政策科学之父

15．价值分析和目标探索（设置资源分配的 优先顺序）
• 这里的“价值”一词不同于经济学所讨论的价值概念， 它是指一个系统的偏好。价值分析的基本目的：确定某种 目标是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改 进系统的结果是否良好。 • 目标是决策者通过其决策试图完成或实现的东西。目 标的确定阐释本身就体现着一定的价值偏好。由于决策的 本质是资源分配而且价值也相应地成为资源分配指导原则 的核心。所以透过优先等第显现出来的价值分析和目标探 索在宏观政策分析中便格外重要。 • 德罗尔强调指出，无论宏观政策分析怎样需要定性处理、 怎样依据历史性思维、怎样鼓励创新，它都无一例外地必 须考虑目标与资源之间的关系，必须注意在使用稀有资源 时设置分配优先顺序的必要性。
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14．政策赌博（不确定性：与不断变化的需 要、机会等因素相关）
• 由于社会发展过程和物质运动过程中都包含着大量的 不确定性，决策行为在本质上带有赌博的色彩。当不确定 性涉及不同决策的未来形态活动变化的原动力时，决策就 成了一种模糊赌博，其中搀杂着不可知量和一些尚未确定 的回归函数关系，最终结果可能是违背期望的或是未曾料 及的，甚至会一发而不可收拾。 宏观政策分析主要针对抉择问题，它同需求和机会等 因素打交道，其方式包括多种政策赌博。 • 德洛尔特地指出，他所提出的其他宏观政策分析原 则大多依赖于其政策赌博的观点，如在历史中的思考、研 究深层复杂性以及考虑环境反应等，均会导致更多的不确 定性因素，因为他认为“政策赌博”也许是其宏观政策分 析的所有原则中最大胆且最重要的一条
德洛尔对政策分析的阐述
• 德洛尔强调政策分析是一种综合运用多 种学科多种方法的更高级的知识形式，它 的特点在于集中研究公共政策和公共政策 的制定过程，扩大了决策和政策的制定范 围，强调创造性的，新的政策备择方案， 广泛运用各种知识、模型和方法，重视对 未来的长远预测，所进行的分析是灵活的 和系统的。
18．政治上的周密性和相对独立性
• 德罗尔认为，宏观政策分析必须在做到政治上周密的 同时保持自身同政治的相对独立性（但不是相互隔绝）， 具体地说： • 第一，应把政治现实视为一种约束，但不能过于狭隘 和刻板，应把国家领导人当作使必须的东西成为可能的一 种手段； • 第二，必须了解政策分析的政治，包括政治推理的需 要和方式与宏观政策分析基本世界观之间的矛盾，例如， 政策改善需要大量全新方案，而实际中出于政治上的便利 往往存在着渐进主义以及冲破传统所需的政治代价，等等； • 第三，保持与政治的相对独立：要避免使政策分析沦为有 关如何摄取权力、建立权力和维持权力的政治建议，警惕 政策分析被人误用或被用于政治目的。同时政策分析专业 人员还应避免超越其专业工作领域去介入政治上的政策辩 论。
政策科学之父 ——— 德洛尔
宏观政策分析思想
西方行政学发展阶段
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• （研究重点） （时间发展） • 公共行政学的提出与 提出与创立时期 创立阶段 正统时期 • 行为主义阶段 拉斯维尔 林德布洛姆 批评与转变时期 • 公共政策阶段 德罗尔 应用和发展时期 • 新公共行政阶段 挑战与创新时期 • 新公共管理阶段 总结与探索时期 • 新公共服务理论阶段 德洛尔于1967年在
2．分析的假设前提：高度重视超理性的作用 • 必须彻底认识到各种形式的非理性和 反理性行为是现实的一个重要特征，有必 要用更加复杂和优越的“超理性”观念作 为宏观政策分析的依据。
3．分析的对象： 以宏观政策为焦点
• “宏观政策分析”这一术语本身就表明其 视野的焦点是总体性的政府指令、战略性 的大政方针等宏观政策。 • 宏观政策分析，包括对政策模式的选择， 均应以总体政策为视野焦点，这一点无论 是对不发达国家还是对发达国家都具有重 要意义，因为在许多国家，具有不可替代 作用的宏观政策则常常被日常的具体决策 和临时的权宜之计所淡化。
11. 清除弊病
• 宏观政策分析往往会掺杂进一些病理因子，例如强烈 的感情色彩、希望和期待、潜伏着危害性的占统治地位的 意识形态、多讹的推理等等。德罗尔认为，在宏观政策分 析中可以通过强化自我意识、进行反向思维、利用多种语 言、吸收决策心理学家和研究心智与判断的哲学家进入政 策分析班子、等多种途径来克服谬误。 • 如何看待感情因素：必须避免简单化的倾向，感情因 素并非总是有害。 • 谨慎对待妥协：妥协如果使用恰当，有助于建立和维持联 合与共识。反之，妥协若使用不当，则很容易被滥用来作 为代替艰苦思索的捷径，并使政治变得更加投人所好，而 远远超出维持最低联合和基本共识的需要，甚至还可能会 集各种方案的弊端于一身，进而导致所有的决策参与者均 只能得到低于其原先期望的收益。
《公共行政评论》杂志发表的论文 《政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色》 是一篇代表性的文章
政策分析的产生背景
• 20世纪六七十年代，西方国家随着经济社会的发展， 各种社会问题也在增加，不少西方国家先后出现了诸如暴 力犯罪增加，经济停滞，环境污染。能源短缺，失业扩大 以及住房，卫生，社会保障，公共交通等众多的社会问题， 社会公众因此对政府提出了强烈的摆脱困境，实现社会正 义和社会公平的诉求。于此相一致，社会公众关注问题的 焦点更多的不再是抽象的理论或原则问题，而是那些与其 自身利益密切相关的特殊的公共政策问题，公共管理问题， 公共服务问题。一批学者和政府官员深切感受到：应该建 立一种能够兼容各相关学科优势且能够解决各种显示公共 政策问题的全新的学科。于此同时，包括社会科学在内的 诸多学科的不断发展也为政策科学的形成提供了一定的理 论基础和实用技术，促进了公共政策分析的产生，其促进 了公共政策分析成为行政管理学研究的重要领域。
4．分析重视和考虑政策模式（选用恰当的政 策模式）
• 政策模式 是政策科学研究者在对公共政策的研究 中为了帮助人们理解和解释社会政治生活、思考 公共政策的原因和社会效果、预测未来的发展而 不断总结出来的各种模式。 • 它们不仅体现了对公共政策思考的不同角度，而 且还可以为政策分析提供各种途径。 • 德洛尔认为，宏观政策分析应该根据当地的实际 情况和现实要求选用恰当的政策模型，随着客观 条件的不断变化，即使是过去被认为是显然正确 而接受或制度化了的政策模式，也应该加以重新 考虑和修改。
9．以协调的观点为指导集中注意关键性抉择 （关键性与协调平衡性）
• 宏观政策应该着力于鉴别关键性抉择并给它们配 备尽可能充足的资源以便改进政策。通常，在某 一重大的国家事务处于衰落曲线上时，必然会出 现一些进行关键性选择的机会，宏观政策分析必 须竭力捕捉关键性抉择的机会并促成和利用这种 机会。 • 德洛尔特别指出对关键性抉择的研究必须有协调 一致的观点与之相配合，即要把单个的决策放到 国家整体中加以考虑，必须从整体统一的立场出 发去看待每一项单个的抉择，注意维持各项互不 关联的具体抉择之间的平衡。
5．分析要有高度： 从国家兴衰、革命和政 权的命运、发展规划以及类似的“宏观事业” 之成败这一高度来思考问题
• 在社会发展过程中存在着很多不确定因素， 且具有一定的历史唯独性，因此以决定一个国家 命脉的大政方针为视野焦点的宏观政策分析不仅 抱负远大而且难度高深，如果宏观政策分析不对 那些宏观事业的命运至少提出一些突出存在的问 题并由表及里地探求其兴衰之原因，那么它就很 难对其关注对象，如国家命运以及一些重要措施 等产生效力。 • 所以他认为，宏观政策分析应该以历史和理 论假设作为最广阔的思维框架来思考国家与政权 的兴衰、革命运动的远期影响、发展计划的成败 以及类似的宏观事业之前途。
德洛尔的宏观政策分析思想
• “宏观政策分析” 的含义：指能够应付高 层大政方针的政策分析 • 提出要发展“宏观政策分析”： 目前政策 分析的技术不足，使之不能有助于高层领 导者解决关键性问题，所以也就没有引起 高层领导人的重视。因此应大力发展“宏 观政策分析”。
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6．分析时必须注重未来因素的设计（具备一 种未来的视野） • 一政策的制定和对政策的分析，不能仅局 限于解决当时的问题，也应该提供远期的 和动态的方向指针，从而设计远期的、全 面的、可能出现的各种未来状态。
7．在历史中思考（历史性思维）
• 在历史中思考的意思是指从长远的角 度考虑问题并且注意到一定的时间过程所 具有的不确定性和各种变迁，这是宏观政 策分析的重要原则之一。 • 宏观政策分析应该进行一些透彻的、 触及历史过程深度的认识，包括对所有相 关的不可能性和疑问以及相关的“历史重 演”等情形的推测。
12．在与动态环境交互作用的意义上进行分 析 • 宏观政策分析倾向于从主体与反应灵 敏的环境之间动态的交互作用这一角度来 思考问题。 • 德洛尔认为我们不仅在处于竞争性的， 或是敌对性的，或是侵犯性的环境时应该 分析诸如预先调试、事后调试、主动改造 环境以及同环境保持相对独立性等各种策 略的恰当配合，而且当环境具有合作性或 相对缓和性时，我们也要对一系列交互作 用的关系链进行分析。
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二 十 二 条 原 则
1．分析的哲学基础：以判断和行为的而不是科学 的哲学作为基础
• 政策分析的目的在于改善决策，且受时间约 束，是一项实践的而不是“科学”的工作（并非 追求真理）。故应以实际推理和行为哲学进行政 策分析，而不应建立在科学哲学及与之相伴的实 证主义方法基础上，不应死抱“硬性方法”与实 证方法不放，它在处理隐晦朦胧的难题，例如最 高层次的关键性问题时，有必要更多地依赖玄妙 的理解技巧和其他的“软”方法，其目的在于对 重大抉择方案做倾向性选择。政策分析的方法是 推理而不是计算。
16．了解新情况，修改旧决定
• 要对政策环境进行监测并反馈以了解新情 况，改善组织的应变能力，健全其危机控 制体系。 • 把宏观政策分析看成是一个认识得到不断 修正的过程。
17．（注重）创新与创造性
• 德洛尔说，本着求实主义的态度，我们可 以通过诸如详尽阅读有关文献以求广征各 家观点，广泛研究他国的类似经验，考虑 政策分析班子成员在文化、学科背景以及 性格方面的多样化，力争吸收进一些开拓 型人才，密切注视有关社会的新政策思想， 态度鲜明地肯定对创新思想的需求和鼓励 半成品的观点等做法来突出宏观政策分析 的创新性。
13．深层复杂性的处理（采用正确的策略处 理深层复杂性——各种复杂的矛盾）
• 德罗尔认为，与一般的政策分析不同，宏观政策分析 远不止是对付表面上的复杂性，而是要发掘出问题的缠结 错综之处并正确地对待其最内在的特点——即他所谓的处 理深层复杂性。 在德罗尔看来，面对深层复杂性就意味着处理矛盾， 宏观政策分析必须承认并处理各种矛盾。 具体地说就是要在宏观政策分析中利用多种学科知识、 理论框架、研究手段、视角取向、认识方法以及各种分析 工具的组合，只有这样才能有效地把握住深层复杂性。
8．加强各种预测：对形势进行广泛的、远期 的以及动态的预测，尤其要注意衰落曲线、 转瞬即逝的机会和意外事变
• 宏观政策分析水平的提高有赖于对形势进 行更加准确的预测，其中包括能涵盖主要 政策领域的大面积的全国性预测，为准确 把握社会时期而进行的远期预测以及集中 注意趋势Байду номын сангаас化、不确定性和盛衰突变的动 态预测。尤其要加强对衰落曲线、转瞬即 逝的机会和突发事件等方面的研究，因为 它们能够为宏观政策分析提供意味深长的 启示。
10．避免不利结局，争取良好绩效
• 在德罗尔看来，宏观政策分析应该沿着两 条部分分离而又部分地相互交织融合的线 条进行，即：在降低最坏和不良情况出现 几率的同时，增大期望效果出现的可能性。 • 德洛尔认为，全面把握这一原则对于宏观 政策分析十分重要，因为（1）意识到坏情 形的可能并就如何避免坏情形达成一致意 见比实现好的情形相对要容易一些；（2） 从人类决策的历史来看，避开一些危害甚 大的选择会极大地有助于取得重大进步。