—4日在重庆举办了《条例》专题研讨班，有关专家学者分别就《条例》从不同的角度进行了讲授。

一、立法背景、过程及意义

（一）我国房屋征收与拆迁制度主要经历四个阶段：

1、第一阶段：房屋拆迁制度完全依附于土地征用（收）制度的阶段（新中国成立至20世纪50年代末）。

第一阶段的特点：

（1）确立拆迁制度的宪法依据，明确拆迁行为的征用性质；

（2）立法上确立拆迁安置补偿的公平原则，特别注意被拆迁人的居住需要；

（3）特别强调节约用地，规定土地征用的必要性；

（4）强调被征用人的自觉履行，没有规定强制性，而且规定可以用替代形式执行；

（5）没有设置行政复议、诉讼等救济渠道。

2、第二阶段：房屋拆迁制度相对独立于土地征用（收）制度的阶段（20世纪60年代至80年代末）

主要特点：

（1）房屋拆迁均为地方立法，且宪法、法律依据从有到无，于1982年后走向缺位；

（2）房屋拆迁性质不明、目的混乱；

（3）先安置后搬迁的原则逐渐弱化；

（4）没有统一的拆迁补偿标准及原则；

（5）普通规定了行政与司法途径的强制拆迁；

（6）拆迁人与被拆迁人之间可就其拆迁争议提起民事诉讼，行政诉讼救济途径初现端倪。

3、第三阶段：房屋拆迁制度完全独立于土地征用（收）制度的阶段（20世纪90年代拆

迁条例颁布至本世纪初期）

主要特点：

（1）缺乏宪法依据；

（2）拆迁行为的性质、目的依旧不明确；

（3）先安置后搬迁的原则在制度上被废弃；

（4）搬迁补偿遗漏重要的土地使用权部分；

（5）行政强制搬迁已渐成司法监督空白地带；

（6）既有的民事与行政诉讼救济机制因制度缺陷不能真正发挥作用，大量的拆迁纠纷的解决依赖法外解决；

（7）新兴的土地储备制度，极大地影响了拆迁；

（8）商业资本的介入，拆迁的正当性受到普遍质疑；

（9）拆迁方式在实践中不断突破。如拆迁改搬迁，圈地保护等。

4、第四阶段：全新而又独特的房屋征收阶段（《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布与实施）。主要特点在后面作重点介绍。

（二）条例制定的现实背景

1、土地需求与土地供应之间矛盾加剧。

我国正处于改革发展的关键时期，也处于工业化、城镇化的重要时期，土地供求矛盾更加突出。据专家介绍，2010年，房地产占中国GDP的28%。根据我国现有土地法律制度，解决用地途径主要有两种：一种是增量供应（征收农村集体土地）；二种是调量供应（毛地变净地）。

2、拆迁人与被拆迁人之间的矛盾加剧

目前的现状可以归纳为“三个并存”：

★暴力拆迁与报复拆迁并存；

★暴力执法与暴力抗法并存；

★侵害被征收人利益与个别被征收人漫天要价并存。

3、新出台的法律与原有的房屋拆迁条例发生冲突，制定新的房屋征收与补偿条件已成必然。2004年《宪法》第20条、2007年3月16日《物权法》第42条、第148条，对房屋征收均作出了新的规定。

（三）制定过程

2007年8月30日十届全国人大常委会29次会议通过《关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，授权国务院就征收国有土地上房屋与拆迁补偿制定行政法规；

2007年8月31日起草与制定《草案》；

2007年12月14日国务院第200次常务会议审议该《草案》；

2010年1月29日、12月25日两次向社会公开征求意见，分别收到意见和建议65601条和37898条；

2011年1月19日国务院第141次常委会议审议并原则通过《草案》。1月21日，温家宝总理签署国务院第590号令，公布该条例。

该条例制定历时三年半，召开45次座谈会，三次国务院常委会议，二次公开向社会征求意见，创下了我国行政法规立法之先例。

二、新、旧条例的区别

1991年3月22日国务院颁布《城市房屋拆迁管理条例》，六章四十四条，自1991年6月1日起实施。2001年6月13日进行修改，颁布《城市房屋拆迁管理条例》，共五章四十四条，自2001年11月1日实施。（旧条例）

2011年1月19日国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，共五章三十五条。（新条例）

（一）适用范围不同

旧条例不分“公共利益”，只要是国有土地上房屋拆迁均适用拆迁条例（第2条）；而新条例必须以“公共利益”为前提；

（二）征收主体不同

旧条例：取得拆迁许可的单位。

新条例：（1）市、县人民政府（决定）；（2）市、县政府确定的房屋征收部门（实施主体）；（3）房屋征收部门委托的房屋征收实施单位。

（三）法律关系不同

旧条例：拆迁人与房屋所有人、承租人的法律关系（第15、16、27条）。

新条例：征收人与被征收人即市、县政府与房屋所有人之间的法律关系、不调整与承租人之间的法律关系。

（四）程序不同

旧条例：拆迁主要有五个程序：建设项目批准文件、建设用地规划许可、国有土地使用权批准、拆迁计划与拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具拆迁补偿安置资金证明。（第7条）

新条例：（20个步骤）（在后面详细介绍）

（五）强制执行的适用范围、申请法院强制执行的主体、前提条件不同

旧条例：市、县人民政府责成有关部门强制拆迁或由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。前提条件是被拆迁人或者房屋承租人在裁决的搬迁期限内未搬迁的。（第17条）

新条例：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。取消了行政机关自行强制拆迁的规定。（第28条）

三、《条例》的主要亮点

《条例》统筹兼顾工业化、城镇化建设与土地房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收个人利益统一起来，通过明确补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收群众的利益，使房屋被征收群众的居住条件有改善，原有的生活水平不降低，同时通过完善征收程序，扩大公众参与，禁止建设单位参与搬迁，取消行政机关自行强制拆迁的规定，加强和改进群众工作，把强制减到最少。