论我国土地二元所有制存在的问题及解决办法

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土地二元所有制，是指我国从建国以来逐步建立起的国家所有与集体所有的二元制土地产权模式，这一所有制结构从根本上排除了土地私有制，构成我国土地公有制的总体框架。二元制的土地所有制模式，其实质是在尊重城乡差别的基础上，以消灭土地的个人私有制为目的建立起来的一种土地所有制结构。土地二元所有制是体现我国以公有制为主体的中国特色社会主义的一个非常重要的方面。

一、土地二元制所存在的问题

从立法的初衷看，我国法律均没有规定国家所有和集体所有何者优先的问题，二元制的土地模式是平等的关系，差别不过是调整的土地范围不同。然而，近年来的城市化进程、地方政府对于土地财政的过分依赖，使得二元制的土地结构正在出现严重的失衡，集体土地所有权自身的实现面临着诸多的制度困惑，从权利配置来看，集体土地所有权的内容和实现方式均受到了诸多的限制，主要表现在使用权的限制、收益权的限制、处分权的限制三个方面。

二、二元土地所有制失衡的成因

造成我国二元土地所有制极度失衡的原因，主要有以下几个方面：

(一) 公有制纯粹性的价值判断误区

尽管从理论上和立法上讲，并不存在国有和集体孰优孰劣的问题，但是以公有制的纯粹性为判断标准进而认为国有优于集体所有的观念是比较普遍的。就土地制度而言，在我国二元制土地模式的形成过程中，以代表公有制范围的大小来决定所有制优劣的思维伴随始终，直到今天，国有优于集体的价值判断仍然顽固地停留在许多人的认识中。这成为我国集体土地所有制始终挥之不去的阴影。

（二）集体土地所有权行使主体的空壳化

从集体土地所有权的主体来看，由于主体的缺失导致这一权利类型难以获得有力的逻辑支持。而实践中，对集体土地行使所有权的大多是村民委员会，但是村民委员会并不能发挥一个恰当的权利人的作用。该问题的存在，其主要的根源在于集体土地所有权的主体缺失，而最后的结果是农民成了这一法律制度设计的最终受害者。

（三）缺乏对三农问题的人文关怀

自1949年以来，我国走过了一条以牺牲农民利益、农村发展为代价的经济发展道路，片面追求工业化、城市现代化的结果造成了今天日益严峻的三农问题。时至今日，尽管党和政府已经认识到三农问题的重要性，但在实践中，轻视农业问题、漠视农民利益的情况还非常严重。而缺乏对三农问题的人文关怀，则是导致集体土地所有制难以得到有效保护的更为深层的社会心理原因。

三、对土地二元所有制的立法矫正

首先，我国应当考虑制定一部专门的集体土地合作社法，以立法的手段把集体土地所有权的权利主体明确为集体土地合作社组织，并对土地合作社的建构及运作方式进行详细的规定。其次，应该在权利平等的立法思想指导下，对集体土地所有权的限制进行矫正，赋予集体土地以完整、自由的所有权。最后，应当对土地征收征用的立法限制，在涉及集体土地的征收征用时，必须给予集体组织以充分的话语权，使其具有讨价还价、议价的能力；同时要对征收土地的用途作进一步界定。

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