可持续发展战略下的中国区域政策体系

可持续发展战略下的中国区域政策体系

李明1

（武汉大学中国中部发展研究院430072）

摘要：

我国在世界上的发展中国家中是规模最大、发展水平最高的经济体之一。在经过30年的改革开放和长期的区域非均衡发展之后，区域经济发展不平衡问题已经日益显著，这已经引起了中央政府的高度关注。新世纪实现可持续发展的战略目标需要我们在统筹区域发展的基础上构筑起区域政策的政策体系，这也是解决我国当前区域问题的重要途径。本文将主要从我国区域政策体系的法律基础、管理机构、作用对象、政策工具等几个重点问题出发论述可持续发展战略下中国区域政策体系的构筑。

关键词：

中国区域政策体系、中国区域政策的管理机构、中国区域政策的作用对象

我国幅员辽阔、人口众多，在世界上的发展中国家中是规模最大、发展水平最高的经济体之一。在经过30年的改革开放和长期的区域非均衡发展之后，区域经济发展不平衡问题已经日益显著，尤其是沿海地区与内陆地区、东部沿海地区与中西部内陆地区之间的区域差距已经引起了中央政府的高度关注。在新世纪实现可持续发展的战略目标需要我们在统筹区域发展的基础上构筑起区域政策的政策体系，这也是解决我国当前区域问题的重要途径。下面将主要从我国区域政策体系的法律基础、管理机构、作用对象、政策工具等几个方面进行具体的论述。

一、中国区域政策体系的法律基础

区域政策的制定和实施需要相关的法律文件作为坚实的法律基础。与区域政策相关的法律文件目前主要包括“土地管理法”和“城乡规划法”。我国1999年颁布并于2004年8月28日进行最新修订的“中华人民共和国土地管理法”是一部主要针对土地利用和土地管理的法律，这其中既包括城市的土地也包括农村的土地。它以合理利用土地和严格保护耕地为基本原则，明确规定了不同类型土地的所有权和使用权，并对国土部门开展的土地利用总体规划进行了详细的说明。1990年4月1日颁布施行的“中华人民共和国城市规划法”是一部主要针

1作者简介：李明，女，博士，1977年1月出生，湖北武汉人，现为武汉大学中国中部发展研究院讲师，研究方向为区域政策和区域关系。

对城市建设和城市规划的法律文件，它涉及到城市规划的制定和实施等多方面的内容，同时还将城市规划进一步延伸到城镇体系规划，从而使这部法律涵盖到了一些区域规划的元素。2008年1月1日正式颁布施行的“中华人民共和国城乡规划法”取代了1990年颁布施行的“中华人民共和国城市规划法”，它严格遵循我国当前提出的统筹城乡发展的理念，将城乡规划代替了过去单纯的城市规划，从而使这部法律具有了更加显著的区域的特点。这部法律最显著的变化是将过去的城市规划进一步延伸为城乡规划，即包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的总体范畴。这种变化是具有突破性的，也结束了我们过去只重视城市规划而忽视农村规划的状况，标志着我国在区域规划立法方面取得了重大的进展，它必将会成为我国未来区域规划和区域政策法律体系的核心和重要支撑。

当然，这部新颁布的城乡规划法还具有非常明显的城市规划法的痕迹，也就是具有明显的城市的痕迹，它是在城市规划法的基础上加入乡村规划的元素而形成的。它主要是从建筑学的角度来关注城镇体系构筑、城市建设和乡村建设方面的内容，但是对于如何实现经济发展与空间布局的结合方面关注得不够，而这正是区域规划和区域政策关注的重点，也是区域规划与城乡规划的区别之所在。

在我国的行政区域划分和行政区域管理体制中，除开两个特别行政区之外，可以简单划分为省（或自治区、直辖市）、市（或县、自治县、自治州）、区（或乡、镇）三个级别。在城乡规划法中，对这三个层次的行政主体所进行的规划进行了明确，省或自治区的行政主体一般是进行城镇体系规划，城市的行政主体进行城市总体规划，而乡村的乡、镇则多半是进行乡镇规划和村庄规划。同时，按照土地管理法，相关的国土部门还要进行土地利用总体规划。但是，我国目前存在区域发展不平衡以及区域内缺乏合作和分工等区域问题，而上述规划类型往往既无法解决这些区域问题，甚至还需要在找到区域问题的解决办法的基础上才能完成规划的编制。这样在客观上就需要中央政府和地方政府提前制定出区域政策，同时还需要加强同一层次的行政主体以及不同层次的行政主体之间的合作，制定出真正意义上的区域规划来解决区域问题、实现区域目标。

目前，在城乡规划法中提到的省级行政主体参与的城镇体系规划具有上述区域规划的某些特点。不过由于城镇体系规划更多地是从城市化的角度以及区域内城市和人口规模的合理分布的角度来考虑问题的，因此它只是区域规划的一个组成要件，而绝不是全部内容。区域规划还应该在实现辖区内合理的区域分工和合作的原则指导下加强省级行政主体内部不同下属行政主体之间的合作，制定出由上下级多个行政主体共同参与编制的区域规划，也就是制定省域内包括产业布局规划、发展战略重点、经济腹地规划、统一市场规划、环境保护规划、基础设施

建设规划等多项内容在内的系统规划。这种规划与国家要求制定的五年规划应该是一脉相承的，但是它们最大的不同就在于：国家要求制订的五年规划往往是一个具有战略意义、包括所有部门在内的全面的规划纲要，它为未来的发展指明方向；而上述规划则是将五年规划的理念和要求与应该采取的具体行动结合在一起，它具体指导着未来区域范围内的经济发展，并且尤其关注具有区域性质的经济活动；如果说五年规划相当于城市总体规划的话，这种具体的区域规划就相当于城市详细规划。

同时，不同的省级行政主体之间还可以在区域合作的原则指导下考虑组成一定的经济合作区域，共同编制包括统一市场规划、产业布局规划、经济腹地规划、跨省环境保护规划、跨省基础设施建设规划在内的经济合作区域发展规划，进一步加强区域内不同省份之间的经济融合。例如在我国的东北地区、中部地区这些具有一定历史渊源、合作条件和合作历史的区域都可以考虑成立特定的经济合作区域，共同编制一些涉及到区域内不同省份间的商品和物质流通、人员合理流动、共同市场的建立、跨省的基础设施建设等方面具有区域性的规划方案。

目前我国区域规划和区域政策往往都是政府的行政命令，由于没有法律作为保障，随意性比较大，因此执行效果往往也是不太稳定。在未来，我们可以考虑将编制国家和地方五年规划纲要纳入到法律程序，同时扩充城乡规划法中规定的规划类型，突破单纯考虑城市建设领域的城市规划的局限，为不同层次的行政主体（特别是省级）开展真正意义上的区域规划以及不同层次的行政主体之间（特别是省级之间）制定经济合作区域发展规划提供法律保障，并使得这种真正意义上的区域规划能够成为未来区域政策在选择援助项目时的主要依据。当然由于一般而言规划具有一定的超前性，还应该赋予规划主体定期对规划方案进行修订的权力。只有这样，才能使城乡规划法在体现统筹城乡发展理念的同时，也能体现出统筹区域发展的理念，并成为我国未来涵盖城乡规划、区域规划、土地管理、环境保护等多方面内容的区域政策和区域规划法律体系的核心。

二、中国区域政策体系的管理机构

区域政策管理机构是构筑中国区域政策体系的关键。在我国，区域政策应该由一个什么样的机构来制定和实施一直以来是一个广受争议的问题。在实际工作过程中，与区域政策相关的主要工作是在国务院的直接领导下由国家发展与改革委员会来主导。在通常情况下，在国务院成立相关的区域发展领导小组，由国务院总理担任组长，并采取众多相关部门联动的机制，同时在国家发展与改革委员会设立办事处，作为常设机构。例如，目前已经设立的类似机构就有国务院西部地区开发领导小组办公室、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室、国家促进中部地区崛起工作办公室等。另外，国务院在1986年成立的国务院扶