我国商业银行房地产土地储备贷款风险防范探析

第36卷第3期 唐山师范学院学报 2014年5月 Vol.36 No.3 Journal of Tangshan Teachers College May 2014

────────── 收稿日期：2013-11-11

作者简介：杨小丽（1980-），女，福建浦城人，硕士，副教授，研究方向为商业银行经营管理、风险管控。 -123-

我国商业银行房地产土地储备贷款风险防范探析

杨小丽

（福建江夏学院 金融学院，福建 福州 350108）

摘 要：从土地抵押机构的登记制度、地方政府干预以及国家宏观调控缺乏前瞻性等方面分析了商业银行房地产土地储备贷款的风险形成机制，并从落实土地抵押权、加强对土地储备贷款有效监管、建立风险预警管理体系、规范商业银行土地储备贷款管理流程以及完善偿贷机制方面提出风险防范的对策性建议。

关键词：土地储备贷款；抵押权；风险预警 中图分类号：F830.33

文献标识码：

A 文章编号：1009-9115(2014)03-0123-05

DOI ：10.3969/j.issn.1009-9115.2014.03.031

The Study on Risk Prevention in Chinese Commercial Bank’s Loans of Real-Estate Land

YANG Xiao-li

(Department of Finance, Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350108, China)

Abstract: The risk formation mechanism of commercial bank’s real- estate land reserve loans is studied from the perspective of the land registration system for mortgage institutions, the local governments interventions and the lack of prospective of local government macro-control policy on real-estate development; and then the land reserve loans risk prevention recommendations are put forward, such as the implementation of the land mortgage; the strengthening of effective regulation of land reserve loans; the establishment of risk early warning management system; the regulation of commercial bank loans for land reserves management processes and the improvement of other aspects of subordinated loans mechanism etc.

Key Words: real estate land reserve loans; lien; risk warning

一、我国商业银行土地储备贷款现状

2013年4月，国土资源部在《2012年中国国土资源公报》中指出：截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。全年土地抵押面积净增4.72万公顷，抵押贷款净增1.12万亿元①。而这已是连续多年的土地抵押面积和抵押贷款总额的双增长。

图1 2008-2012年84个重点城市土地抵押情况②

从图1中可以看出，自2008年起土地抵押面积和抵押贷款金额就开始呈上升趋势。2009年全国土地抵押面积为22.08万公顷，抵押贷款总额2.6万亿元，此后逐年递增，至2012年抵押面积已达34.87万公顷，贷款总额5.95万亿元，相比2009年土地抵押面积增加了57.9%，抵押贷款

金额增加了128.8%①

。

土地抵押面积和抵押贷款双增的背后，是愈发凸显的地方政府在土地储备与基础设施建设领域的资金压力。目前，由于土地储备中心运营中自身资金非常有限，政府潜在信用担保和房地产业的高利润，土地储备贷款相应成为银行新的经济增长点和营销重点，且商业银行贷款是目前各城市土地收购储备资金的最主要来源。以上海市土地发展中心为例，其储备资金有六成以上来自银行贷款。在房价居高不下、土地资源稀缺性和城镇化进程的加快等因素

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影响下，社会热钱加速向房地产业集中，而风险也同样向商业银行集中[1]。

土地储备抵押贷款是土地储备机构以储备土地为担保，由银行发放的贷款，这是目前各类银行贷款中比例最高、金额最大的贷款形式。按照商业惯例，银行放贷的比重应不超过贷款项目投资的70%，但是当前土地储备中心的贷款比例都超过80%。这样，当经济形势发生变化，或国家有关政策特别是对房地产业的调控政策出台时，抑制了一部分投机性需求，土地市场交易活动将被压抑，在这种情况下银行就将陷入被动境地。特别是在目前土地储备机构的运作模式中，土地储备机构只是隶属于地方政府的一个部门机构，虽然从事土地收购、储备活动，但土地出让金是地方政府财政收入的重要来源，地方财政间接占用了银行的贷款资金，由此给商业银行带来很多风险隐患。

二、我国商业银行经营土地储备贷款面临的风险 1. 在抵押担保方面的风险

土地储备机构对于土地的抵押权尚待确认。在各种版本《土地储备办法》中，土地储备机构仅是代表国家收回并注销原有土地所有权，并没有明确授予土地储备机构可任意处分储备土地的权利。土地储备机构作为土地储备贷款的融资主体，其权限主要表现为两项，即在土地储备期间，经过建设规划管理部门批准，可以临时利用储备地块；由政府授权的，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的事

业单位③

。因此，在法律地位上，土地储备机构并没获得

将储备土地以抵押方式作为自身融资手段的权利。

储备土地使用权不明确造成的抵押风险。目前，土地储备贷款的担保方式主要采取以原储备的土地、新收购的土地作抵押，或地方财政担保，或者两者兼有。在实际操作中，商业银行为了防范风险，一般选择抵押价值高、容易处置并且权属比较明晰的土地[2]。

在抵押意愿方面，以潜在政府信用为背景的土地储备机构为了获得更多的贷款，往往要求银行在办理土地储备贷款时高估土地价值，有些土地储备机构甚至不愿意以土地为抵押；在抵押价值确定方面，由于土地收储成本不明确和土地预计出让的市场价格难以预计，对于收储土地的抵押价值判断也存在一定的不确定性。在抵押手续办理方面，有些地方土地储备机构在收购、储备并注销原产权证后，按地方规定申领土地使用权证，然后再到银行按地块办理抵押，有的甚至直接把规划红线图拿到银行进行“质押”[3]。虽然这种贷款办理的手续是合乎程序的，但在现行法律框架下，由于储备土地使用权的不明确，会给土地储备机构造成还贷压力，给银行带来风险。 2. 借款主体与还款主体不一致引发政策与信用风险 各地土地储备机构实际上并不是独立的法人机构，从性质上说，很大程度上等同于政府的一个具体办事部门，其决策过程中的独立性，在实际操作过程中是很有限的，土地储备机构在财务经营上也是两条线管理，收支分开，对于出售土地所得的出让金，并不能完全支配，经营土地等其他资金的流量和存量，也不能完全自主独立决定。

在土地储备贷款中，土地储备机构向银行贷款，是借款的名义主体，但还款资金来源于地方财政，地方政府以土地经营收入一部分作为拨付还款资金，且借款的资金大多数都由地方支配和控制，这就造成借款的名义主体和资金控制者以及还款实际主体间的错位。银行虽为债权人，但无法对贷放资金的去向、用途和项目进行全程核实和追踪，对地方财政这个还款实际主体进行管理。因为中间隔着土地储备中心这个名义主体，从程序上也无法越过它。

经济繁荣，房地产市场活跃，还款矛盾便被隐藏。一旦经济形势转冷，房地产业需求被抑制，地方财政不能增收和创收时，通过土地储备所贷得的资金就可能沉淀在地方财政账户中，而不能很快流转。一方面，对于地方财政这个真正的还款主体而言，由于机制等因素，其还款意愿并不强；另一方面，对于商业银行而言，评估和测算储备土地的储备费用难度很大，从而降低了评估土地储备机构授信额度的准确度，风险难以预计。况且某些地方政府违规操作，利用土地储备贷款弥补财政资金缺口的情况偶有发生，这些都使得土地储备贷款还款风险集中在商业银行。

3. 土地储备机构自有资金不足

近年来，房地产市场活跃带来了土地价格的飞涨，而作为贷款名义主体的土地储备中心在进行收储土地时，资金问题突出。财政拨款、土地储备专项资金以及银行构成了各级土地储备中心的资金来源。

其中，地方财政拨款数额少，且受到地方财政增收、创收情况影响，而土地储备资金需求量大，占用时间长，土地储备资金在使用时间上与财政拨款的时间也不一致；土地储备专项资金中只有一小部分进入到土地储备收益专项账户，且土地收益与需求也存在时间差；土地收益供给与土地储备资金需求也存在时间差[5]，因而无法成为土地储备资金的主要来源。各储备机构为了更好地完成储备任务，往往采用其他方式筹集资金，银行贷款就会成为主要资金来源。但是，银行贷款毕竟是市场行为，金额有限，程序复杂，利息偏高，如果向银行借贷过多，无疑将增大储备成本，影响经营土地的效益。同时，中国人民银行鉴于该类贷款法律风险颇高，其最新“指引”明确要求：在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，商业银行对政府

土地储备机构必须审慎发放贷款且应具有多重限制③

。