国家区域发展战略与流域综合规划修编

国家区域发展战略与流域综合规划修编刘宝勤,钟玉秀,杨　柠(水利部发展研究中心,北京　100038)摘　要:流域综合规划是落实国家区域发展战略的重要内容,新时期我国区域发展战略和经济社会格局已经发生了重大变化,要求新一轮的流域综合规划修编与之有机衔接。

本文在对当前我国区域发展战略进行深入分析的基础上,提出了科学修编流域综合规划,服务和保障区域发展战略的对策建议。

关键词:区域发展战略;流域综合规划;城市群;主体功能区中图分类号:T V213 文献标识码:A 文章编号:167121408(2008)0620012204收稿日期:2008203224作者简介:刘宝勤(1978—),男,山西省临县人,博士。

以流域为单元科学编制综合规划,指导有序推进水利建设重要经验,、依法治水的必然要求,制重要江河流域的综合规划,对于流域治理开发起到了非常重要的作用,有力地促进了国民经济发展和社会全面进步。

但是,上一轮流域综合规划实施至今已将近20年,我国经济社会和水资源状况已经发生了重大变化,经济社会发展思路和治水理念也发生了深刻的转变,现有流域综合规划已不能适应新时期的要求。

因此,尽快启动、全面开展新一轮流域综合规划的修编工作,已成为当前水利工作的一项迫切任务。

党中央、国务院始终高度重视流域综合规划,对新一轮流域综合规划修编工作进行了全面部署。

自2007年起,水利部已经全面开展了流域综合规划修编工作,并争取用3年左右的时间完成7大流域综合规划修编任务。

新一轮的流域综合规划修编面临着许多新情况,贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会等都对流域综合规划修编提出了新的要求和挑战,特别是国家的区域发展战略和经济社会格局已经发生了根本性的变化,要求流域综合规划与之相协调和衔接。

水资源是生产发展的基本条件,水利是国民经济的命脉。

,展战略的重要内容。

流域综合规划要充分考虑和体现区域发展战略的要求,调整水利发展规划布局,加大对国家宏观发展战略布局的支持力度,为贯彻落实区域发展战略提供水利支撑与保障。

同时,流域综合规划也要统筹经济社会和水利发展,使得经济社会发展与水资源、水环境承载能力相协调,以人水和谐促进人与自然的和谐相处。

因此,深刻认识和把握新时期国家区域发展战略,充分体现国家区域发展战略的要求,服务和保障国家区域发展战略的实施,是本次流域综合规划修编的关键问题和重大任务。

1　新时期我国区域发展战略及其理论分析区域发展战略是指对一定时期内区域经济、社会发展做出的重大的、具有决定全局意义的抉择和谋划。

长期以来,党中央、国务院高度重视区域发展问题,各个五年计划(规划)对区域发展总体战略都作出了明确的阐述。

党的十六届五中全会、“十一五”规划、党的十七大报告有关区域发展的科学论断,标志着新时期我国区域发展战略的基本形成。

以科学发展观为统领,以促进区域协调发展为核心,以东中西和东北四大板块为总体布局,以推动城市群为主体形态的城镇化为战略支点,以主体功能区为科学依据,几个部分密切联系、有机结合,共同构成了新时期我国区域发展的战略体系。

促进区域协调发展,不仅是改革开放和社会主义现代化建设的战略任务,也是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的内在要求。

111　四大板块:区域协调发展的总体布局区域发展理论流派众多,但从区域发展战略的角度,基本可以将其归纳为三类,一是均衡发展战略,主张各地区、各产业应基本保持同步发展,通过平衡部署生产力,实现区域经济的平衡发展;二是非均衡发展战略,认为发展中国家或地区由于资金、技术、人才等条件的制约,不可能实现全面均衡增长,只能通过个别区域优先发展然后带动其他区域发展;三是非均衡协调发展战略,强调在区域经济非均衡发展的同时,采取积极的方法,对这种不均衡进行适度的调控,以期实现区域整体经济的快速、健康和可持续发展。

新中国成立以来,这三种发展战略在我国不同发展阶段都曾扮演过重要的角色,从建国初期从属于国防安全目标下的工业均衡布局,到改革开放后以经济效率为重心的非均衡发展,再到现阶段科学发展观统领下的区域协调发展,我国区域发展战略经历了一个不断调整、不断升华的过程。

改革开放以来,尽管我国经济发展取得了辉煌的成就,但依然存在着地区差距不断拉大的问题,缩小东西部的差距、实现区域协调发展已经成为国家制定区域发展战略的立足点。

在科学发展观指导下,按照统筹区域协调发展的要求,党的十六届五中全会和“十一五”规划进一步明确提出了我国现代化建设区域发展总体战略布局,即实施西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展,形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。

112　城市群:区域协调发展的战略支点“西部提速,东北振兴,中部崛起,东部保持”,是我国区域协调发展的总体布署,实现这一战略部署,还需要合理选择区域经济发展的模式,包括区域发展的重点及其空间布局。

根据“增长极”理论,区域经济的发展主要依靠条件较好的少数地区和少数产业带动,应把少数区位条件好的地区和少数条件好的产业培育成经济增长极,通过增长极的极化和扩散效应,影响和带动周边地区经济发展。

确定增长极是区域经济发展的关键。

国内外实践表明,伴随着全球经济一体化的进程,经济发展最快的地区大多集中在少数都市经济区,城市群主导地位凸显。

因此,贯彻落实我国区域发展战略需要与城镇化战略有机结合起来,把各个区域的大城市群作为战略支点,全面带动区域协调发展和城镇化的推进。

《十一五规划纲要》明确指出要把城市群作为推进城镇化的主体形态。

国家发改委已将长江三角洲、京津冀地区、东北地区、成渝地区作为我国“十一五”区域规划的重点,希望通过聚焦区域的发展来实现提高区域经济国际竞争力与缩小区域之间的差距。

区域经济发展的空间布局是区域发展模式的另一重要问题。

“点轴”理论认为,随着经济的发展,经济中心(增长极)逐渐增加,点与点之间由于生产要素交换需要会逐渐形成交通线路以及动力供应线、水源供应线等,而轴线的形成将会进一步吸引人口、产业向轴线两侧集聚,并产生新的增长点。

从“T”型空间布局战略到“π”形空间开发结构,“点轴”开发模式在我国区域经济发展中得到了广泛的应用和实践的验证,按照“点轴”理论,《十一五规划纲要》进一步明确了城市群重点发展的地域空间,就是沿海、沿江(长江)、沿线(京广、京哈、陇海铁路线)地区,从而形成了“开”字形城镇化及城市群空间布局的基本主干框架。

113　主体功能区:区域协调发展的科学依据主体功能区是落实科学发展观的产物。

面对我国区域性资源环境约束日益加剧的严峻形势,根据统筹区域发展、落实科学发展观的客观要求,《十一五规划纲要》中提出了推进形成主体功能区,促进区域协调发展的战略举措,其基本思路是:根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域分类政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。

其中,优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域;重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域;限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域;禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。

主体功能区是我国在区域发展理论上的创新与突破,也是促进区域协调发展的新思路和新举措。

主体功能区划遵循自然规律和经济规律,实现了“均衡发展”与“非均衡发展”理论的有机统一,行政区域与功能区域的合理区划,区域的经济、社会和生态功能的科学统筹,对于指导区域之间、城乡之间以及人口、经济、资源环境之间的协调发展,实现中华民族的可持续发展有着重要的意义。

2　贯彻区域发展战略,科学修编流域综合规划211　服务区域发展总体战略,立足大局谋划流域开发治理的空间布局 我国水资源时空分布不均,不同流域、区域水资源自然禀赋不同,水利基础设施总体还很薄弱,四大板块的水资源条件以及面临的水问题都具有自身的特点,四大板块的发展方向和功能定位也都对水利提出了不同的要求。

贯彻落实“西部大开发、中部崛起、东部率先发展,振兴东北”的区域发展的总体战略部署,水利肩负着重大的责任和使命。

流域综合规划是从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动的基本依据,区域发展战略对水利提出的要求,必须要充分体现在流域综合规划中。

一是要围绕区域发展对水利的要求,合理确定各流域水利发展的目标和重点。

东部沿海地区要适应“两个率先”的要求,加快现代水利工程体系和管理体系建设,加快推进节水防污型社会建设,保护河湖水域及河口尾闾良好的经济功能和生态系统,率先实现水利现代化。

中部地区要围绕粮食主产区、煤炭能源基地和加工制造业基地建设,着力改善水利基础条件,继续加强防洪减灾综合体系建设,加快灌排工程更新改造和配套体系建设,努力保障城乡供水安全,为中部崛起提供有力支撑。

西部地区要以发展民生水利为重点,把节水放在突出位置,加强人畜饮水、水土保持、农村水电、牧区水利等水利基础设施建设,着力改善人民群众的生活生产条件,努力保障生态用水需求,有序开发水能资源,加强水土保持生态建设,提高西部大开发的水利保障能力。

东北地区要围绕老工业基地改造和振兴,确保城市防洪、供水和水环境安全,做好粮食主产区的水资源保障,抓好黑土地保护、湿地修复、河道治理等工作;二是要改变水利发展不平衡的现状,扩大水利基本公共服务覆盖范围。

按照基本公共服务均等化的要求,统筹流域、区域、城乡之间的水利协调发展,完善水利工程布局,更加注重中西部地区和农村水利基础设施建设,加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区水利发展的扶持力度,全面提升水利基本公共服务水平;三是要构建与区域发展战略相适应的水资源配置体系,促进区域协调发展。

在流域综合规划中重点部署建设以南水北调东、中线工程及配套工程为重点的水资源调配工程,加快南水北调西线工程前期论证,逐步建设形成四横三纵、东西互补、南北互济的全国水资源合理配置格局和供水安全体系,加大对国家宏观发展战略布局的支持力度,推动区域协调发展。

212　以流域内城市群为重点,统筹部署流域开发、治理和保护的各项任务 城市发展与水具有密切的关系。

自古以来,人类依水而居,有便利水运条件和充足水源的地区往往是人口集聚和城市发展的理想区位。

一定地域空间内聚集若干城市,则更离不开水资源的支撑。

城市群是经济、人口高度密集区,一旦发生洪水,灾害损失巨大,防御洪涝灾害,保障防洪安全是城市群形成和发展的基本前提;城市群是水资源高消耗、水污染高排放地区,合理配置、高效利用、有效保护水资源是城市群可持续发展的重要保障;城市群也是水事关系最为复杂,水事矛盾最为突出的地区,如何协调相互之间错综复杂的水事关系是城市群协调发展的关键。