关于征地补偿的十个问题

关于征地补偿的十个问题舆论良心泛滥，但好像搞错了对象。

若提高征地补偿10倍，则恰好位置出在城市发展区域内的只占5%的城市近郊农民可以一夜暴富，但是全国绝大多数农民是没有办法分享到农地非农使用的收益的。

2012年11月29日，全国各大门户网站均头条转载了《京华时报》的报道：“集体土地征地补偿标准将修改，或提高10倍”（原标题为：“集体土地征收补偿制度修改获国务院通过”），2011年11月30日，《环球时报》国际论坛发表郑风田教授“农村征地补偿标准理应更高”一文，认为不仅应该大幅度提高农村征地补偿，而且应该破除地方政府的土地征收垄收权，允许农民直接与用地单位协商解决建设用地问题。

集体土地征收补偿制度修改远不只是涉及到被征地农民利益的问题，也绝对不只是土地政策上的小修小补，而是涉及到中国城市化方式，涉及到中国能否走出中等收入陷阱，涉及到中国土地制度宪法秩序的大问题。

其中有十个问题不能不问。

第一个问题：农地变城市建设用地是中国史无前例的城市化的必然要求。

最近20年应是中国城市化快速发展的20年，即是说，中国每年将有近1000万人进入城市，到2030年，中国的城市化率将由目前的50%上升到70%左右，那个时候，中国将大致完成城市化。

城市化既是人口的城市化，也是土地的城市化。

也就是说，未来20年，随着城市扩张，必有越来越多农地被征收为城市建设用地。

20年后，随着城市化的完成，城市平面扩张停止，城市不再需要征收农地，城市发展将主要以城市建设用地内部调整及内涵式发展为基础。

中国正在进行史无前例的高速城市化，征收农地为城市建设用地是必然的、必须的。

第二个问题：中国城市化还要征收多少农地和产生多少失地农民。

因为土地位置不可移动，城市平面扩展必须征收城郊农民的土地。

按最高每年征收600~700万亩农地来计算，未来20年将要征收大约1亿亩农地为城市建设用地，其中耕地约6000万亩。

6000万亩耕地相当于中国大约20亿亩耕地的3%，其中涉及的人口大约为5%左右。

换句话说，未来20年征地将形成占农民总数5%左右的大约4000万的失地农民。

相对于史无前例的规模巨大的中国城市化来说，6000万亩耕地和4000万失地农民，都不是特别庞大的数据。

这6000万亩耕地或大约1亿亩农地能否顺利征收为城市建设用地，对于中国能否顺利完成城市化具有极其关键的意义。

第三，能否又快又好地城市化。

当前中国经济发展不错，城市建设也不错，虽然其中问题也很多。

当前中国土地制度安排中有一个重要的制度是土地用途管制和计划用地管制，即国家为保护耕地，保持城市经济的合理密度，而由中央向地方下达年度新增建设用地计划，并保持偏紧的建设用地供给，从而使地方城市建设用地有一定程度的稀缺，稀缺产生价值。

这样一来，随着城市扩张，处在特定位置的城郊农村因其区位优势和建设用地稀缺，而使农地非农使用可以形成巨大增值收益，这个收益可以高达每亩数百万元。

城郊农地非农使用的增值收益可以有两种分配办法：一是在现行征地制度安排中，地方政府低价征地高价卖地，农民得到一小部分土地增值收益，地方政府得到大头，地方政府用此土地增值收益建设城市基础设施；二是按现在学界很多人的设想，让农民得增值收益的大头，政府得小头。

因为增值收益巨大，得大头的城郊农民很快就可以一夜暴富，成为地地道道的土地食利阶层。

地方政府失去土地财政收入，地方政府就无力再进行城市基础设施建设的投资。

现行的政府得农地非农使用增值收益大头的征地制度安排，正是当前中国城市可以有良好基础设施的前提。

包括水、电、路、气、下水道等等，都是投资巨大的构成城市良性运转的前提是为生产生活提供保障的基础设施。

作为一个发展中国家，中国之所以可以在全球化中具有竞争力，过去是依靠廉价劳动力，现在则越来越依靠相对良好的城市基础设施。

良好的城市基础设施是城市有效率、经济有活力、生活有保障的基本条件。

若按照土地市场价值给失地农民以补偿，地方政府的土地财政就不再有。

城市可以继续扩张，但没有良好的基础设施，扩大的城市就不只是脏乱差的问题，而且基础设施建设没有保障，交通不便、电力不足、排涝不畅、环境不良，等等，将导致严重问题。

中国目前只是一个发展中国家，我们的城市化可以与欧美日媲美，正是拜土地财政之所赐。

第四，土地财政或房产税？除了土地增值收益应该归谁以外，还有一个就是土地强征的问题。

因为土地位置不可移动，若不允许强征强拆，处在特定位置的农民完全可以坐地要价，即本来土地市值只有100万/亩，他可以要200万元/亩，甚至更高。

有一种观点认为，应该区分公益性用地和经营性用地，公益性用地可以强征，经营性用地不能强征。

经营性用地不允许强征，就是说，要让转化为经营性用地的城郊农民获得土地的全部非农使用增值收益。

若如此，即使为公益性建设征地，也必须按经营性用地的市值给失地农民补偿，不同之处仅是，农民若当钉子户，可以强征强拆。

若按经营性用地的补偿来征收用于公益性建设用地，则当前城市基础设施建设就不只是没有土地财政来投入，而且要花极大量的财政收入去高价征收农民土地。

一般城市新增建设用地中，经营性用地、工业用地和公益性用地各占1/3，若农民可以自主进行经营性建设用地的开发使用，并获得全部农地非农使用的增值收益，则地方政府不仅不再有之前低价征地高价卖地所形成的土地财政，而且还必须高价去征收用于公益用途的农民土地。

这样一来，就会出现两个严重问题：第一是地方政府从哪里拿钱来征收农民土地？第二是城市发展所必须的昂贵的基础设施建设投资又从哪里来？地方政府不可能自己造钱，办法只有一条，就是增加纳税人的负担。

其中一个办法就学习欧美日国家，对城市所有占用土地和房产的市民征税。

这个税额还不低，按现在的标准框算，每户每年要缴纳2~3万元。

而当前拜现行中国土地制度之所赐，因为城市不断扩展，城郊土地被征收为城市建设用地，农地非农使用增值收益的大部分被地方政府所得，从而用于城市基础设施建设。

中国与欧美日有两个显著不同点：一是欧美日的城市化早已完成，不再需要征地，因此不再有农地非农使用的增值收益，20年后，当中国城市化完成之后，中国也不再有此增值收益；二是中国现行土地制度已经消灭了土地私有制，土地食利阶层也已被消灭。

简单地说，城郊土地本来就不是农民的，农民没有理由要求独占因为城市化发展所带来农地非农使用的增值收益。

正是借土地财政，中国城市基础设施建设才不用向市民征收高额房产税和土地税。

第五，我们需要再造出一个土地食利阶层吗？那么，失地农民的利益怎么办？当然要保护失地农民合法的利益，且要合情合理。

所谓合法利益即中国现行土地制度安排中，农村土地属于村社集体所有，农民有农地的承包经营权。

农村集体土地只能用于农业用途，城市建设用地必须经由国家征收，将农村集体所有变为国家所有，然后再进入城市建设用地市场流通。

这是中国土地制度安排中的宪法秩序，是新民主主义革命和社会主义革命的成果。

按此法律制度的规定，征地中只应按土地农业产值进行补偿，最高为农业产值的30倍，即大约每亩6万元。

保障失地农民的利益，不仅要合法，而且要合情合理。

农民土地被征收，不仅失去了从事耕作所可以获得的收入，而且生活方式往往要改变。

而且心理上也需要调整，其中一个重大的到目前为止没有完全解决好的心理调整是，一旦失地农民拿到巨额征地拆迁补偿，他们往往很快即提高消费，甚至于黄赌毒泛滥，导致严重后果。

中央因此提出，要让失地农民生活水平不下降，要改变征地拆迁补偿的方式。

地方政府在给农民的征地补偿中除按规定补偿以外，还可能拿出部分土地出让金给农民购买城市社会保障。

从目前征地情况来看，尤其中西部的中小城市，地方政府的财力有限，征收农民土地所给予农民的补偿大都按下限，补偿比较少，失地农民的状况不太好。

而在沿海发达地区和大中城市近郊农村，失地农民大都可以获得巨额征地拆迁补偿，失地农民的生活水平高于一般城市市民，更高于外来农民工。

以郑风田所举深圳农民的例子，深圳市30万原住民，现在几乎每户都有价值数百上千万元的住宅，他们每年租金收入平均下来以十万元计。

这些失地农民大部分靠出租房屋来获得收入，他们的状况不仅远好于外来农民工，而且也好于一般深圳市民。

也就是说，即使按照现行土地制度安排，失地农民的状况也不算差。

当然应该进一步提高中西部中小城市农民的征地拆迁补偿，这在现行土地制度框架下通过微调即可解决。

保护失地农民的利益，并非要让失地农民变成户户千万的仅靠土地租金让子子孙孙食利的新的土地食利阶层。

如果操作不当，当前因为城市快速发展带来城郊农村土地非农使用的增值收益就可能制造出一个城郊土地食利阶层。

而地方政府为了维护城市运转，又不得不向一般市民征收高额房产税。

问题是，我们本来没有这个土地食利阶层，现在为什么非要制造出一个来？在现行土地制度下面，在沿海发达地区和大中城市近郊农村（更不用说城中村了），正在形成这样一个特殊的利益远高过外来务工人员甚至城市市民的土地食利者，我们为什么还要强化他们的利益，扩大他们的利益？尤其是，这种扩大是以农民的名义来进行的。

而农民这个中国最庞大群体的90%的土地是不可能被征收为城市建设用地，从而不可能享受到农地非农使用增值收益的，且这个庞大农民群体中，几乎户户有人进城务工经商，他们的房东正是沿海发达地区和大中城市近郊的失地农民。

我们应该关心真正弱势的、无法分享土地非农增值收益的、占农民总数90%以上的农业型地区的农民。

可以分享到土地非农使用增值收益的、只占农民总数大约5%的、实际上极其强势的沿海和大中城市近郊农民，却借农民弱势这一道德话语，获得了巨大的道义上的支持。

这很吊诡。

第六，中国的制度红利。

当前中国之所以可以成为全球化中的优等生，很重要一点是现行土地制度安排包括征地制度，可以将经济发展所形成的剩余以土地财政的形式掌握在国家手中，并因此用于建设良好的城市基础设施。

良好的城市基础设施不仅为市民提供了良好的生活工作环境，而且使城市可以高效运转，可以为生产提供良好载体，并推动城市进一步扩展。

如果中国没有经过社会主义革命，土地仍然是私有制的，城市扩张即使可以强征农民土地，也应按土地市值给农民补偿，则，这部分土地位置恰好处在城市近郊的农民就可以轻易获得巨大土地增值收益成为土地食利者，而城市本身的建设将困难重重。

这也是为什么一般发展中国家城市建设不好，且已严重制约经济发展的原因。

与郑风田发表评论的同期《环球时报》第11版题为“中国十年内或丢‘世界工厂’地位”的报道，其中举例“伴随中国工资水平的快速增长，东盟国家的劳动力成本如今比中国低得多。

制造业正在从中国转移到泰国、菲律宾、越南、印度尼西亚、老挝、柬埔寨和缅甸等东盟国家。

2000年全球销售的耐克鞋中，有40%产自中国，13%产自越南。

现在越南制造的耐克鞋比例为41%，中国为32%。