寻租

——全国一百所“211”工程重点建设院校土地利用管理课后思考班级：土地资源管理201402姓名：王雪桦学号：20147883科任老师：凌静老师时间：2017年4月11日——试举例分析我国现阶段土地寻租的现象、危害和本质原因，并从土地利用管理的角度提出制约建议。

寻租指的是握有公权者以权力为筹码谋求自身经济利益的一种非生产性活动。

而土地寻租则是指土地管理者运用自身所握有的权力，把权力商品化或以权力为资本，去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱或自身利益的现象，即通常所说的权物交易、权钱交易等。

一、土地寻租的现象国家审计署2010年第6号公告指出，通过对40个市地州、56个县区市土地征收出让情况审计，结果表明：有11个市以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等方式，变相减免土地出让收入19.61亿元，有3个市以低于基准地价70％的价格出让土地177宗约0.8万亩；有3个市的规划等部门批准提高0.18万亩土地的容积率，应征未征土地出让收入10.57亿元。

我国现阶段的土地寻租现象，从区域上看，农村地区主要发生在土地征迁中，村级干部利用职权通过套取、虚列、伪造等方式私吞征地补偿安置金；而城市则主要发生在土地性质改变、土地出让等方面，城市干部利用职务之便，与开发商形成利益同盟，共同谋取私利。

具体表现为以下几点：1、政府利用手中的强制征收征用土地的权力低成本剥夺农民的土地，然后以数十倍的价格将土地出售给开发商，并从中抽走大量的租金。

比如，在一些地区，那些有条件获得土地使用权的企业勾结官员批地，争先恐后地“瓜分”土地流转差价——他们把土地从农民手中低价征得，再高价投放市场，趁机捞取征地前后的巨额差价；2、政府与企业勾结，将本应招标拍卖的经营性用地，采取协议出让方式，实行“暗箱操作”；3、拥有相关土地出让、规划报批、施工许可等审核权限的政府官员，利用其中的弹性空间，可以轻易地改变相关土地出让（价格、面积、年限等）、规划（容积率）以及施工许可等条件。

如地方政府掌握了基础设施、工业、房地产等项目的土地审批权，便具有主动土地创租的机会。

某些政府官员利用行政干预的办法来增加某些行业或企业的利润（如试点、办开发区等），人为制造租金，诱使企业向他们进贡（准赞助）作为获取垄断租金的条件；同时，政府官员还会故意提出某项会使一些企业利益受损的政策或规定作为威胁（如重新进行试点资格审查等），迫使企业割舍一部分既得利益与他们分享。

4、在层级制行政体系中，地方政府领导和分管土地的行政领导权力很大，他们直接通过招商引资进行寻租活动；分管土地部门的副市长、市长或书记绕过国土资源局长直接批地或利用行政权力对土地市场进行干预。

二、土地寻租的危害土地寻租行为会引发一系列社会问题，具体表现为以下几点：1、农村土地只能经过国家征收征用转化为国有土地才能进入土地市场，而现行补偿机制不健全，征地补偿费用不达标，农民的基本权利遭到某些政府官员的剥削，农民不合理的征地补偿与开发商开发土地取得的暴利的巨大差异，导致城乡差距进一步拉大，失地农民得不到合理安置，群体事件逐年增多；2、土地出让的“暗箱操作”使得不拥有信息的开发商被排除在外，挫伤了企业的积极性，违背了公平竞争的原则，扰乱了市场秩序，同时会造成国有资产大量流失；3、土地寻租还会引发地王频繁出现，部分房地产开发商非理性开发的现象，房价过快上涨间接引发房地产泡沫，种种因素造成了房地产市场在一定程度上难以控制的局面；4、土地寻租事件的频繁发生影响了政府的形象，损害了政府的公信力，进而造成一定的社会动荡，对社会安定造成一定威胁。

三、土地寻租的本质原因大量土地寻租现象的产生使我们不得不深思背后的根源及症结，我觉得土地寻租产生的根源在于制度本身。

制度本身存在一定缺陷，且政府手中过大的权力是导致土地寻租的本质原因。

只要土地制度上存在一定的垄断，就会有人从中追逐土地产权交易环节中的差价，就会有土地寻租的可能。

具体原因分析如下：1、政府公职人员从事寻租活动的难度不大、成本不高且利益巨大。

拥有相关审批权限的政府官员只要大笔一挥，便可做到程序上合法；即使某些情况下，程序上不合法，进行调整、掩盖及转移视线的方法也很多，往往能换来以百万、千万计的“报酬”。

例如，具有审批权限的规划部门的官员，只需使容积率增加零点几，楼层增加一两层，便会给开发商带来上千万的暴利；此外，某些政府官员还往往试图通过拖延审批时间或增加审批环节来“逼”开发商前来行贿；某些官员还会利用建设用地增减挂钩、农村宅基地复垦等政策“搭便车”，开展“农民被上楼”的“圈地运动”，扩大增减挂钩试点，把建设指标置换到城市以获取暴利等。

2、监管不力。

其实在现实生活中，我国对土地寻租的惩罚是相当高的，最高可以处以极刑，寻租者往往承担着可能丧失生命的风险。

但为什么他们还是愿意冒这个风险呢?这是由于监督寻租的技术水平不高、寻租行为被发现的概率较小等原因，致使土地寻租者冒着丧失生命的风险去从事寻租活动。

此外，寻租现象在中国是一种存在已久且较为普遍的现象，寻租者往往抱着法不责众的侥幸心理而对寻租的惩罚不敏感。

我国大多土地违法的案件不是被检查出来的，而是被另外的案件牵扯出来的，如震惊中外的“慕马大案”。

我认为造成这种现象的主要原因是未充分发挥群众的力量，监管部门与公众的配合不到位。

当前我国的土地寻租行为的监督体系，主要是上级主管部门、监察局、人大、舆论和群众监督。

上级主管部门是业务指导部门，对下级的监督并不能深入到位；而监察局在当地党委的领导下开展工作，很难起到有效的作用；人大监督、舆论监督和群众监督经常处于“虚监”和“弱监”的地位，很容易造成监督的盲点。

就群众监督而言，其一，在现实生活中，从事反土地寻租活动的成本是相当大的，尤其是在参与人数较少的情况下。

公众直接从事反土地寻租行动会耗费大量的人力、物力、财力，如农村老百姓实行监督维护自身利益的主要渠道信访制度，往往未发挥其应有的作用，高额的监督成本，使农村老百姓望而生畏；其二，反寻租所带来的社会效益、经济效益等往往不是由个人独享的，而是由全体公众共享，因此，一方面公民个体会随之产生“搭便车”的想法，另一方面公民得到的利益太少，监督热情不断削减，逐步失去监督举报的动力；其三，我国长期受“官本位”、“权力崇拜”等思想的影响，因此，从事反土地寻租行动，公民要克服“民怕官”的思想，需要承担巨大的心理压力；其四，由于信息的不对称，加之寻租者在事后所做的掩饰工作，比如，在征地拆迁问题的纠纷中，政府通过创造相应的制度来降低农民反抗，比如在法律和制度保障下轻易动用警察，或阻止媒体自由等措施来平息群体事件，政府的各部门通力合作、封堵信息等，对征地问题引起的纠纷往往不予立案，上访则大多“石沉大海”，使这一反寻租行为失败的概率大大增加。

反土地寻租行动往往不是一针见血、必然成功的，相反，在大大小小众多的土地寻租行为中，被发现、被查处的只是冰山一角，而且公众所面对的是“有权人”与“有钱人”之间的利益同盟，反寻租者往往面临着付出了长时间的努力最终却一无所获的风险；其五，从事反土地寻租者有可能面临着寻租者的恶性报复。

就监管部门而言，虽然每个地方都设有土地管理所，有土地管理员，但他们巡视和联系群众不够，因此土地违法行为很难被发现。

加之个别土地管理部门责任心不强，睁一只眼闭一只眼。

民不举，官不究，得过且过，更是助长了腐败分子的气焰。

3、土地交易市场尚未完全公开透明，土地市场主体不明确，“招、拍、挂”制度有待完善和落实。

现实生活中，许多地方的土地交易存在着暗箱操作，“招、拍、挂”只流于形式。

表现为三点，其一，土地流转市场化与非市场化并行，二者界限不明，政府官员极有可能利用两种交易的中间地带谋取个人利益。

例如，协议出让的非市场化交易与招、拍、挂的市场化交易并存，且国家对协议、划拨等方式获得国有土地使用权的条件和程序比较模糊，便为某些政府的寻租行为提供了条件，少数不符合条件的单位或个人通过权钱交易或关系网，以协议的方式取得经营性用地的土地使用权。

其二，对“公共利益的需要”没有明确的规定，模糊的概念又给不法分子可趁之机。

2010年5月13日，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进人公用事业领域，土地划拨权、自主权和决策权更大程度上从中央政府转移给地方政府，便为具有土地审批权的地方政府主动创租行为提供了条件。

其三，政府在法律上是土地所有者的代理人，从根本上讲，政府的主要职能是制定规则并维护市场秩序，而实际上，政府一方面扮演着市场参与者的角色，另一方面又承担着裁判员的角色，两种角色混同起来，常将公共利益和政府利益（官员的私人利益）混淆，这在强制拆迁中表现的尤为明显；其次，政府在处理相关矛盾和冲突时难免偏袒自己，角色冲突的结果是政府无法站在公共利益或公正中立的立场上协调社会矛盾和冲突。

4、土地产权的不明晰，土地缺乏直接的所有者。

我国土地法律上的产权是明晰的，但实际上，是地方政府的相关职能部门实际行使着土地所有者的权利，所有者实际缺位现象严重。

真正的所有者无法有效实行权利，无法对每一宗土地的出让、运作和经营活动进行监督和制约，从而使土地的实际所有者，即政府部门掌握着占有、使用和收益的特权。

具体表现在农村土地方面。

集体土地的界定较为模糊，集体土地名义上为农民集体共有，但农民个体似乎又无法在集体中直接拥有集体土地的某个份额，加之使分散的农民个体达成集体行动的成本较高，实际的产权执行便落到了政府部门或政府官员头上，从而为土地创租提供了条件。

5、旧的单纯以GDP的增长为主要考核目标的干部考核机制。

长期以来，中国的官员考核机制以GDP的增长为主要甚至单一的考核目标，过分强调经济增长而忽视了法律规范和道德建设，从而使许多地方政府官员盲目地追求GDP的增长，通过从事土地寻租活动获得政绩肯定或职位升迁。

6、土地征用制度不规范，补偿机制不完善。

在我国，征地不是采用市场交易方式，而是采用强制方式。

导致地方政府在征地过程中不可避免地存在逐利冲动。

加之农民缺乏维权意识，信访渠道得不到响应，往往不了了之。

四、土地寻租的制约建议——从公共管理角度寻租现象之所以会如此频繁的出现，归根结底是与利益挂钩，我认为制约土地寻租主要从加大土地寻租的成本和反土地寻租的利益，同时减少土地寻租的利益和反土地寻租的成本方面来考虑。

1、明晰土地产权，加强征地监管。

合理界定集体土地所有权和农民拥有的土地使用权的性质，使其成为真正意义上的财产权，让集体和农民享受完整的权利。

加强对建设用地的全程监管，对项目用地申报和审批要严格把关，切实避免有些政府官员打着“公共利益”的幌子随意征地。

征地后要严格落实征地补偿安置各项政策，依法给予公平合理的补偿，要特别关注失地农民的诉求；2、建立统一规范公开透明的土地交易市场，完善“招、拍、挂”制度。