公共基础设施建设PPP模式_袁明霞

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ppp模式学习与交流--12.06

PPP是管理模式,是专业技术
如果本轮PPP模式的推动,地方政府还停留在希望通过PPP延续之前的信用融资来解决基础设施建设和公共产品供给的思路,不把精力集中到考察和确定合适的社会资本、如何就PPP模式合作风险分担与社会资本进行谈判、如何更好地去平衡商业利益和公共利益方面,还是又会重蹈覆辙,回归到原来不成熟的PPP模式合作失败的老路。
从技术层而面, PPP是一种专业的项目管理方式。
PPP模式在具体项目上,合作双方应当充分考虑项目涉及的政策与法律风险、行业风险、技术风险、投融资风险、商务风险等全部可以预判的风险,并根据政府和社会资本的“专长”及风险的本来属性来确定的风险分担机制,这才是PPP 合作成功的基础。
合作关系是PPP模式的核而。
（四）政府与社会资本合作（ppp）模式若干法律问题探析
PPP项目交易结构与合同体系简图
PPP项目合规性的特殊重要性
1.PPP项目交易结构的复杂性 2.PPP参与主体的非对称性 3.社会资本新的投资回报模式的需求 4.PPP项目的超长生命周期及超大投资体量
1.PPP项目交易结构的复杂性
PPP模式下，交易主体多元，有政府及其授权实施机构；有社会资本及其支持金融机构，还有众多施工单位、材料供应方和中介机构；涉及社会公众利益，人数庞大，影响当地稳定。PPP模式下，相关主体的总体特点是层级多、交叉复杂；整个交易合同体系庞大，项目操作技术要求高，风险易传导和放大，具有连锁违约、连锁反应的突出特点。
协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
《行政诉讼法司法解释》第十一条：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的
协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；

政府与社会资本合作财政风险的防范措施探讨

CHINA MANAGEMENT INFORMATIONIZATION/政府与社会资本合作财政风险的防范措施探讨冯卓西(西安大兴新区综合改造管理委员会,西安710043)［摘要］PPP 是政府与社会资本合作的简称,是社会公共服务的一种创新机制,实际上就是将政府公共管理、服务职能与社会资本以合作的形式有机结合起来,这样既可以提高社会资本的利用率,还可填补政府公共服务的资金短缺,实现两方互补、双方效益最大化。

但是我们也必须看到,这个机制在运行中会面临不可预估的财务风险。

鉴于此,文章将深入分析我国PPP 机制现阶段所出现的财务风险监管等各种问题,希望能为推动PPP 机制的发展和优化添砖加瓦。

［关键词］政府与社会资本合作;财政风险;财务监管doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2021.05.059［中图分类号］F812［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194(2021)05-0139-02［收稿日期］2020-08-280引言政府部门的一个重要职能就是公共服务,这就决定了政府必须“去利益化”,因此,政府开展公共建设过程中所出现的债务问题,究竟该如何处理,已然成为政府项目建设所面临的一大难题,而社会资本的加入则可以很好地解决这个难题。

当前,我国有关部门已就PPP 中所出现的财务管理问题颁布了规范制度,从而确保相关财务管理工作的顺畅运行,但是在实际工作中,还需要进一步把握好财政风险问题。

1政府与社会资本合作财政风险管理的必要性1.1PPP 自身存在的高风险当前世界范围内已出现的PPP 模式主要有合理分摊风险、共投项目公司等模式,但是这些模式的财政风险是非常显而易见的[1]。

追根究底,出现这种现象的原因是PPP 中的财务主体多,更为关键的是不论资源投入还是收益,各个主体之间都存在一定的竞争,特别是政府与社会资本主体之间因为信息不透明、不对称,以及无法达成有效沟通等矛盾,导致两者之间的竞争加剧。

PPP模式在基础设施建设中的创新与应用研究

PPP模式在基础设施建设中的创新与应用研究第一章：前言随着我国经济的飞速发展，落后的基础设施已经成为制约经济发展的重要瓶颈。

然而，由于资金和技术等多种因素的限制，国家财政资金难以满足基础设施建设的需求。

此时，公共私人合作（PPP）模式逐渐兴起，并得到了越来越广泛的应用。

PPP模式是指公共机构与私人企业以相互协商达成的方式，共同建设、运营并维护公共项目。

PPP模式的应用能够为基础设施建设提供更多的资金来源和技术支持，提高项目的管理效率，降低了公共财政的压力。

本文将重点探讨PPP模式在基础设施建设中的创新与应用研究。

第二章：PPP模式的概述2.1 PPP模式的定义PPP模式是一种全新的投资、建设、运营和维护公共设施的方式，是政府和私营部门协同参与促进公共经济发展的一种模式。

PPP模式的实质是政府与私有部门实现合作共赢，共探公共设施建设及运营管理等各方面的新途径。

2.2 PPP模式的类型PPP模式分为BOT（建设、运营、转让）、BOOT（建设、拥有、运营、转让）和BLT（建设、租赁、转让）三种类型。

BOT模式是指政府实行撤资、撤人、撤地政策，由私人企业在规定的期限内建设和运营项目，直至所投资的本金和回报达到一定比例，最后自动转让给政府。

BOOT模式是指政府将建设的设施转交私营企业所有，由该企业进行建设、拥有、运营，并在协议规定的期限内依法支付建设项目所有资金，并最终将项目转手转让给政府。

BLT模式是指政府在某一固定地点出让地块或资产，由有资质的企业进行建设，以出租形式获得收益直至合同期满，最后将设施归属给政府。

2.3 PPP模式的优缺点PPP模式的优点在于可吸引私营部门投入资金、技术、管理等资源，可以提高项目的效率和质量，降低政府财政支出压力。

缺点则在于项目有一定的风险，需要政府进行风险评估和控制。

第三章：PPP模式在基础设施建设中的创新3.1 PPP模式的创新内涵在PPP模式被引入基础设施建设中的过程中，其内涵得到了极大的扩展，从简单的投资与建设向多方面拓展，包括基本的融资、运营管理、技术支持和市场化推广等方面。

基础设施建设PPP运行模式选择研究的开题报告

基础设施建设PPP运行模式选择研究的开题报告一、选题背景基础设施是国家经济发展的重要支撑，也是民生改善的重要保障。

然而，在很多地方，由于各种原因，基础设施建设滞后，投融资难度大，难以满足经济和民生的需求。

公私合作模式（PPP）已被广泛运用于基础设施建设中，而基础设施建设PPP运行模式选择是决定PPP项目运行成败的关键因素之一。

因此，本文拟对基础设施建设PPP运行模式选择进行研究，以期探讨如何选择最合适的运行模式，并提高PPP项目的成功率。

二、研究内容和方法1. 研究内容本文主要研究以下几个方面：（1）PPP运行模式的分类和特点：分析PPP运行模式的分类及其各自的特点，奠定研究基础。

（2）PPP运行模式的选择：根据实际情况，结合PPP项目的要求和条件，探讨如何选择最合适的PPP运行模式。

（3）案例分析：通过实际PPP项目案例，阐述PPP运行模式选择的作用，总结实践经验。

2. 研究方法本文主要采用以下两种研究方法：（1）文献研究法：对PPP运行模式的分类、主要特点、相关理论进行文献综述，为后续研究提供理论支撑。

（2）案例分析法：选取具有代表性的PPP项目，分析其成功案例，总结运行模式的选择与成功的因素，并探讨其启示意义。

三、研究意义1. 提高PPP项目的成功率正确选择PPP运行模式，合理分配PPP项目的利益，可以有效控制风险，提高PPP项目的成功率。

2. 推动基础设施建设发展PPP模式不仅可以缓解政府财政压力，还可以引入更多的社会资本，促进基础设施建设的快速发展。

3. 促进PPP模式的改进和发展本文对PPP运行模式选择进行研究，可以为PPP模式的改进和发展提供一定的理论和实践基础。

四、论文进度安排第一阶段：选题确定，文献综述（1周）第二阶段：PPP运行模式分类和特点分析（2周）第三阶段：PPP运行模式的选择（2周）第四阶段：PPP项目案例分析（2周）第五阶段：撰写论文并进行修改（2周）。

借助PPP模式推进西成新区基础设施建设

关键词：ＰＰＰ模式；基础设施融资；西成新区
中图分类号：Ｆ８３０．３１
一
文献标识码：Ｂ
文章编号：１６７４ — ００１７ — ２ｏ１５（８）一００２４ — ０４
、
ＰＰＰ的基础设施配套建设资金的投入，但是传统的土地财政难以为继，新区面临转型升级的要求，需要改变以
往主要由财政资金投入基础设施建设的旧有模式，探索采用新型投融资模式。本文提出了借助ＰＰＰ模式推进西成新区基础设施建设的思路，在简要介绍ＰＰＰ概念和国内外发展现状的基础上，探讨了该模式在新区经营性、准经营性、非经营性三类基础设施项目中的应用，分析了新区发展ＰＰＰ模式面临的法律法规、风险分担、产品定价、私人融资等诸多问题，并提出了应对措施与相关建议。
借助ＰＰＰ模式推进西成新区基础设施建设
吕向公鹿璐
（陕西沣西新城投资发展有限公司，陕西咸阳７１２０００）
摘要：西成新区作为首个以“ 创新城市发展方式 ” 为主题的国家级新区，承担着建设 “ 丝绸之路经济带重要支点、
我国向西开放重要枢纽、西部大开发新引擎和中国特色新型城镇化范例” 的重大战略任务。这意味着在未来若干年新区
房、废物废水处理设施等领域。加拿大是国际公认的ＰＰＰ运用最好的国家之一。组建了国家层级的ＰＰＰ中心，该中心是一个国有公司，专门负责协助政府推广宣传ＰＰＰ模式并参与具体ＰＰＰ项目开发和实施，１９９１ — ２０１３年加拿大累计启动ＰＰＰ项目２０６个，项目总价值超过６３０亿美元，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。澳大利亚财政局商务与基础设施风险管理小组是ＰＰＰ的主管部门，主要负责制定政策与规章、审核项目适用性、评估项目成本与预算及提供咨询意见等，其ＰＰＰ项目主要集中在公共建筑、水处理、医院、公路、监狱、学校等，代表项目是悉尼奥运会主体育场。截至２０１３年底，共签署２３个项目合同，

PPP模式在城市基础设施建设中应用与实践经验总结解析

PPP模式在城市基础设施建设中应用与实践经验总结解析标题：PPP模式在城市基础设施建设中的应用与实践经验总结解析引言：城市基础设施建设是一个复杂而庞大的工程，对于任何国家来说都是至关重要的事项。

随着公共资金的有限性，公私合作伙伴关系逐渐受到了高度重视。

公私合作伙伴关系模式（PPP）为城市基础设施建设提供了一种较为理想的解决方案。

本文将深入探讨PPP模式在城市基础设施建设中的应用与实践经验，旨在为相关行业发展提供一些建设性思考。

一、PPP模式的概念及特点1. 概念解析：公私合作伙伴关系模式（PPP）2. 特点分析：整合资源、风险共担和服务质量保障二、PPP模式在城市基础设施建设中的应用领域1. 交通基础设施建设a. 高速公路和城市大道建设b. 地铁和轻轨交通建设2. 水利和环境基础设施建设a. 水务与供水工程建设b. 污水处理与环保设施建设3. 能源与通信基础设施建设a. 新能源发电设施建设b. 通信网络设施建设三、PPP模式在城市基础设施建设中的实践经验总结1. 政府角色的准确定位a. 规范权责分配b. 健全监管机制2. 私营企业的选择与管理a. 选择合适的合作伙伴b. 管理合同履约风险3. 风险管理与责任分担a. 建立风险评估体系b. 制定合理的责任分担机制4. 项目评估与后期运营a. 项目评估方法的选择b. 后期运营与维护的管理策略结论：PPP模式在城市基础设施建设中的应用与实践经验总结为相关行业发展提供了有益的参考。

政府和私营企业应准确把握PPP模式的特点和步骤，充分发挥各自的优势，共同推进城市基础设施建设的发展。

在明确政府角色、选择合适合作伙伴、风险管理与责任分担以及项目评估与后期运营等方面，各方应积极探索创新、加强协作，共同推动PPP模式在城市基础设施建设中的持续发展。

仅凭本文无法详尽概括所有相关问题，但希望可以为读者提供一些有益的思路和启示，推动城市基础设施建设的规范发展，为城市居民提供更好的生活环境。

ppp模式名词解释财政学

ppp模式名词解释财政学ppp模式是指政府与社会资本合作模式，是公共基础设施中的一种项目运作模式。

公共基础设施的提供主体和实施机构往往不是同一主体，采用ppp模式进行项目融资，可以将风险和收益在政府、投资者和社会资本之间合理分配，从而加强风险管控，提高公共产品和服务的供给效率。

目前在我国医疗卫生、教育、养老等公共服务领域广泛使用。

根据2012年1月19日财政部发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，“政府和社会资本合作”(PPP)是指政府通过特许经营等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系，是公共基础设施中的一种项目运作模式。

它是政府和社会资本在平等协商基础上，就某一基础设施项目的建设和运营，建立的一种利益共享、风险分担及长期合作关系。

其中，政府负责必要的准备、组织和监督工作，并依法适时向社会资本方移交项目设施和公共服务，社会资本负责项目设施和公共服务的投资、建设、运营和维护。

[1]ppp模式通常是指政府与社会资本组建合资公司，共同参与公共基础设施项目的投资、建设和运营，其中，政府负责必要的准备、组织和监督工作，并依法适时向社会资本方移交项目设施和公共服务。

政府在PPP模式中可能只扮演监督者角色，不承担直接投资或经营风险。

[2]公共基础设施是指在满足社会公共需要的条件下，为社会提供公共产品和服务的各类基础设施的总称。

包括：交通、供水、排水、供电、供热、供气、邮政、电信、广播电视等城乡基础设施;科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业基础设施;商业、金融等服务业基础设施;旅游、娱乐等休闲设施;政府所属或委托的其他公共基础设施等。

[3]ppp模式又被称为公私合作制，意即公共基础设施的提供主体和实施机构不是同一主体。

具体而言， ppp模式一般由项目发起人，也就是“特许权授予人”(一般为政府)，与社会资本组成特殊目的公司，共同参与某个公共基础设施的投资、建设和运营。

我国基础设施建设之中PPP模式的运用方案

CENTRAL ISSUE区域治理我国基础设施建设之中PPP模式的运用方案中铁宜宾投资建设有限公司王奕霖摘要：基于我国当前城镇化水平的持续提升，关于城市基础设施投资提出更为严格的要求，加之我国当前经济建设的主要任务是提高国民福利水平，所以提高城市基础设施建设水平势在必行。

城市基础设施建设普遍采用PPP模式，不只是可以有效提高公共基础设施建设的效率，也有助于转变政府职能，处理地方债务相关问题。

为此，本文简要介绍了PPP模式，同时分析了我国当前基础设施建设之中PPP模式运用所存在的问题，并结合相关理论知识以及存在的问题，提出提高专业化水平以及履约意识与合同审核等具有针对性的解决方案，以期令PPP模式在基础设施建设中得到更为广泛的运用，促进我国基础设施建设进一步发展。

关键词：基础设施；PPP模式；运用方案中图分类号：F294 文献标识码：A 文章编号：2096-4595（2020）31-0015-0004我国自改革开放以来，经济发展迅速，政府在基础建设方面投入大量的人力、财力以及物力，基础设施不断完善，为经济的高速发展以及非政府资源积极参与奠定了良好基础。

因为基础设施建设需要投入大量资金，但是项目回报周期较长，项目本身的回报率也偏低，使得社会资本并不愿意涉足基础设施建设领域，而仅依靠政府财政投入，则使得政府财政压力较大。

如今，基于我国经济社会发展进入新常态，经济增长速度有所下降，地方财政收入也随之下降，基础设施建设依赖财政力量的状况愈发难以实现。

且公共部门独自承担工程项目也缺乏竞争，效率有所下降，工程不能满足社会公众实际需求。

故而，我国开始尝试引入政府和社会资本合作的模式，使得非政府资本在管理方面所具有的优势得到充分发挥，两者优势互补。

引入各类社会资本积极参与其中，不仅能够缓解政府财政方面的压力，也促进了企业的发展。

我国2016年颁布的《关于深化投融资体制改革的意见》，明确要求政府部门促进PPP模式的发展，以令作为社会资本方的企业最大程度地发挥其优势。

PPP项目绩效评价研究综述

PPP项目绩效评价研究综述袁　霞长沙理工大学摘　要：通过梳理大量文献，从PPP项目的概念入手，描述了我国PPP项目发展状况，总结了国内外学者对PPP项目绩效评价研究的主要观点，分为基于关键成功因素的绩效评价和基于平衡计分卡的绩效评价，指出了目前研究的不足。

进一步表明确定合理的评价指标体系是PPP项目绩效评价的关键。

关键词：公私合作关系　绩效评价　综述一、引言PPP是“Pulic Private Partnerships”的简写，中文翻译为“公私合作关系”，目前国际上对其定义的描述各有不同，我国也没有一致的说法。

PPP即政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益（贾康，2009）。

随着社会经济的快速发展和社会公共服务需求的日益增长，PPP模式被广泛运用到基础设施和公共服务的建设中。

我国政府部门通过公私合作关系允许私营部门参与到基础设施的建设中，承担起为公众提供公共产品和服务的责任，以实现公私双方双赢的目标。

到目前为止，我国已开展了7704个PPP模式的项目，总投资额高达8.7万亿元，涉及市政工程、交通运输、水利建设等多个领域。

政府部门与私营部门之间这种长期的合同关系，不仅缓解了政府建设基础设施的财政压力，为社会资本提供了更多的投资渠道，还提高了基础设施建设的效率与效果。

我国开展了很多成功的PPP项目，如广西来宾B电厂、北京地铁四号线等项目，与传统的政府采购公共产品和服务模式相比，其优点显而易见。

但是PPP模式在实践中出现了一些问题：公私双方对合作关系缺乏深度掌握，利益相关者之间的目标冲突所导致的利益冲突，相关法律不完善，缺乏有力的监管与规制，尤其PPP项目的全过程绩效评价机制处于薄弱状态。

目前我国PPP项目呈现两极分化的状态，一方面政府密集发文，力推PPP项目，一方面却又面临签约率低的现实。

如何对PPP项目进行合理的绩效评价，提高项目在立项、招投标、特许权授予、建设、运营、移交阶段的绩效水平，成为亟需解决的问题。

PPP模式在市政道路项目的应用分析

PPP模式在市政道路项目的应用分析代晓（四川电力设计咨询有限责任公司，四川成都610041）【摘要】近年来，随着经济的快速发展，人们的生活条件有了很大的改善，对生活品质也就有了更高的追求，尤其是公路建设项目，既推动着城市的发展，又与人们的日常出行关系密切。

然而，目前我国大部分的市政公路早已不能满足社会发展的需要，所以，进行市政公路的改造升级工作必须早日提上日程。

众所周知，虽然政府部门对市政道路的投入资金非常的庞大，但是道路建设是一项长远而艰巨的任务，需要有大量的资金投入，因此，PPP（Public-Private Partnership即公私合作关系）模式应用而生。

本文就PPP模式在市政道路项目上的具体应用进行分析，希望可以促进公私部门之间的合作，积极引入社会资本，进而缓解政府财政压力，实现融资方法的多元化，并为其他的建设项目提供参考意见。

【关键词】PPP模式；市政道路项目；应用分析【中图分类号】F283【文献标识码】A【文章编号】2095-2066（2019）06-0274-021引言近年来,整个社会的发展速度非常快,城镇化脚步越来越快,政府开始加大对基础项目的投资力度,因此,市政道路的发展越来越完善。

改革开放以来,我国的经济快速发展加快了市政道路项目建设的进程,反之,市政道路的发展也推动着经济的发展,两者相互促进,共同进步。

然而,由于大量的基础性项目需要开发,仅仅依靠政府的资金难以维持市政道路项目的建设,为了促进市政道路项目的顺利开展,缓解财政压力,提高城市的发展速度,相关的政府部门应该采取多元化的融资方式,比如PPP模式。

本文就PPP模式在市政道路项目上的具体应用进行分析,进而提高市政道路的质量和建设速度,规避资金风险。

2PPP模式的基本概述PPP全称应为Public-Private Partnership,即“公私合营”或是“公私合作伙伴关系”,是特许经营项目的融资模式的统称,形式多种多样,目的是为了提供公共服务或者产品,公共部门和私人部门双方通过协议签订合约,一同实现利益共享、优势互补、风险共同承担的长期合作,是一种现在非常流行的合作模式。

我国基础设施建设引入PPP模式的思考

功案例，当然也有不少失败的案例。２００８年北京奥
我国基础设施建设引入ＰＰＰ模式的思考
■ 关玉莹
【摘要】在城市高速发展建设的当下，原有的全财政投融
于社会企业，这样使地方住房管理部门从日常繁杂的维修管理工作分离出来，更加注重于公共住房的
战略发展中。
资已经无法满足日益增长的基础设施建设需求，因此引入政府合作伙伴共同参与城市建设，以利益、风险共担的模式，以特许经营权的方式参与到基础设施项目的融资、设
计、建造、经营和维护等，可以抢占建筑市场的产业链高端，实现合作双方的双赢。
资不足，地方财政紧张的情况，经过充分的论证与研究，伦敦地铁公司将地铁系统维护和基础社会供应以３Ｏ年特许经营权的方式交由三家社会合作单
位负责并通过固定收入和业绩收入来回报合作公司，伦敦地铁公司则负责地铁的运营与票务工作。
方面的资金负担，也在实际操作中使双方项目在项目建设过程中预算得到了有效控制。
三、我国ＰＰＰ模式发展的建议与意见１．健全相关法律法规
【关键词】ＰＰＰ模式公私合作特许经营权
一
、
ＰＰＰ模式概述
司，该项目公司与政府就项目的融资、建设、运营
签订项目协议，协议期限一般较长，为２０￣３０年。
我国的基础设施建设长期以来主要靠政府财政
政府赋予项目公司长期的特许经营权来换取基础设
支持，融资渠道也比较单一，发行地方债券或是国库财政支持已经难以满足经济加速发展下的城市化

PPP项目税收风险评价研究

PPP项目税收风险评价研究荫梅辉扬朱永兴揖摘要铱PPP项目税收风险是在PPP 项目全生命周期过程中袁各种可能导致项目公司税收成本增加的因素形成的风险遥本文将导致PPP项目税收成本增加的风险因素称为PPP项目税收风险因素袁以政府与社会资本合作渊PPP冤项目全生命周期为主线袁从阶段性和贯穿性两个方面识别PPP 项目税收风险因素袁建立税收风险评价层次结构模型袁然后构建基于AHP 与熵权法的税收风险评价模型袁计算各税收风险因素的权重和排序袁找出导致PPP项目税收风险的关键风险因素和风险类别遥研究发现PPP税收政策不完善是导致项目税收风险的关键袁在解决当前PPP项目税收风险问题上政府部门占据主导地位袁税收人才储备是实现PPP项目税收风险防范的重要发力点袁在此基础上提出了降低PPP项目税收风险的税收政策和相关政策的建议袁为政府部门完善PPP税收政策等提供思路遥揖关键词铱PPP项目税收风险全生命周期风险评价模型一尧引言PPP是一种政府和社会资本合作模式渊Public-Private-Partnership冤袁是政府为提高公共产品和服务的供给能力袁以特许权协议为基础袁与社会资本之间形成的一种合作伙伴关系遥从2014年以来袁PPP模式在我国受到了广泛的关注袁已经成为了政府在基础设施建设和提供公共服务领域的重要融资方式袁PPP模式对拉动民间投资袁调动社会资本的积极性袁推动经济高质量发展发挥了重要作用遥由于PPP项目具有投资规模大袁生命周期长袁涉及主体多袁涉税问题复杂的特点袁以及PPP项目机制的特殊性决定了现行税收政策与其发展不相适应袁因此袁PPP项目在执行过程中会面临复杂的税收风险遥PPP项目税收风险是在PPP项目全生命周期过程中袁各种可能导致项目公司税收成本增加的因素形成的风险遥从风险来源来看袁PPP项目税收风险包括来自项目公司外部的风险和来自项目公司内部的风险袁外部税收风险主要是与项目公司有外在联系的税收法律法规尧政策环境尧政府部门等因素可能导致的风险袁内部税收风险是项目公司内部的风险管理体系尧对外沟通机制尧涉税人员业务素质等因素导致的风险遥从政策制定的角度来看袁对PPP项目税收风险进行科学的评价袁有助于完善相关的税收政策袁可以为进一步降低项目公司实际税率提供政策空间袁支持PPP项目的长远发展遥目前和PPP项目税收风险相关的研究袁大多围绕涉税政策展开遥从政策针对性来看袁和PPP项目相关的税收优惠政策不完善导致的税收风险袁会影响社会资本参与PPP项目的信心渊李文涛袁2016冤袁赵聚辉渊2018冤明确指出现有的税收政策针对性较弱袁无法适应PPP项目的发展袁为社会资本参与PPP项目带来了较大的税收风险袁抑制了社会资本参与PPP项目的积极性遥从政策在PPP项目实操过程中的应用来看袁在PPP项目全生命周期过程中袁相关的税收政策覆盖范围较窄尧激励作用不够袁以及项目移交环节重复征税现象突出等问题导致的税收风险加重了项目公司的税收负担渊郭建华袁2016冤遥高萍渊2018冤结合泉州刺桐大桥的案例袁从整体层面和具体实操层面分析了PPP项目全生命周期中存在的现行税收政策覆盖不到位尧税收优惠力度有限尧政府各部门有关政策的协调性不够尧部分法规空白尧建设期进项税额堆积袁以及政府开票等税收政策问题可能导致的税收风险遥而对于如何将PPP项目与税收制度相结合袁以降低PPP项目税收风险袁吕敏渊2017冤研究了将PPP项目嵌入税收制度袁并提出了两条路径袁即将PPP项目和当前的税收政策体系结合袁或者制定专门适用于PPP项目的税收政策遥这些研究主要考虑了项目公司外部税收政策问题导致的税收风险遥但是袁PPP项目税收风险不仅包括税收政策问题导致的税收风险袁还包括项目公司内部因素导致的风险遥因此袁部分学者从政策尧实务等多维度研究PPP税收风险袁姜瑞枫渊2017冤站在社会资本方的立场袁对投标尧商业谈判尧建设尧运营及移交阶段的涉税风险进行了全面的梳理分析袁提出了要防范税收政策不明确尧加强与税务机关沟通尧合理规划项目关键环节的建议遥张春平渊2018冤站在项目公司的立场袁从建设环节尧运营环节和移交环节对BOT模式下的PPP项目的涉税问题进行了辨析袁指出BOT模式下PPP项目的税收风险主要在于税收政策变动尧参与方违约袁以及对赌协议引起的税收争议遥蔡昌渊2018冤认为PPP项目税收风险既包括项目公司外部的涉税政策不完善尧税收政策变动频率过快等原因导致的风险袁也包括项目公司内部的涉税风险管理机制尧涉税人员业务素质不足等原因导致的风险遥从现有研究来看袁导致PPP项目税收风险的风险因素种类较多袁来源广泛袁这些风险因素既包括政策尧实务两个维度袁又覆盖项目公司内部和外部两个方面袁没有学者对导致PPP项目税收风险的风险因素进行全面尧科学地识别与评价袁并在此基础上提出政策建议遥本文研究PPP项目税收风险的创新点主要体现在以下三个方面院一是不同于以往文献多从政策层面研究PPP税收风险并提出政策建议袁本文综合考虑政策层面和非政策层面存在的可能导致税收风险的因素袁并提出相关政策建议袁可以进一步丰富已有的研究遥二是从税收风险评价的角度出发袁从阶段性和贯穿性两个层面识别了可能导致PPP税收风险的各风险因素袁使得构建的税收风险层次结构模型既层次分明袁又覆盖全面袁为研究PPP项目税收风险提供了一个新的视角遥三是本文的研究可以为政府部门完善PPP税收政策及相关政策提供思路袁为社会资本参加PPP项目进行事前风险评估提供参考袁为项目公司运营过程中防范税收风险提供方向遥二尧PPP项目税收风险因素识别渊一冤PPP项目税收风险因素识别清单关于PPP项目税收风险因素的识别遥因为PPP项目税收风险因素具备阶段性和偶然性特点袁在PPP项目全生命周期中袁有的税收风险因素在特定阶段可能出现袁有的税收风险因素会伴随着整个生命周期袁同时PPP项目税收风险因素还具备复杂性特点袁即PPP项目涉及多个税种袁涉及多个参与主体曰所以袁在识别PPP项目税收风险因素过程中袁综合考虑阶段性和贯穿性两个层面袁从政策尧实务两个维度来识别PPP项目税收风险因素袁这些风险因素主要涵盖政策环境尧税收筹划尧社会环境尧内部运营四个方面遥关于PPP项目税收风险因素识别方法遥本文采用了文献综述法和专家判断法结合的方法遥首先通过梳理文献袁总结PPP项目在运行过程中常见的税收风险因素袁为了确保初步识别出来的税收风险因素全面尧客观且不重复袁进一步采用专家判断法袁邀请湖北省PPP项目库专家对PPP项目税收风险因素进行完善与分类袁项目库专家来自于政府机关尧会计师事务所尧高校等机构袁最终归纳得出13种PPP项目税收风险因素袁这些税收风险因素引起的税收风险袁都会直接导致税收成本增加遥为了准确表明各种税收风险因素代表的风险袁通过风险因素说明详细概括每种风险因素导致税收风险的过程及结果袁构建如表1所示的PPP项目税收风险因素识别清单遥渊二冤PPP项目税收风险层次结构模型PPP项目税收风险包括政策环境尧税收筹划尧社会环境尧内部运营四个方面的风险袁政策环境方面包括征地拆迁费税收风险尧进项税额抵扣风险尧可行性缺口补助尧税收优惠4种风险因素袁税收筹划方面包括融资税收风险尧关联交易税收风险尧资产转让重复征税3种风险因素袁社会环境方面包括税收政策变更尧税收环境尧税务机关工作人员3尧内部运营风险4种表现13种风险因素遥袁将PPP 项目税收风险从宏袁对应的准则层的风险表现形式又同时包括项目公司外部涉税风险和内部涉税风险袁其中政策环境风险和社会环境风险是外部风险的表现形式袁税收筹划风险和内部运营风险是内部风险的表现形式遥虽然同种形式的风险所对应的风险因素之间存在间接因果关系袁但是存在间接因果关系的风险因素代表的是不同方面和维度袁表1PPP 项目税收风险因素识别清单图1PPP 项目税收风险层次结构模型并无直接影响袁在评价权重过程中属于相互独立的因素袁不会干预权重测算结果遥三尧基于AHP与熵权法的税收风险评价模型目前在风险评价中确定权重的方法较多袁根据原始数据的来源不同袁可以分为主观赋权法尧客观赋权法和组合赋权法三种遥主观赋权法主要根据研究领域专家主观上对各指标重视程度来确定权重袁依据专家的主观经验来打分获得主观评价数据遥同一个项目的风险评价可能会随着专家的不同而有区别袁不同领域的PPP项目袁以及PPP 项目不同类型风险的评估袁受项目类型与风险类型特殊性的影响袁风险评估的方法也不同袁因此同一种评估方法无法普遍借鉴袁比较有代表性的主观赋权法有德尔菲法尧层次分析法等遥客观赋权法是使用数学方法对定性和定量指标进行标准化处理袁进而确定其权重袁常用的客观赋权法有主成分分析法尧熵权法等遥以往关于研究权重的计算常采用单一的熵权法或层次分析法袁一般通过专家评估获取基础数据袁处理模糊信息时准确率低遥在现有的研究中袁大多数对PPP项目风险进行评价的研究都是结合两种不同的方法袁甚至还需要跨学科的方法进行处理分析遥由于PPP项目税收风险具有阶段性尧偶然性与复杂性的特点袁为了尽量减少主观因素与客观局限性对权重确定的影响袁本文采用了层次分析法与熵权法相结合的方法袁对PPP项目的税收风险进行评估袁首先采用层次分析法求出各税收风险因素的权重袁然后运用熵权法对各指标的主观权重进行修正袁得到综合权重遥渊一冤构造判断矩阵判断矩阵表示对于目标层或准则层来说袁与本层次要素相关的下一层各要素两两对比的相对重要性遥在本文的层次结构模型中袁用O表示目标层袁B i表示准则层要素袁A i表示子准则层要素袁a ij表示相对于准则层要素B i袁子准则层风险要素A i 与A j进行比较的相对重要程度袁b ij表示相对于目标层O袁准则层要素B i与B j进行比较的相对重要程度遥各要素之间的相对重要程度用9种标度来表示袁如表2所示遥邀请PPP项目专家根据表2的评分原则袁通过比较各要素两两间相对重要程度进行打分渊a ij表示风险要素A i相对于风险要素A j 的重要程度的得分袁1/a ij表示风险要素A j相对于风险要素A i的重要程度的得分曰b ij表示准则层要素B i相对于要素B j的得分冤袁并对各指标数据求平均值袁作为最终评分遥表21要9标度法渊二冤计算权向量并做一致性检验第一步院根据判断矩阵袁计算与准则层各要素相关的子准则层各风险因素的权值遥记A=(a ij)n伊n袁A为风险因素渊A1袁噎袁A n冤相应于准则层要素B i的判断矩阵曰B=(b ij)m伊m袁B为风险因素渊B1袁噎袁B m冤相应于目标层O的判断矩阵遥第二步院记判断矩阵A的最大特征值为姿max袁属于姿max的标准化特征向量为w=(w1,噎,w n)T袁则w1袁噎袁w n为风险因素A1袁噎袁A n相应于因素B i的权重大小遥对于该判断矩阵的最大特征值和标准化特征向量袁一般用线性代数方法计算袁此处从实用的角度出发袁采用方根法进行近似计算遥首先袁计算n阶矩阵A特征向量的第i个分量w i袁先求出w i遥w i=nj=1仪n姨a ij(i=1,噎,n)渊1冤然后将w i规范化袁得到w i袁w i即为子准则层风险因素相对于准则层有关因素的权重遥w i=w i ni=1移w i(i=1袁噎袁n)渊2冤其权重集W=(w1袁w2袁w3袁噎袁w n)遥最后求矩阵A的最大特征值姿max遥姿max=ni=1移n j=1移a ij w j nw i渊3冤第三步院计算一致性指标并检验遥矩阵A中的分数是通过成对风险因素比较袁主观打分给定的袁因此避免不了出现判断上的不一致性遥允许出现不一致情况袁但是需要在容许的不一致的范围内袁所得的权重向量才能用来决策遥因而利用一致性指标来进行检验袁度量不同判断矩阵是否具有满意的一致性遥首先求出一致性指标CI=姿max -n n-1袁当CI=0时袁可以认为判断矩阵完全具有满意的一致性曰CI 越接近于0袁满意的一致性越高袁CI 越大袁不一致性越严重遥因此为了度量不同判断矩阵是否具有满意的一致性袁引入平均随机一致性指标RI袁对于1到9阶的判断矩阵袁RI 的值如表3所示遥表3随机一致性指标RI 然后计算随机一致性比率CR=CI RI遥通常CR臆0.1时袁可以认为判断矩阵具有满意的一致性袁否则需要对判断矩阵进行调整袁使其满足CR臆0.1袁从而满足满意的一致性遥由于层次分析法得出的权重受主观性影响较大袁本文利用熵权法理论中的差异系数对主观权重进行修正袁最后得出综合权重遥熵权法的基本理论是根据各指标的无序程度袁得出其信息熵袁单项指标的变异程度越大袁信息熵就越小袁该指标提供的信息量就越大袁然后根据信息熵计算出各指标的熵权袁最后据此对各指标权重进行计算和修正袁得到最后的综合权重遥渊三冤熵权的计算对判断矩阵进行归一化处理袁通过求出各风险因素的信息熵和差异性系数袁确定各指标的权重袁以n 阶矩阵A 为例院1.数据归一化处理遥求和院P ij =a ijn i =1移aij(i=1,2,噎,n ;j =1,2,噎,n)渊4冤2.计算各指标的信息熵e j 遥e j =-k ni =1移p ij ln(p ij )袁k=1ln(n)袁e j 逸0渊5冤3.得到第j 项指标的差异性系数d j 遥d j 越大袁表示该指标越重要遥d j =1-e j (j=1,2,3,噎,n)渊6冤4.确定各指标的信息权重渊熵权冤遥u j =d jnj =1移dij渊7冤信息权重向量为u=(u 1,u 2,u 3,噎,u n )遥渊四冤运用熵权理论对主观权重进行修正将利用层次分析法求出的各指标的权重W=(w 1,w 2,w 3,噎,w n )与对应判断矩阵的信息权重向量u=(u 1,u 2,u 3,噎,u n )进行融合袁得到各层的组合权重袁最后由因素层向目标层逐步合成指标的权重遥W'i =w i u in i =1移w i ui渊8冤最终得到权重院W'=(W 1',W 2',W 3',噎,W 'n )四尧PPP 项目税收风险因素评价分析渊一冤基于AHP 的指标权重计算邀请湖北省PPP 项目库专家打分袁项目库专家来自于政府机关尧会计师事务所尧高校等机构袁通过线上发放问卷的方式袁最终回收有效问卷10份遥主要通过比较风险因素之间的相对重要性进行打分袁将打分结果的算术平均值作为每两个风险因素的相对重要性的最终得分袁运用MATLAB 求得最大特征值及其对应的单位化特征向量袁并进行一致性检验袁详见表4遥渊二冤基于熵权理论计算综合权重对专家打分得到的一级指标判断矩阵B袁二级指标判断矩阵B 1尧B 2尧B 3尧B 4分别进行归一化处理袁得到各指标的信息熵和差异系数袁进而确定指标的信息权重遥针对每一个判断矩阵各指标对应的差异系数袁算出各项指标的熵权袁将运用层次分析法得出的各指标的权重与各指标的熵权融合袁利用熵权法修正层次分析法得到的权重遥最后将运用层次分析法求出的权重袁各指标熵权以及综合权重进行综合处理袁得出各指标在整个风险评价系统中的综合权重袁并将综合权重进行排序袁得到表5所示的结果遥由表6可得袁在PPP 项目税收风险评价指标体系一级指标下袁阶段性税收风险所对应的政策环境风险是最重要的风险指标袁其权重为59.83%袁在四个一级指标中占比超过了一半袁说明政策环境是引起PPP 项目税收风险最关键的因素曰其次是贯穿性税收风险所对应的社会环境风险和内部运营风险袁综合权重分别为23.93%尧12.24%袁在分析税收风险时这类风险也需要重点考虑曰税收筹划风险的综合权重最低袁仅为4.00%袁由此可见袁税收筹划并非PPP 项目涉税业务的重点关注对象遥首先分析权重较大的一级指标和二级指标遥在PPP 项目税收风险评价指标体系中袁一级指标下政策环境风险和社会环境风险权重最大袁分别为59.83%和23.93%袁这两类属于项目公司面临的外部风险袁主要因为当前PPP 税收政策不完善所导致遥对于PPP 项目面临的各种税收困扰与争议问题袁目前尚未出台统一政策给出解决办法袁可行性缺口补助渊或政府付费冤作为项目公司取得投资回报的主要方式袁在风险评价指标体系的二级指标下权重最大袁对于其是否应该视同销售计税目前还没有明文规定遥以及PPP 项目受政治因素影响较大袁对于征地拆迁费不能取得增值税发票袁项目运营过程中进行税额留抵问题也没有合适的政策条文可供参考遥再加上与PPP 项目相关的税收优惠政策优惠时限短袁公共基础设施建设尧环境保护等领域的企业所得税野三免三减半冶优惠无法发挥作用袁这些都是导致PPP 项目税收成本增加的重要风险因素遥所以袁涉税政策不完善是导致PPP 项目税收风险的关键遥因此袁降低PPP 项目税收风险首先应该从改善外部政策环境入手袁如果专门制定适用于PPP 项目的税收政策袁可能会导致税收政策的滥用袁所以应该从完善和PPP 项目相关的行业的税收政策入手袁通过摸石头过河的方式完善税收政策袁以降低PPP 项目运营过程中的税收成本遥从PPP 项目风险评价指标体系二级指标综合权表4判断矩阵尧一致性检验表5熵值及差异系数表表6基于AHP 和熵权法综合权重计算结果重的排序来看袁排序靠前的几类风险指标要要要可行性缺口补助渊或政府付费冤尧征地拆迁费尧税收环境等税收风险都是需要与政府部门进行充分沟通才有可能解决袁由于PPP 项目生命周期长袁投资规模大袁在签订项目合同时袁社会资本和政府部门很难就复杂的涉税问题和风险的处理达成一致约定遥譬如项目公司支付的征地拆迁费能否通过税收政策平移的方式减少税收负担袁需要与政府部门协商解决遥以及PPP 项目选址落地袁项目公司运行过程享受的税收优惠政策与财政补贴袁都基于同政府部门建立的良好的沟通机制遥因此袁政府部门在解决PPP 税收风险问题上占据主导地位遥所以袁尽管社会资本在项目投资上占据主导作用袁但是PPP 项目是由政府主导的袁在中国长期的政策性指令经济背景下袁政府部门在处理PPP 项目涉税风险问题上依然占据主导地位遥从PPP 项目税收风险评价指标体系的赋权结果来看袁税收筹划风险和内部运营风险这两项指标在各自指标层面所占权重较低袁税收筹划风险权重仅为4.00%遥说明当前项目公司融资尧关联交易尧资产转让不是主要税收风险因素袁究其原因袁与PPP 项目融资尧关联交易相关的政策法规较为完善袁为税收筹划创造了良好的外部环境袁因此项目运作过程中税收风险较低曰尽管资产转让存在重复征税的风险是当前争议的焦点袁但是由于PPP 项目在我国刚起步不久袁涉及资产转让的BOT 模式和TOT 模式PPP 项目大多还在项目公司运营过程中袁因此其风险权重也较低遥再者袁公司内部运营风险权重为12.24%袁说明目前的税收风险主要来自项目公司外部袁在项目公司外部风险不稳定的情况下袁公司内部的对外沟通机制尧涉税风险管理体系尧涉税人员能力也难以发挥较大作用遥尽管如此袁税收人才储备对于PPP 项目税收风险的管理依然不可小觑遥我国现有的税收政策种类繁多袁政策变动频繁袁PPP 项目涉及的税收政策较为广泛袁办税员需要全面深入了解国家税收法律法规袁项目公司需要更高素质尧更加专业的涉税人员遥未来随着适用于PPP 项目税收政策的出台袁外部风险稳定之后袁公司税务工作人员在PPP 项目税收风险防控过程中会有更大的发挥空间袁因此会对PPP 项目税收人才提出更高的要求遥因此袁税收人才储备是防范PPP 项目税收风险的重要发力点遥五尧结论与政策建议根据以上分析袁可以得出三个方面的结论袁一是涉税政策不完善是导致PPP 项目税收风险的关键袁二是政府部门在解决PPP 税收风险问题上占据主导地位袁三是税收人才储备是防范PPP 项目税收风险的重要发力点遥本文结论为防范PPP 税收风险尧降低税收成本提供了可参考的经验证据遥渊一冤完善PPP 税收优惠政策在解决PPP 项目税收风险问题上袁从国际经验来看袁很少有国家制定专门针对PPP 项目的法律法规袁相关的税收政策主要分布于各税种的规定当中袁完善PPP 涉税政策应该重点从以下三个方面着手院一是制定弹性税收优惠政策遥对于可行性缺口补助渊或政府付费冤取得的投资收益袁所涉及的增值税和企业所得税优惠力度应该根据项目公司提供产品或服务的定价机制来制定袁公益性越强的PPP 项目应该获得更多和更大幅度的税收优惠遥二是进项税额抵扣前端发力遥项目公司在运营前期的资金压力最大袁征地拆迁费因不能取得增值税专用。

五大案例全面解读当下最火模式—PPP

五大案例 | 全面解读当下最火模式—PPP本文目录1、PPP模式简介2、PPP政策解读3、PPP项目实操案例（普邦园林、东方园林、铁汉生态、龙元建设、围海股份）4、PPP未来展望1、PPP 模式简介1.1PPP 模式简介PPP（Private-Public Partnership）即公共部门与私人企业在基础设施及公共服务领域以某个项目为基础而形成的合作模式。

通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

PPP 模式于20 世纪90 年代从英国兴起，目前已在全球范围内被广泛接受和应用。

PPP 模式有广义和狭义之分：图1、广义/狭义PPP 的框架与要素广义的PPP泛指公共部门和私人部门为提供公共产品和服务而建立的各种合作关系，可分为外包、特许经营和私有化三大类。

其可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO 等多种模式。

表1、广义PPP 模式的分类狭义的PPP 是众多项目融资方式中的一种，类似于特许项目经营，但在操作方式上有较大的不同。

较为典型的方式是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，强调共同设计开发和承担风险，全过程合作进行项目开发和运营。

政府和民营资本合作提供基础设施具有很多模式，狭义的PPP 与BT、BOT 等模式的主要区别在于政府和社会资本相对参与程度以及承担风险的大小。

表2、狭义的PPP 与BT、BOT 等模式比较1.2 PPP 模式具体案例：北京地铁4 号线北京地铁4 号线项目是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目，也是国内第一个运用PPP 模式的地铁项目。

图2、国内PPP 项目第一单：北京地铁4 号线PPP 项目作为首条采用PPP 方式建设运营的线路，北京地铁4 号线引入了港铁公司的投资和运营管理经验。

PPP模式下保障房建设的税务探讨

PPP 模式下保障房建设的税务探讨韩春明1,夏新东1,李少聪2,赵晨辉3(1.中建(上海)新型城镇化投资发展有限公司,上海201706;2.中国建筑第八工程局有限公司,上海200135;3.上海国家会计学院,上海201702)［摘要］:随着我国城镇化的发展,保障房建设规模日益增大,单纯依靠政府的融资模式造成政府债务居高不下,引入并大力发展PPP 模式刻不容缓。

本文将从PPP 模式下保障房建设的意义、路径、各环节涉税分析、政策建议等方面入手,阐述税务机关建立健全系统性、体系化针对PPP 模式下保障房税收政策的重要性。

［关键词］PPP ;保障房;税务探讨doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2018.13.051［中图分类号］F293.3；F810.42［文献标识码］A［文章编号］1673-0194(2018)13-0112-04［收稿日期］2018-05-10［基金项目］中建(上海)新型城镇化投资发展有限公司与上海国家会计学院合作课题“重固镇新型城镇化PPP 项目税务管理咨询”资助。

1绪论我国新型城镇化处于快速发展阶段,预计到2020年,常住人口城镇化率要达到60%左右,城镇常住人口保障性住房覆盖率要达到23%以上,我国人口规模巨大,这就对我国保障房建设提出了更高的要求。

现有的保障房建设融资模式包括政府投资、政府性融资平台融资、银行融资、村集体融资和社会资本融资等。

政府投资给财政造成了很大负担,而政府融资平台存在负债率高,责任主体不明确,资金运用经济效率低的问题。

大量依靠银行的融资方式不仅增加了项目的风险,且银行中短期的吸储资金和城镇化建设周期长的特点易造成资金的错配。

村集体融资模式要求村集体有足够的财力,可以维持整个改造重建过程的正常运行,现实条件是大部分进行改造的村落都比较穷,造成此种模式难以大规模推行。

新型城镇化造成大量资金缺口,政府方面债务压力大,银行方面风险高。

解决以上问题的一个方法便是吸收社会资本,大力推行PPP 模式。

PPP项目涉税业务研究——以ZG项目公司为例

PPP项目涉税业务研究———以ZG项目公司为例荫刘一凌揖摘要铱自2014年以来袁PPP项目在我国的发展经过了推广阶段尧拓展阶段袁以及现今的相对规范阶段袁但当前仍然面临诸多问题袁尤其是财务和税务方面遥在实践中袁因尚未有立法袁也未出台PPP相关会计准则以及税收政策规定袁对PPP项目中的财税实践管理带来一些问题袁容易造成政府和社会资本方对PPP项目的财税行为理解的不一致袁因此在实际执行过程中容易引起税企争议袁给企业财务管理及税务管理带来潜在风险袁甚至影响项目公司最终的效益实现袁不利于PPP模式的健康发展遥揖关键词铱PPP项目涉税业务案例分析一尧PPP项目当前运行概况渊一冤发展情况PPP渊Public-Private Partnership冤袁又称PPP模式袁即政府和社会资本合作袁是公共基础设施中的一种项目运作模式遥自2014年以来袁在国家投融资改革不断推进的情形下袁财政部尧发改委加大PPP模式的推广袁扩大PPP适用领域及行业袁PPP也进入了高速发展阶段遥2017年以来袁国家对PPP项目实施规范性管控袁集中清库整理PPP项目市场乱象袁由此PPP模式转为收紧阶段遥明树数据淤发布叶2022年中国PPP市场年报曳显示袁截至2022年底袁财政部PPP在库项目(含项目储备清单冤总计约1.4万个袁总投资额约20.9万亿元遥从项目整体增长趋势来看袁我国PPP项目整体增长放缓袁市场发展渐趋稳定袁进入消化存量阶段遥渊二冤存在的问题PPP项目在我国经历了探索尝试尧试点开展尧全面推进等阶段袁但实际执行中仍然面临诸多问题遥比如许多项目因种种原因造成融资资金难以到位袁影响项目正常推进曰项目全周期风险管控薄弱袁主要有来自项目外部的自然风险尧社会风险尧市场环境风险等袁也有来自内部的管理风险尧运营风险等遥为确保PPP项目全周期的各类管理目标实现袁势必要加强对项目的管理工作袁其中税务管理对PPP项目实现预期目标起到至关重要的作用袁不仅直接影响内部管理目标的实现袁也对企业外部形象有良好的维护作用遥二尧ZG项目公司相关情况渊一冤公司基本情况ZG项目公司成立于2018年7月4日袁该公司是由A市城市建设投资开发集团有限公司尧B集团公司尧C集团公司和D投资基金管理有限公司出资成立的投资公司袁股东出资分别为2000万元尧6000万元尧6000万元尧6000万元袁比例为1:3:3:3袁各股东注册资本已到位袁资本金全部认缴遥营业执照注册资本为两亿元袁注册公司类型为有限责任公司袁经营范围主要是ZG项目配套工程的投资尧建设管理尧运营及维护遥项目公司与A市城乡建设局签订了野ZG工程PPP项目合同冶袁合同中约定袁项目公司主要负责ZG桥梁及配套工程的投资尧建设管理及后期的运营维护袁该项目建设期3年袁运营期20年袁项目投资收益率5.59%袁政府按年支付袁预计20年累计需支付37亿元袁其中建安14.7亿元袁征地拆迁3.2亿元袁建设工程其他费尧贷款利息及投资收益等金融服务费19.1亿元遥2022年2月袁项目进入政府可用性付费阶段遥渊二冤财税管理情况项目公司开设独立账套袁依据国家发布的叶企业会计准则曳袁采用权责发生制原则进行财务核算遥财务人员负责该项目的财务及税务管理袁在税务管理方面袁重点做好项目公司税务策划与执行落地尧税务登记管理尧税务台账建立尧按月申报涉各类税务报表尧强化税务风险分析与后期管控等工作遥渊三冤项目公司税务管理存在的问题及管理举措1.存在的问题遥项目公司成立后袁依法向主管税务机关办理税务备案袁主管税务机关依法根据营业执照经营范围按6%核定适用税率遥2022年袁项目公司进入可用性付费阶段袁依法向主管税务机关领取发票尧申请增量尧办理扩版的时候袁遇到了系列问题遥渊1冤在征地拆迁费方面袁ZG项目建设涉及两区拆迁工作袁当地政府均已发布拆迁公告尧房屋征收决定书及补偿方案遥两区政府分别和A市城市建设投资开发集团有限公司签订拆迁及房屋征收实施协议书袁同时袁两地政府尧A市城市建设投资开发集团有限公司和项目公司签订征地拆迁及房屋征收三方支付协议遥协议中约定院项目公司负责对征地拆迁费出资袁将款项支付至当地政府袁由当地政府提供行政事业单位资金往来结算票据袁项目公司在该协议中袁仅有垫付资金义务袁且在征地拆迁费中获取的票据为行政事业收据袁既无进项抵扣袁又无实际增值袁实质上属于代收代付行为遥项目公司向主管税务机关申请开具零税率发票遥对于项目公司诉求袁主管税务机关认为项目公司对于征地拆迁应按9%适用税率开具增值税发票袁主要基于该部分费用在总投资中遥且税务机关认为征地拆迁不属于增值税应税范围袁故不应开具增值税零税率发票遥对于征地拆迁的处理袁税务机关提出了两种方案袁一是项目公司必须开具发票的袁应严格按照9%适用税率开具遥二是向业主方进行沟通袁以代收代付形式向业主提供收据获取该部分付费遥为此袁项目公司也为此向业主方进行沟通袁业主方仅以提供发票为付款基本条件袁坚决不同意以收据收取征地拆迁费用遥渊2冤在可用性付费方面袁项目公司根据测试选定了两种方案遥方案一院鉴于项目公司的成立主要是投融资尧管理及运营等内容袁过程中项目公司作为发包人和B集团公司尧A市政签订施工总承包合同而获取的9%建筑服务发票袁但作为项目公司的经营性质及范围来说袁主要以投融资和管理为主袁项目建设过程中项目公司也仅对参建各方进行管理尧督导袁并未实际参与建筑服务具体工作遥而取得进项适用税率并非是确定销项税率的原因遥其次袁ZG项目按6%取税制定实施方案袁且PPP项目合同中回报机制约定付费模式改为政府付费袁主要包括资产可用性付费和运维绩效服务费遥对此袁项目公司也对其他地区尧本市不同地区参与PPP项目投资建设的相关公司进行了深入调研袁根据了解来看袁部分公司通过前期沟通和税务机关达成一致袁统一按6%计算销项税额遥考虑到项目公司占比较大的贷款服务均无进项抵扣及以上实际情况袁即使我公司按6%适用税率计算袁仍需缴纳较大金额的增值税遥方案二院鉴于PPP项目并无明确的政策依据袁若结合实质重于形式原则袁可根据项目合同中约定的征地拆迁尧建设服务尧融资费用等进行分别核算袁分别按相应税率开具发票遥对此项目公司也同时进行了相关咨询袁通过反馈得知袁也有部分税务机关和项目公司执行该模式遥对于可用性付费袁主管税务机关以野实质重于形式冶原则袁要求项目公司按野建筑服务冶9%计算销项税额袁向市局咨询的结果是A市内部有文件对PPP项目涉及税率有规定袁主要根据情况以野建筑服务冶或以野转让不动产冶适用9%税率袁经了解袁该文件并未公开发布遥项目公司就该问题咨询了多家中介机构袁鉴于各地政策执行不一袁同一市不同税务机关之间也有区别袁具有一从表1中可以看出袁不同方案之间应纳税额和税负情况差异较大袁方案一遵循最优情况袁除征地拆迁适用零税率袁其他均以6%适用税率测算袁预计销项税额为2.03亿元袁考虑项目预计进项税额后税负率为1.8%曰方案二是在方案一的基础上袁除征地拆迁外适用9%税率袁该方案税负率为4.84%袁较方案一高出3.04个百分袁分别按各自税3.1%曰方案四和袁方案五税负率为3.37个百分点遥1.3亿5.59%袁按主管税5.73%袁遥另外袁项目公司作为独遥即使袁在报表上并不影袁项目公司实现1.3亿元是需要交纳增值税遥也袁实现的利润遥因此税务管理不仅影响资金袁也从根本上对项目公司的经营成果造成实质影响遥渊4冤增值税留抵退税院项目公司成立后袁于2019年4月起正式认证进项税额袁正值国家税务总局发布第20号公告叶国家税务总局关于办理增值税期末留抵税额退税有关事项的公告曳袁公告明确表示自2019年4月税款所属期起袁连续六个月渊按季纳税的袁连续两个季度冤增量留抵税额均大于零袁且第六个月增量留抵税额不低于50万元的B级以上纳税企业袁未发生税法规定情形的可按进项构成比例的60%向税务机关申请退还增值税增量留抵税额遥该政策的提出和执行也是从当前我国社会经济环境与国内各行业发展实际情况出发袁不仅为企业发展在盘活资金提供了政策上的支持袁也有效降低其企业的财务费用支出袁在一定程度上缓解了企业资金周转困难等问题袁这也为后期促进增值税留抵退税政策的制定尧完善与落实袁推动我国税务制度改革的不断深化与完善发展袁具有十分积极的作用和意义遥表2项目公司进项税额增量留抵情况表项目公司自2019年4月起袁累计认证进项税额1.33亿元袁具体情况见上表袁对比2019年3月底数据袁实现了连续增量袁符合退税条件的基本规定遥且项目公司未发生骗取留抵退税尧骗取出口退税或虚开增值税专用发票尧因偷税被税务机关处罚两次及以上尧未享受即征即退尧先征后返渊退冤等相关政策袁符合退税政策的第2尧3尧4条规定遥但项目公司的资产确认是在公共产品建设完成袁达到政府付费条件袁因此建设期间无销项税额确认遥根据国家税务总局2014年第40号公告叶纳税信用管理办法渊试行冤曳中第十七条规定要求袁纳税信用管理时间不满一个评价年度的尧本评价年度内无生产经营收入的不得参加本年度信用评级曰第十九条管理规定明确袁实际生产经营期不满3年的袁不得认定为A级纳税人遥也就是说袁在项目公司没有增值税收入之前袁项目公司信用评级不能满足退税办法中关于纳税人级别的要求袁即A级或B级纳税人袁也就导致了项目建设期间不能享受留抵退税政策遥2.当前采取的措施渊1冤仔细研读各类合同文件袁梳理有利条款遥项目公司为确保自身利益袁对前期叶实施方案曳叶招标文件曳叶投标文件曳叶PPP项目合同曳等资料进行研读袁将所有涉及税收条款的信息进行摘录袁梳理出有利于项目公司条款袁根据条款向有关方面进行协调解决遥如叶实施方案曳中规定袁因税收政策变化袁项目公司需遵照执行袁地方政府发布的税费管理条例产生的风险袁由政府负担曰叶招标文件曳中对此规定进行重申曰叶投标文件曳中税率均为6%等等遥渊2冤加大和税务机关的沟通袁争取有利结果遥PPP项目涉税事宜袁国家统一政策较少袁各地执行口径不一袁所以和主管税务机关的沟通尤为重要遥项目公司从不同角度多次和主管税务机关进行沟通袁从实施方案到项目合同袁均体现了项目公司适用税率为6%袁企业也遵循各类合同协议曰从企业稳定角度来说袁税率的影响和政府方的实施方案差异较大袁项目公司确实不能承受遥渊3冤收集类似项目公司案例袁咨询解决方式遥项目公司对部分PPP项目进行走访了解袁如地铁某号线尧某堤项目公司尧某基础公司等袁重点咨询涉税工作开展情况尧和税务局沟通的要点尧解决方法和注意事项袁并将走访情况和取得的资料进行整理袁做好和主管税务局的沟通袁获取理解遥渊4冤注重基础会计核算袁合理规避税务风险遥项目公司的会计核算在一定程度上影响项目的税收管理袁比如能否准确区分成本袁征地拆迁是否单独反映袁是以金融资产模式核算还是无形资产模式核算等等遥对于会计处理袁项目公司提前策划袁按要求准确核算各类成本费用袁明确区分征地拆迁尧建设成本等袁为后期争取征地拆迁不缴纳增值税做好铺垫袁或者在和税务局沟通6%税率无果的情况下袁也可以争取分税率开票遥这都需要建立在会计核算规范的基础上遥三尧存在的问题及管理建议渊一冤存在的问题1.PPP税务处理的参照政策文件过少遥随着PPP合作项目的发展袁国家为了鼓励PPP项目的发展袁出台了部分政策袁但和财税相关的文件还是较少遥2021年财政部关于对企业会计准则第十四号文中袁对PPP项目会计处理做了明确规定袁但未明确税务方面的相关问题曰2022年财政部出台了叶关于进一步推动政府和社会资本合作渊PPP冤规范发展尧阳光运行的通知曳渊财金也2022页119号文冤袁但文件仅就前期论证尧规范运作袁债务风险及阳光运行等方面做了规范袁并为对财务尧税务方面的问题予以明确遥2.各地政策执行不一遥根据目前了解的情况袁由于没有与之配套的政策袁各地税务机关就PPP税收政策执行也存在较大差距袁即使同一市区项目袁也存在对政策的理解尧执行情况存在区别袁如汉中基础设施项目按6%开具企业管理服务发票曰地铁X号线项目袁税务局明确按不高于6%计取销项税曰A市泵站项目公司按野现代服务伊可用性付费冶开具6%发票遥而ZG项目公司所属区税务局管辖的其他市政PPP项目袁税务机关要求按实质原则开具9%野建筑服务冶发票袁并计算销项税额遥3.尚未明确社会资本获得的政府补助如何征税遥对于可行性缺口补助袁主要是来源于政府支付的财务收入袁从根本上来说是政府对项目公司提供的差价补偿袁也叫缺口补助袁实质上是社会资本经营性收入组成的一部分袁属于所得税的应税收入遥但实施PPP项目的目的之一袁主要是解决地方政府的资金紧张及债务问题袁减轻地方政府的双重压力遥在可行性缺口补助作为所得税应税收入的情况下袁地方财政无疑是在补贴中央财政袁和PPP项目的初衷相违背袁在这一点上袁尚未有明确的税收优惠规定遥4.全周期风险管理尚需加强遥目前袁众多PPP项目在全周期的风险管控上稍显薄弱袁普遍存在政策研究不够袁导致后期消耗更多人力物力却不能消除风险曰存在受地方政府信用风险袁引发资金风险尧债务风险袁导致项目成本增加尧声誉受损曰存在审计过程中因前期政府方合规手续问题尧变更手续程序合法问题等袁承担审计审减风险袁侵蚀项目利益曰存在因税收政策不断更新袁部分政策未明确规定等袁承担税收成本增加风险袁进一步压缩项目预期收益遥风险对企业的影响主要有声誉和利润损失两个方面袁更多地体现在利润损失袁因此全周期的管理显得尤为重要遥5.部分地方政府存在失信问题遥根据财政部预算司统计袁截至2022年底袁我国地方政府债务余额为35.1万亿元袁其中袁一般债务14.4万亿元袁专项债务20.7万亿元遥加上25.6万亿元中央政府国债袁我国政府债务余额合计超60万亿元遥自2017年以来袁地方政府债务余额以年均16.3%的速度快速增长袁远高于同期名义经济增速的7.8%袁导致负债率攀升尧债务风险不断累积遥随着地方债务压力不断增加袁税收来源不足的情况下袁地方政府在PPP合同执行过程中就存在一些问题遥有以概算调整尧财政审核尧绩效评价等理由拖欠付费的问题袁该项目公司在付费期就遇到了迟迟不组织验收延迟付费袁验收后以政府名义将专项资金挪作他用袁未按合同约定足额支付款项遥作为社会资本方考虑到后期付费和双方身份袁无法更好地保护自身权益袁这也从根本这影响了各方对地方政府的信任袁降低社会资本参与的热情遥渊二冤管理建议1.完善相关政策袁规范PPP项目全周期财税管理遥从国家层面来说袁地方财政部门尧税务部门等应从多维度科学把握PPP模式的适用范围袁对于属于公共服务领域尧项目周期长尧回报机制明确清晰尧收益水平合理尧具有运营内容的项目袁可选择以PPP模式实施袁尤其是对具有强运营属性尧长期稳定经营性收益的项目遥项目实施机构应会同相关部门依法依规做好项目规划尧立项尧用地尧评估尧测算等前期工作袁科学编制项目实施总体方案袁合理设置项目风险分担机制和投资回报机制袁探索并开展绿色治理渊ESG冤评价袁最大程度挖掘项目潜在经济效益尧社会效益尧环境效益袁测算好项目各个时期的效益情况袁持续增强项目决策的科学性尧严谨性尧规范性遥2.积极开展税务策划袁依法合规争取留抵退税遥综合项目公司独有的特点来看袁前期建设期间是成本大量投入阶段袁收入在建设期完成后袁符合一定条件的情况下尚进入付费阶段袁进而产生项目经营收入袁也就是说袁建设期间成本投入带来的进项税额袁几乎全部成为项目公司的留抵税额遥而建设期间又是项目公司需要大量资金的时候袁需要按期支付建设费尧融资利息等袁而成本投入与产出时间差异较长袁对项目公司资金成本压力更为明显袁因此留抵退税是一个较好的办法袁可以通过时间转换空间袁既能缓解资金压力袁降低债务风险袁又能增加资金使用价值遥3.财务提前介入袁充分发挥管理会计作用遥从目前情况看袁PPP项目在前期的可行性研究方面袁财务介入有限袁未能系统的从财税的专业角度提出问题袁使得各项经营指标因未充分考虑会计准则尧税收政策等方面的问题而对经营结果有一定影响袁甚至严重影响预期利润的实现遥也由此可以看出袁财务作为管理部门袁提前介入PPP项目可行性研究具有一定的必要性和现实意义遥同时袁财务管理作为公司的最后一道防线袁掌握着不同层级的规章制度及外部监管部门的各项法律法规要求袁能够从更高的层次袁全方位的提出财务支持建议袁从而确保可行性研究更具科学性遥4.加大PPP项目全周期管理袁确保各类风险可控遥PPP项目往往具有周期长袁收益和风险均高等特点袁涉及风险主要有项目管理风险尧政策变更风险尧融资风险尧合作各方信用风险尧市场需求变化风险等等遥全周期管理显得尤为重要袁作为社会资本方袁不仅要关注政府方的物有所值报告和财政承受能力评估袁还要做好PPP参与各方风险分担架构设计及实施过程中的各类风险袁有必要的话还应建立PPP项目风险预警体系尧聘请长期风险管理顾问遥通过对PPP项目全周期的系统管理袁结合内控及外部专业力量袁确保风险可控袁推进项目各项管理目标实现落地遥5.企业深入研究袁积极反馈实施中存在的问题遥从社会资本方层面来说袁地方企业尧国有企业等应积极研究袁通过已经实施项目中存在的问题袁各地政策情况尧税收执行口径等方面资料的收集袁系统梳理PPP项目推进过程中存在的不规范尧不合理的现象袁结合实际情况提出可行性建议袁及时反馈袁争取赢得国家和地方的关注度袁进而推进解决遥6.强化政府契约精神袁保障社会资本方合理诉求遥项目立项前袁应全方位对地方财政承受能力进行全面尧系统尧科学的进项评估袁根据承受能力袁确定财政支付的红线尧底线遥在不新增地方政府隐性债务的基础袁进一步加强对地方的专业指导遥要求地方政府和社会资本方站在平等互利的层面袁强化政府方契约意识和合约精神袁进而保障PPP合同的执行力度袁构建社会资本方对地方政府的信任环境遥面对PPP项目纠纷中做到合法合规处理袁保障社会资本的合理诉求袁营造公平有序的市场环境遥四尧总结鉴于我国在应用PPP模式进行基础建设方面并不成熟袁尤其是制度保障尧风险分担尧收益分配等方面还存在一些问题袁这也对社会资本方参与PPP项目带来了一定的挑战和机遇遥作为社会资本方袁不仅要做好项目全周期风险分析与管控袁确保实现预期收益曰同时也有责任和义务做好财税管理方面的研究袁对PPP项目的发展提供更具建设性的意见袁推进未来PPP模式在我国的健康尧稳健发展遥姻渊作者单位院中铁大桥局第七工程有限公司冤要要要要要要要要要要要要要要要注释院淤北京明树数据科技有限公司(明树数据)袁是国内领先专注PPP行业大数据的科技公司遥要要要要要要要要要要要要要要要参考文献[1]辛连珠.PPP项目会计与税收实务[M].北京院中国财政经济出版社袁2017.[2]吕敏袁廖振中.税收中性视野下PPP的税收制度嵌入路径[J].税务研究袁2017袁渊05冤.[3]马蔡琛袁袁娇.PPP模式的税收政策与管理[J].税务研究袁2016袁渊09冤.[4]严缸埔.PPP税务管理相关问题研究[J].纳税袁2020袁(08).[5]李娜.PPP项目会计核算的相关问题研究[J].中外企业家袁2020袁(09).[6]刘亚君.建筑企业参与PPP项目的风险思考[J].财会学习袁2020袁(13).渊本栏目责任编辑院郑洁冤。

PPP+EPC模式的定义、内涵与特征

PPP+EPC模式的定义、内涵与特征自2014年以来，政府开始大力推广基础设施领域PPP（Public Private Partnership）模式的运用。

通过PPP模式引入社会资本，能够有效解决现阶段以地方政府为主要业主方的财政能力不足、项目建设及管理效率低下等问题，提高基础设施供给的质量与效率。

而随着我国城市开发日趋大型化、复杂化和集成化，政府同时开始倾向于采用EPC模式（Engineer Procure Construct），即由一家承包商承担项目开发的规划设计、设备材料采购和项目施工等全部工作。

在当前PPP模式和EPC模式不断深入运用的背景下，工程建设领域出现了“PPP＋EPC”的建设模式。

这是因为一方面在政策环境上，“两标并一标”的政府采购政策的出台，国家层面的不断鼓励使得PPP＋EPC模式有了更为广阔发展的空间；另外，在技术和经济层面上，我国EPC模式的运用相对成熟，EPC总承包商参与PPP项目能够提高经济效益，满足自身的发展需要。

PPP＋EPC模式相结合，发挥彼此在工程领域的优势，迎合了当前我国对于基础设施供给的需求。

国内外学者从各个角度对PPP模式和EPC模式进行了深入的学习，但对于PPP＋EPC 相结合的新型模式研究较少。

本文对PPP＋EPC的定义、内涵及特征进行了分析，详细介绍了PPP＋EPC模式的结构和相对应的优势。

1. PPP、EPC、PPP+EPC的定义1.1 PPP模式的定义1.1.1国际定义PPP（Public Private Partnership）源于1992年英国的PFI实践，PPP模式，也叫公私合营模式，即政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。

根据项目的实际收益情况，政府部门向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿。

1.1.2国内定义我国财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）规定PPP“是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

PPP模式在我国基础设施项目建设中的应用

PPP模式在我国基础设施项目建设中的应用作者：印亚菲来源：《科技创业月刊》 2016年第24期印亚菲（武昌工学院土木工程学院湖北武汉４３００６５）摘要：随着国内经济的快速发展，城镇一体化建设进程进一步加快，对基础设施建设的要求也越来越高，而加强与完善基础设施的质量建设必将需要大量资金的投入，融资必不可少。

ＰＰＰ模式被认为是一种很适合基础设施建设的融资模式，本文在简单介绍ＰＰＰ模式内涵的基础上，分析其融资过程，通过在阅读文献的基础上对其进行优劣势分析，并归纳了几点当前该模式在运用中存在的问题并提出相关见解。

关键词：ＰＰＰ模式；基础设施；融资中图分类号：F283文献标识码：Ａｄｏｉ：１０．３９６９/ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１6．24．０11 收稿日期：２０１6－11－100 引言自从我国在９０年代实行投资体制改革以来，地方政府投融资平台成为基础设施建设的主力军，但由于银监会公布的《关于加强２０１２年地方政府融资平台的贷款风险监管的指导意见》中提出各项关于地方投融资平台融资的规定，使其融资渠道大大受限。

在此背景下，将私人企业引入到基础设施的建设就显得尤为重要。

因此一种以公共部门和私人企业之间的合作关系为基础的融资模式——ＰＰＰ模式越来越受到关注。

１ＰＰＰ模式的内涵ＰＰＰ模式（公私合作模式）强调公私双方从项目的实际情况出发，本着风险共担和互利的原则，通过前期的谈判、融资，建设、运营，到最终项目移交的一个过程。

在整个过程中，公共部门和私人企业分别通过注入资金和特许经营权等有形、无形资产来组建特许经营公司并相应获得对该公司的控制权，然后由该公司进行项目的融资、建设、运营和维护，这就构成了公共部门和私人企业的合作伙伴关系，特许经营公司则利用特许经营权和政府向贷款方的费用支付协议来进行融资（见图１）。

相对于同样是运用于基础设施建设中的ＢＯＴ模式、ＡＢＳ模式而言，ＰＰＰ模式强调的是一种风险共担、利益共享。

运用PPP机制提升合肥社区卫生服务能力的建议

V ol .32N o.5M ay 2016赤峰学院学报(自然科学版)J our nalofChi f eng U ni ver s i t y (N at ur alSci ence Edi t i on )第32卷第5期(上)2016年5月运用PPP 机制提升合肥社区卫生服务能力的建议金玥(合肥市行政学院社会和文化教研室,安徽巢湖238000)摘要:为有效击破城市综合性大医院负荷过重与基层医疗服务机构服务需求萎靡的怪圈,运用PPP 机制发挥私人部门的优势,提升社区卫生服务能力,是深化卫生体制改革的重要途径和突破口.本文以合肥市作为样本城市,归并存在的相关问题,提出运用PPP 机制提升该市社区卫生服务能力的若干建议.关键词:PPP 机制;合肥市;社区卫生服务能力;公私合作伙伴关系中图分类号:F830文献标识码:A文章编号:1673-260X (2016)05-0088-02不断提高人民群众普遍达到的基本健康水平是深化卫生改革核心目标,发展社区卫生服务是有效解决广大居民长期面对的“看病难、看病贵”的根本方法.首先,社区卫生服务机构能有效诊治一般常见病、多发病、慢性病,将广大居民的基本健康问题多数解决在基层;其次,社区卫生服务机构与大型医院之间“双向转诊”制度的不断推进,日益构筑大型医院和基层社区卫生服务机构分工协作、分级诊疗的有序就医格局.因此,社区卫生服务能力的提升是深化卫生体制改革,有效击破城市综合性大医院负荷过重与基层医疗服务机构需求萎靡怪圈的突破口.PPP 意为公私伙伴关系,兴起于20世纪90年代英美开始的新公共管理改革运动,强调在公共设施、公共服务供给中引入私人部门,弥补传统公共部门单一供给往往面临的供求失衡.该公私合作模式以公共部门与私人部门间的长期协议形式,激发政府与市场双方的优势,保障和提高公共设施、公共服务供给水平.其效率优势包括:第一,引入私人部门在生产和管理层面的技术经验和创新成果[1],实现资金效益最大化;第二,由风险意识更强的私人承担短期市场风险,负责宏观调控的政府承担长期政策风险,保障项目风险最小化;第三,公共部门让渡公共服务的直接供应权,实现政府管理角色的清晰化;第四,私人部门投资领域的扩大,实现经济结构市场化.近年来,我国在城镇污水处理、公共交通等公共事业领域不断引入该模式并获得较好的收益.医药卫生领域涉及与民生紧密相关的服务内容,国内对其PPP 模式的运用较为谨慎,但在英美等发达国家乃至西班牙、印度等发展中国家已纷纷推行.其中的做法、经验和教训,为合肥深化公共卫生改革提供了重要借鉴.1合肥社区卫生服务发展概况合肥作为安徽的省会城市,一直高度重视发展社区卫生服务.尤其在卫生部等部门颁发《关于发展城市社区卫生服务的意见》后,根据“社区预防保健等公共卫生服务,可以由政府举办的社区卫生服务机构来提供,也可以采取服务购买的方式,由其他社区卫生服务机构来提供.”[2]合肥市通过配套政策,一边加大财政投入,一边实施政府购买,实现了社区卫生服务机构总量的快速增长.截至2008年,全市社区卫生服务机构一度增长到约200所,但过半机构为民营或私营,存在社区卫生服务公益性不足,乃至政府难以监管等系列问题.因此,合肥市政府在2008年后,通过“三主三辅”的社区卫生发展思路,形成了“公办为主、私营为辅”的全市社区卫生服务体系的布局.近年来,随着合肥社会经济建设的快速发展,现有的社区卫生服务机构从基础设施水平到设备配置、人员配备等方面均达到相关建设标准.多数机构如经开区锦绣社区卫生服务中心,设备条件已能向社区居民提供包括B 超、心电图、X 光、尿液分析、血球自动分析等各类先进医学检查,并与对口支援医院长期合作双向转诊,从而为社区居民提供全方位的有效、便捷的社区卫生服务.2合肥社区卫生服务存在问题在合肥“公办为主、私营为辅”的社区卫生服务格局下,虽然利于政府监管,保障其公益性.但是体制内的经营和发展模式必然存在如下问题:2.1财政支出日益庞大随着经济社会的不断发展,居民的卫生服务需求也在日益提升.这些需求既包括诊治环境、诊治设备等硬件条件的不断优化,更包括医护技术、服务管理等软件条件的不断提升.为了有效吸引辖区居民,社区卫生服务机构必须不断加大资金投入,以及时提升其软、硬件条件,满足居民需求.如杏林社区卫生服务中心和烟墩街道社区卫生服务中心,两家同为公立机构,近几年的机构建设财政补助均呈快速增长.2.2创新机制严重不足新公共管理理论认为,政府供给公共服务存在激励机制不足和责任意识缺失等导致供给失效的问题.同理,公立社区卫生服务机构往往因“收支两条线”、“事业单位身份”形成效率低下的“懒汉”行为;因此,私人部门具有政府所无法比拟的竞争意识、创新动力、技术优势等.因此,无法突破“非公即私”的思维惯性,则难以为社会更有效率地提供公共卫生服务;由公立与民营社区卫生服务机构就诊人数变收稿日期:2016-02-1688--. All Rights Reserved.动情况可知:在相同的社会发展环境中,公立机构绩效呈稳定但较慢增长态势,私营机构只要能立足市场,其绩效往往呈快速跳跃增长态势.2.3经营成本难以控制公立机构为了生存和发展往往高成本经营.首先,新医改方案鼓励民营资本创办非营利医院,形成日益多元化办医格局.民营医院凭借灵活和富有特色的经营策略,冲击着公立社区卫生服务机构的医疗市场,使公立社区卫生服务机构面临更多的竞争压力;其次,公立社区卫生服务机构在当前的市场压力下,需要对现有硬、软件不断加大成本投入,以满足生存和发展的需要;更重要的是,现有公立机构的资金使用,存在严重的结构问题.以2013年为例,全国基本医疗卫生总支出为2.9万亿,其中个人支出1万亿,社会支出1万亿,政府支出9000亿,但是政府支出的80%是党政干部的消费支出,且不论政府支出总量是否合理,支出结构的偏颇已相当严重.[1]2.4人才队伍难以优化由于缺乏市场激励和灵活的人才流动机制,好的人才难引进,现有的人员难调出,难以实现社区卫生服务体系的人才优化.目前,该市社区卫生机构医护人员结构尚未完全达标,全科型人才缺乏.执业医师年龄偏高、学历偏低、专业技术人才短缺的现象比较严重,特别是中医医师及骨干全科医生急缺.此外,社区卫生服务站的工作人员均为临时聘用或由公立医疗机构临时调整人员,人员队伍不稳定.在社区卫生服务工作强度较高、待遇相对较低的现实下,只会致使人才不足、人员不稳的现象难以解决.人才队伍难以优化,明显影响服务质量和医疗水平.带来的负面效应直接导致社区卫生服务体系的低就诊率和首诊率,高公共卫生和基本医疗成本以及难以实现分流病患和公共卫生“守门人”等应有功能.3结合P P P机制提升合肥社区卫生服务能力的建议基于卫生服务机构90年代完全市场化改革的失败,以及上述公立卫生服务机构呈现的政府治理失效,说明政府或市场都难以独自满足社会公众对医疗卫生服务的需求.这也是市场经济国家在经济社会发展过程中面临的共性问题,由此带动PPP模式进入医疗卫生领域的发展,并在英、美等西方发达国家以及印度等发展中国家实现了较优的绩效.通过综合各国做法、经验和教训,充分结合合肥市情实际,在合肥市的社区卫生服务能力建设中不妨引入以下类型PPP机制.3.1以特许经营的PPP模式,优化人才队伍特许经营PPP模式,即公共部门将公立卫生服务机构租赁给私营部门经营并购买其提供的基本公共卫生服务,其中公共部门还负有监督私营部门提供服务质量的职责与权利.这种模式通过政府先期完成机构硬件和设施基本准备,降低私人投身社区卫生服务事业的资本投入.实际的进入难度降低,利于吸引优秀的医疗、经营、管理人才进入社区卫生服务体系,优化人才队伍.而卫生服务机构的资产所有权仍然归属公共部门,即机构的使用权和所有权分离,利于公共部门管理水平与私营部门服务能力的同步提升.3.2以建设-拥有-回租的PPP模式,分散短期公共财政压力建设-拥有-回租的PPP模式,一般指卫生服务机构的基本建筑等资产由私营部门融资、建设,公共部门根据实际需要,以向私营部门租赁方式,实现卫生服务机构的低投入建设.该模式可缓解政府短期财政压力,及灵活匹配人口易变动区域的短期服务需求.随着社会发展,部分地区人口变化较快,公众对卫生服务需求从内容到数量急剧上升或下降.公共部门通过回租私营部门资产,便于根据社区发展需要灵活调整实际投入,并将短期高投入压力折换为分期承担模式,且与公众实际需求始终保持服务的理性供应. 3.3以建设-经营—转移的PPP模式,降低公共财政支出这是一种公共部门出让指定区域、时期基本公共卫生服务权属,侧重经营监管和购买服务,私营部门负责机构基本建设、经营和基本公共卫生服务供给的模式.这种模式已在国内高速公路及跨江大桥等修建中得到充分且成功应用,利于调动社会资金,降低公共财政支出.该模式在出让合同期内,由私营部门投资建设的卫生服务机构,机构产权和全部经营权归私人投资方所有,同时政府必须购买投资方提供的基本公共卫生服务内容.合同期满后,机构产权、经营权及基本公共卫生服务供应权,一并转移归属政府.3.4以分类服务PPP模式,挖掘社区卫生服务创新潜力关于社区卫生服务可以分为核心性临床服务和非临床服务两部分:临床服务包括诊断、治疗、护理等专业型医疗方面的工作,非临床服务包括药房管理和物业、信息、膳食等后勤保障工作.[3]即便是公立卫生服务机构的非核心服务,也适宜采用外包的方式,转交给专业的私人部门经营管理.首先有利于医护人员专注于核心服务,提升医疗服务能力、服务效率、服务态度等;其次有利于不断引入高质量、低成本的非核心服务,包括解决日趋严重的“医药挂钩”问题,即以市场机制挖掘社区卫生服务创新潜力.3.5完善政策体系,保障PPP模式健康积极发展PPP模式是涉及金融、法律、财务及相关专业技术领域的新型融资方式,当理论知识及实践经验不足时,项目中公私部门双方的风险、收益分配可能不当,权力与职责分配易于失衡.尤其在当前的行政主导和地方治理政治传统下,当公共部门利益目标定位不明确,容易挫伤私营部门的积极性,或混淆私营部门的应有职责.因此,政府应构筑利于PPP 模式积极发展的政策体系:1.健全法律法规体系,均衡公私部门间的权力职责,建立公私部门间双向监督的相互平衡关系,制定规范化的项目争端解决机制;2.建立负责PPP项目设计、开发与监管的专门机构,加强机构人员的PPP业务培训,和加大相关专业人才、管理技术的引进力度.以政府专业管理提高信用,弥补私人部门项目运作能力欠缺,增强项目融资吸引力.———————————————————参考文献:〔1〕马秋萍.提升公立医院医疗服务效率的PPP治理模式研究[J].经济研究导刊,2014(05).〔2〕储亚萍.政府购买社区公共卫生服务的现状与对策_基于合肥市的调查[J].安徽大学学报(哲学社会科学版), 2013(03).〔3〕韩树杰.借鉴PPP模式进行公立医院改革[J].中国卫生人才,2011(08).89--. All Rights Reserved.。