破解城乡二元土地制度

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“低度城镇化”与“过度城镇化”

改革开放以来，我国农村小城镇的发展经历了“低度城镇化”向“过度城镇化”的转变。早在六七年前，笔者就提出了“低度城镇化”和“过度城镇化”的命题。上世纪80年代，因土地成本较低，大批乡镇企业在原来社队企业的基础上迅速发展起来。但乡镇企业总体布局分散，它虽吸纳了众多劳动力就业，但没有实现人口空间上的稳定转移，农民只是“离土不离乡、进厂不进城”，影响了人口的城镇化进程，因此称之为“低度城镇化”，即缺乏城镇化支撑的工业化。上世纪90年代以后，伴随着全国范围内的“以地生财、以地兴镇”热潮的兴起，出现了一场规模空前的“造镇”运动，小城镇迅速扩张，到2001年，我国的建制镇增长了近10倍，总数达20374个，建制镇数量首次超过乡。但是，小城镇数量的大幅度增长，却没有有效提升小城镇聚集乡镇企业发展和集中农村人口的能力，产业没有得到有效聚集，人口也没有集中起来，这就是“过度城镇化”，即缺乏工业化和规模人口支撑的城镇化。

随着乡镇撤并工作的开展，乡镇数量开始大幅度减少。1992年开始，全国各地陆续实行“撤区并乡建镇”，撤销所有的区公所，同时合并一批规模较小的乡镇，具备建镇条件的同时建镇。乡镇数量是减少了，但行政中心却增多了（原来主要在区公所）。从经济发展的角度考虑，分散的乡镇设置导致块块矛盾增加了，乡镇之间资源很难得到有效整合利用，优势也没有得到有效发挥。因此，乡镇撤并工作继续开展，近些年新一轮幅度达到30%左右，截至2006年底，全国设有建制镇19369个,乡15306个(含民族乡1089个)。全国范围内的小城镇的数量在不断减少，规模在扩大，但仍没有有效实现人口集中，建制镇的人口总体偏少。

城乡间要素流动应是双向的、动态的

统筹城乡发展，要求城乡之间良性互动。未来城

乡间的要素流动应该是双向的、动态的。城镇化速度的加快，城镇人口规模的扩张，是个必然的趋势，但也是个自然的、市场化的过程，是个自觉自愿的选择过程。目前，一些地方采取以承包地换社会保障、以宅基地换房子的办法，人为地促进农民“市民化”，可能会引发一系列的矛盾和问题。一是农民“只有交地、才能进城（设区市）”，获取城市户口，这本身就说明城乡户籍性质不一，不是统筹城乡的户籍改革思路。二是社会保障是一种国民待遇，是公民权利，凡是公民就理所当然地享受社会保障，农民要用土地才能换来社会保障，这本身就是一种不公平。三是按照目前的政策规定，农民进入县市以下城镇，并不需要交出承包地和宅基地，难道农民进入县市以下城镇就没有参加社会保障的权利。四是在未来和谐城乡关系建设中，人口要素在城乡之间的流动应该是自由的、双向的，“交地进城”是一种有去无回的单向流动。五是对大多数农民来说，“交地进城”后，很难马上买得起城市商品房，也补交不起与城市市民相同的社会保障费用，户口的变化也不会自动带来素质的提高和就业能力的提升，因而不可能真正实现与城市

本期聚焦

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朱守银

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市民平等地生存。因此，农民为了获取事实上已经没有太多优厚福利的城市户口，“交地进城”无异于“烧房子取暖”。对大多数农民来说，“交地进城”获取城市社会保障及其它所谓的福利待遇，即使在城市没有稳定的就业和稳定的收入，生活得不如意，也根本不可能再重新回到农村，不可能重新获得土地，这不是“天上掉馅饼”，可能是“天上掉陷阱”。

事实上，目前生产发展的三要素——人口、土地、资金，基本都是单向从农村向城市流动的。这种不平衡的要素流动状态，不符合统筹发展的要求，也不符合和谐社会的理念。统筹城乡发展，关键是要繁荣农村经济，关键是要通过城乡经济的发展，为农民提供足够的就业机会，使其获得稳定的收入；不能再依靠传统的思路，先做大城市，先把“小马变成大马”，再去拉动农村这辆“大车”。农村三要素单向流动，固然有城市优于农村的自然因素，但其中很多是由制度形成的，由城乡二元体制造成的。比如土地制度和管理体制。按照现有政策规定，农村集体建设用地使用权不能进入建设用地市场进行流转，农村农业用地变成城镇发展和二三产业建设用地，必须要由集体公有征收为国有公有，且是政府“垄断、强制、低价”征收。农村集体土地要转为国有土地后，才能进入建设用地市场，这是典型的城乡二元土地制度。在这种城乡二元土地制度下，农村集体和农民损失了大量的土地增值收益，农村经济丧失了诸多发展机会。

改革城乡二元土地制度势在必行

近些年来，一方面，我国实行的是世界上最为严格的耕地保护制度，出台了以“指标控制”与“审批控制”为核心的一系列政策措施，旨在严格控制耕地征收、征占行为；另一方面，城镇的快速扩张和二、三产业的迅猛发展，又主要靠新增用地支撑，靠大量征收、征占农村集体土地尤其是耕地来满足土地需求。事实上，耕地保护政策并没有取得令人满意的效果：非法占地现象此起彼伏，大批农民失地失业。对东部相对发达一县市的调查反映，该地2007年的新增建设用地指标只有100亩多一点，而实际上其中一镇的无合法手续占地已有400多亩。是地方执行政策不力，还是土地制度有问题？需要认真研究解决。

调查反映，受到严格控制的新增建设用地指标，

确实使地方政府感觉满足建设用地需求极其困难；通过征占、出让农村集体土地，获取高额的土地增值收益，对地方政府具有极大的吸引力，违法占地难以避免。调查反映，一宗合法的新增建设用地指标使用，需要提供几十页乃至上百页的资料，需要经过100多人乃至几百人的审查、签字，需要经过多级乃至中央主管部门审批，时间短则半年多，长则一、二年。繁杂的审批过程，往往无力无时去严格用途管理、建设容积率管理、施工期限管理，致使土地不能集约利用、及时利用，监管不力，囤积土地、浪费土地现象严重。调查还反映，现行土地管理制度，造成“上级不相信下级”，地方土地主管部门“里外不是人、上下不是人”，地方土地主管部门与同级政府之间、上下级部门之间，矛盾多多，意见多多。城乡二元土地制度的结果，地方用地“寅吃卯粮”，耕地保护困难；农民失地失业，群体上访告状事件频发，农村社会不稳定；农村集体土地增值收益损失严重，影响农村经济发展和农村城镇化进程。

改革城乡二元土地制度势在必行。一是在严格土地利用规划的前提下，允许农村集体土地直接进入建设用地市场，允许农村集体建设用地使用权直接进入市场流转，建设用地使用权期满后，土地所有权仍归农村集体所有。二是政府出台土地增值税税种，征收高额土地增值税，以使国家和政府利益体现在税收上。三是强化“四项管理”：（1）严格土地利用规划管理，不符合用地规划的用地需求，一律不予审批，否则即视为违法；（2）严格用途管理，不得随意改变土地用途，不按照申报用途使用土地，即视为违法；（3）严格建设容积率管理，不达到建设容积率要求的建设项目，要收回多余土地、并给予处罚；（4）严格施工期限管理，将囤积、闲置不用或不按照期限要求施工的项目用地无偿收回，返回原土地所有者。只有这样，才能永序、有效保护农村集体和农民利益，才能促进农村经济发展和农村城镇化进程，才能为广大农民提供更多的就业机会，促进农民收入不断提高，才能在统筹城乡发展中缓解城市带动能力不足的矛盾。

这样会不会影响城市发展对土地的需求？不会。事实上，利用上述土地制度，城市周边的农村集体完全可以参与城市开发，加快城市发展，更有利于促进城乡统筹的土地制度建设。□

（作者单位：农业部农村经济研究中心）