破解城乡二元土地制度格局

破解城乡二元土地制度格局

以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍有可能被打破，实现集体土地与国有土地同地、同价、同权，建立城乡统一的建设用地市场有了政策空间。

破解城乡二元土地制度格局

我国土地制度、土地市场、土地法律体系的二元格局，在过去的30年里不仅没有消除，反而更加强化了。从上世纪80年代的几个中央一号文件一直到去年党的十七届三中全会，国家政策的基本思路，是在不断强化和强调农民对土地的使用权主体地位。如上世纪80年代的几个中央一号文件，使家庭联产承包制成为农村基本的经营制度；2000年以后的几个中央一号文件，是通过实现承包地面积、地块的真正到户，落实农户对土地使用权的物权。

十七届三中全会提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。何谓“充分”？就是要“完善土地承包经营权，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益的权益”。也就是说，要对农民的土地承包经营权实行产权保护，同时，明确农地流转的主体是农户，并提倡依法、自愿、有偿的原则。

但是，在农地制度朝向强化农户权利物权化的同时，农地的非农化以及建设用地管理制度方面却在朝着地方政府土地利益最大化的方向发展。主要表现为：一是农地非农化的政府垄断。征地成为农地转成建设用地的唯一方式，对农民土地转为建设性用地后的补偿也仍按农地标准的倍数补偿；二是国有建设用地使用制度改革为地方政府提供了牟利空间，政府成为土地出让收入的主要获得者。

农地的政策和法律制度，越来越朝向强化产权保护和农地市场化的方向演进；农地非农化的政策促进了政府高度垄断和全面管制的经济政策思路的形成。这套土地制度，对中国经济高速增长作出了重大贡献。中国过去20年的经济高速增长，基本是靠快速的工业化和高速的城市化两大引擎拉动的。而这两大引擎的背后，土地是发动机。一方面，地方政府以创办园区来推动工业化，以规划控制和区划调整来推进城市化。另一方面，城市化和工业化用地主要通过征收农村土地获得。伴随城市化、工业化的推进，农民集体所有土地变为国有土地，农民在得到土地原有用途一定倍数的补偿之后，进入城市就业大军。与此同时，地方

政府成为土地国有的实际代表，土地收益成为地方政府预算外收入或城市基础设施投资的主要来源。

因此，城乡二元土地制度的格局或模式，快速推进了城市化，也保证了我国整个经济的高速增长。但是其弊端也日益显现，其可持续性也面临很大挑战。最明显的是，它给整个经济运行带来很大风险，包括土地资源的浪费、地方政府的财政和基础设施建设投资高度依赖土地出让和土地抵押，加大了政府财政风险和金融风险、农民土地财产权受到侵犯等。

党的十七届三中全会为打破城乡二元土地制度格局提供了制度空间。会议明确，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益，为农村集体建设用地进入市场提供了通道。

重要的是会议形成的决议明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场。这意味着，以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍有可能被打破，实现集体土地与国有土地同地、同价、同权，建立城乡统一的建设用地市场有了政策空间。

十七届三中全会精神为土地管理制度的改革、消除城乡二元土地制度的格局提供了一个极好的契机。笔者认为，可从以下方面采取具体的改革举措来落实这一新的政策思路。

关于征地制度改革

征地制度改革的基本着眼点应该在于：防止建设用地国有化趋势。首先要遏制农地变为建设用地过程中的国有化倾向，防止各类城市的版图迅速扩大，并向农村腹地推进。防止通过城中村改造以及大面积村改区、镇改街、县改区和城市区化调整，将大量农村集体土地一次性收归国有。

营利性目的的用地不得征用。为了防止地方政府以公共利益在法律上难以准确界定为由、任意扩大征地范围的行为发生，建议出台政策，明文规定，凡明确以营利性为目的的征地行为，即可判为非公共利益性质。这类用地不得通过征收获得。同时列出不属于公共利益的名目，作为执法监察的基本依据。公共设施建设用地中，划拨用地的比例作出严格规定，清理一些以公共利益的名义，实际上是进行以营利性为目的的划拨用地项目。

关于集体建设用地“入市”

稳妥建立集体建设用地的交易市场。允许省内地区之间集体建设用地指标的交易，形成建设用地指标交易的平台。

鼓励地方出台进行存量集体建设用地节约集约利用的政策。目前的现状是：占用新增土地很容易，节约集约用地成本却很高。应该改变这种状况，一方面要加大政府征地的难度和成本；另一方面用政策鼓励节约集约用地。

在城市规划范围内征用农民集体土地时，建议给被征地的农村集体经济组织按一定比例预留部分建设用地，由其建造标准厂房、铺面等出租。租金收入以股份形式在村民中分配。对于影响城市规划的留用地可以采取招拍挂办法出让，但土地的净收入主要返回给村集体。

预留一部分比例的土地给农民参与工业化、城市化的进程，有利于农民收入的增加和社会稳定。政府部门应该出台专门的政策文件，就留用地的比例，使用办法和收益分配原则作出具体规定。

对于城市建设规划范围内的存量集体建设用地，建议在符合规划的前提下，允许农民长期使用、受益。现在，城市规划圈内还有大量存量集体建设用地，这一块如果硬性转为国有将会产生很多问题。建议按规划进行用途管制即可。

对于城市建设范围外的农民集体土地进行非农建设的，在符合规划和用途管制的前提下，建议分配一定比例的建设用地指标给农民集体。目前，大多数中西部省份建设用地指标的分配，基本上是省会城市占30%～40%，重点发展的大中城市占40%。这就是说，省会城市和大中城市会占去一个省将约70%～80%的建设用地指标，留给中小城市建设用地的指标极少。这显然不利于城市建设规划范围外的集体建设用地进入市场。

要分类处理历史形成的集体建设用地遗留问题。集体建设用地的无证和灰色使用的问题有很多是由于历史原因形成的。这里有老《土地管理法》之前的，有老《土地管理法》和新《土地管理法》之间的，也有新《土地管理法》以后的。所以不同阶段进入建设用地使用的集体建设用地，实际上它的性质是不一样的。建议对现行《土地管理法》之前形成的集体建设用地，采取正视历史的办法给予认同，但是对于这之后的明显是非法使用的集体建设用地应该依法处理。