补贴与反补贴之专向性问题研究

补贴与反补贴措施之专向性问题探究摘要：补贴是国家干预经济的一种重要手段，然而补贴即是促进本国经济快速发展的政策性工具，又是一种非关税壁垒，会阻碍国际贸易的发展。

因此，世界贸易组织对反补贴制度作了详尽的规定。

其中专向性标准对补贴措施是否合理进行认定具有重要意义，是采取反补贴措施的重要前提条件。

本文在对SCM协议中补贴专向性进行界定之后，深入分析了其一般原则和产业认定、主观故意等基本问题，最后对我国反补贴制度中的专向性问题进行了分析，并提出了完善的建议。

关键词：SCM协议；补贴与反补贴；专向性一、SCM协定中补贴专向性的界定及价值分析（一）补贴专向性的界定SCM协定中的补贴专向性标准来自于美国的发补贴实践，美国《关税法》认为，可诉补贴必须为“向特定企业或产业或企业群或产业群提供的”，这是专向性标准的最早起源。

GATT1947和1979年的《补贴与反补贴守则》并没有对补贴的专向性作出明确的规定，直到1994年《补贴与反补贴协定》（以下简称《SCM协定》）才正式在国际法层面确立补贴的专向性立法。

补贴的专向性是指，补贴是成员方政府向其管辖下的某个或某些企业或产业或某些特殊地区特别提供的1。

这类优惠是其他企业或产业或其他地区不能获得的或高于其他企业或产业或其他地区所享受的待遇。

也就是说，如果授予补贴的政府机关或该机关所依据的法律明确规定，只有某个企业、某个产业某个企业集团或产业集团或某特定地区可以获得补贴，则该补贴就是专向性补贴；而如果授予补贴的政府机关或该机关依据的法律规定了明确的标准或条件，且是中性的，不特别优惠某个企业或地区，并且是纯经济性的，平等实行，只要符合这些标准或条件的企业都能自动获得补贴，则这些补贴就不是专向性的。

另外，出口补贴和进口替代补贴，也就是SCM中规定的禁止性补贴，也是具有专向性的补贴。

根据《SCM协定》第2条“专向性”的规定，补贴的专向性主要有以下四种类型：企业专向性、产业专向性、地区专向性和拟制专向性。

1李本《补贴与反补贴制度分析》，北京大学出版社，第37页1.企业专向性补贴：一国政府挑一个或几个特定企业进行补贴。

如有人认为我国为吸引外资而给予外商投资企业“两免三减半”的所得税优惠政策，由于我国中央及地方各级政府仅将该优惠措施给予其范围内的外商投资企业，从而具有企业专向性。

2.产业专向性补贴；一国政府针对某一个或几个特定部门或产业进行补贴，如某国政府为了鼓励本国钢铁行业的发展而为本国钢铁企业提供一定数额的无息贷款，由于该贷款只是针对本国的钢铁企业发放的，因此该补贴措施具有产业专向性。

3.地区专向性补贴：一国政府针对其领土内特定地区的生产进行补贴。

如我国广泛存在的在经济特区及各级经济技术开发区、高新技术开发区实施的各种优惠措施。

4.禁止性补贴：即SCM协定第3条规定范围内的补贴。

包括出口实绩或使用国产投入物相联系的补贴，即出口补贴或进口替代补贴。

如2000年5月18日国家税务总局发布的《外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税管理办法》中即涉及典型的进口替代补贴。

其中企业专向性、产业专向性和地区专向性的确定应依据肯定性证据明确证明，而禁止性补贴只需证明存在出口补贴或进口替代补贴即应被视为存在专向性，无须另行以肯定性证据进行证明。

（二）SCM协议中专向性标准的价值分析补贴专向性是判定成员方政府是否将补贴只授予其管辖范围内的特定企业、产业或地区而使特定企业或产业相对其他企业或产业来说获得不对等的竞争优势，从而对国际贸易产生严重扭曲作用的标准；另外，补贴专向性标准也可以有效遏制个别成员滥用反补贴措施的贸易保护主义倾向；同时，专向性标准对于界定政府采取的一般行为（如警察、防火、道路、学校之类的社会基础设置）是否构成补贴是有很大的价值2，专向性概念的引进，可以避免宽泛化认定、实施反补贴税案件。

SCM协定通过严谨、规范的语言将专向性标准纳入国际规范，为各国的补贴与反补贴实践提供了依据。

专向性标准有其经济上的合理性，有实践操作的可行性，体现了法律的公平性和确定性，而且在实践中很容易被各国遵守。

2参见[美]约翰.H.杰克逊：《世界贸易体制——国际经济关系的法律与政策》，张乃根译，复旦大学出版社2001年版，第327—328页二、SCM协定中确定专向性的一般原则专向性的认定标准存在法律上和事实上的区别3。

某政府补贴似乎是使社会上每个人都得到好处，但实际上只有少数生产者或部门真正从中获得好处。

比如，美国软木案中，加拿大各省许诺“立木采伐权”，这给予某企业权利将树木从政府的财产转变为非政府财产，用于各种产品的原材料。

在理论上，这对所有人开放，但实际上，只有少数产业可以从中获利。

再比如，墨西哥政府表面上给所有人机会以远低于世界市场价格的条件获得氨水，但是，只有化肥生产者才真正有兴趣接受这一许诺。

这样，在事实上广大的产业经济部门都可以抓住获益的机会来利用补贴政策发展特定产业。

这个问题有点让我们困惑。

从某种意义上讲，没有任何“非专向性补贴”是统一地适用于社会上所有部门的。

比如，从国内税法方面来看，税收递减的特权可以面向所有可以从中获利者，而事实上那些利用较多资本的厂商比其他企业（如服务企业）更多获利。

但是，似乎得到公认的是，这种税收措施是“非特定或非专向性的”因而是“非诉讼”的。

同样，在农业部门也存在大量的所谓“非专向”或“非特定”的补贴措施，而实际上却并不公平。

为明确补贴专向性的判断规则，SCM协定第二条规定了以下原则：第一、当补贴授予当局确定或根据立法确定某项补贴只限于某些企业时，该项补贴即具有专向性。

第二、补贴授予当局为获取补贴或补贴的数量设置，或根据立法确定客观标准与条件，一旦符合要求就自动获得补贴，且这类标准和条件必须严格遵守而且在法律、规章或其他官方文件中明确规定你给，这时补贴具有专向性。

第三、在补贴不符合上述两项原则的情形下，如果有理由认为补贴可能事实上属于专向性补贴，考虑到了补贴的实际收益者在数量上有限，或者某一企业是补贴的主要使用者，或某一企业接受了不成比例的大量补贴，或授予补贴的机关在作出给予补贴的决定时，其提供补贴的方式表明对某企业有偏向（在这方面，应特别考虑补贴申请被拒绝或者被批准的频率以及作出此类决定的理由），那么此种补贴在事实上即是专向的。

在使用本原则时，应考虑给予补贴的机关管辖范围内经济活动的多样性以及实施补贴计划的运作期限。

第四、局限于授予补贴机关管辖范围内制定地理区域的企业的补贴属于专向性补贴，但不得将有授予资格的各级政府所采取的确定或者改变普遍适用的税3国内很多学者认为补贴专向性的判定标准包括法律上的专向性、事实上的专向性、地理上的专向性和拟制上的专向性，笔者认为有失偏颇。

该观点将补贴专向性的类别与判定标准混为一谈，无论是企业专向性、产业专向性、地区专向性还是禁止性补贴中专向性的认定都应从法律上或事实上进行判定。

率的行为视为专向性补贴。

第五、任何属于SCM协定规定为禁止性补贴的补贴应视为是专向性补贴。

第六、根据上述原则对专向性补贴的确定应依据肯定性证据加以明确证明。

由此可知，在判定一项政府补贴是否具有专向性时，SCM规定了四种确认标准：1、法律上的专向性。

如果成员方的法律、法规明确规定将某项补贴授予特定企业、特定产业即可认定为具有法律专向性。

例如，加拿大的《1973年农场收入保险法》规定：不列颠哥伦比亚农场收入保险项目仅提供给生产特定商品的农场主。

这个对补贴接受者的资格进行限制的法律条款就表明所涉补贴具有法律专向性。

根据SCM协议及各成员方的反补贴法，确定法律上的专向性应严格按下列准则操作：(1)如果提供补贴的主管机关或主管机关赖以操作的法律规则规定只有某一些企业才能获得补贴，那么此种补贴就具有专向性。

比如一国仅对其企业的出口授予补贴；(2)如果提供补贴的主管机关或主管机关赖以操作的法律规则就获得补贴的资格和补贴的数量确定了客观标准或条件，那么，此种补贴就不具有专向性，但前提是获得补贴的资格须为自动的且法定的标准和条件得到严格遵守。

因此，此类标准和条件只有在得到严格遵守的情况下，补贴才会被认为不具有专向性。

否则，违反标准或缺少条件，则应认定具有专向性。

2、事实上的专向性。

依据上文第一条原则，一项补贴并不具有法律上的专向性，但是其他成员方又有理由认为此补贴在实际运用时事实上存在，即为事实上的专向性。

确认事实上的专向性应考虑下列因素：(1)接受补贴的企业是否仅限于某一些特定的企业；(2)在某一些补贴项目的使用方面，是否由某些企业主要使用；(3)主管机关是否不合比例的将某一补贴项目中巨大份额给予某些特定的企业；(4)授予补贴的主管机关在决定是否给予补贴时是否具有很大的自由裁量权力。

根据SCM协议的解释，在考虑第(4)项时，应特别考虑补贴申请被拒绝或获得批准的频率，及作出此类决定的理由。

3、地理上的专向性。

如果主管机关授予补贴是以位于其行政辖区内特定企业为对象，则构成具有地理上的专向性的补贴。

就如何理解“授予机关管辖范围内指定地理区域”，应当根据各级机关的管辖级别来确定。

比如，中央政府给予的全国性补贴，当然是非专向性，但中央政府给予特定地区的所有企业的补贴，则可能具有地理上的专向性。

特定地区的政府给予该地区所有企业的补贴，似乎不应认为具有专向性；但该特定地区政府给予该地区某些企业的补贴则具有专向性。

因此，地理上的专向性判断的标准即是授予机关管辖范围应当大于指定的地理区域。

不过我们小组对于SCM协议规定的这种理解是否正确还有待实践检验。

须注意的是，帮助落后地区企业的补贴在一定条件下属于不可诉补贴。

为了保证政府管理税收的权力，SCM协议同时还规定，有资格的各级政府确定或改变普遍适用税率所形成的补贴，不属于专向性补贴。

无论如何，确定补贴的专向性应有肯定性证据予以明确证明。

4、拟制上的专向性。

SCM协议第2条第3款规定：“任何属第3条规定范围内的补贴应被视为专向性补贴。

”即禁止性补贴，包括出口补贴和进口替代补贴，都被拟制地视为具有专向性的补贴。

但一般而言，认定禁止性补贴时着重考虑其为出口服务的目的，并不强调其专向性。

SCM协议将专向性标准划分为法律上、事实上、地理上和拟制上的专向性是其对不合法补贴更为严格、全面的规制。

这就使有些从其文字措辞上看似普遍适用于社会各成员或生产部门，但实际补贴受益对象，仅局限于某些生产部门的补贴被适用反补贴措施。

但仍可以看出，SCM协定只对确定专向性提供了一般性原则，而实践中的认定还有一定的困难。

笔者认为，对WTO的认识应该客观。

正如某些学者指出的那样，“WTO不过是一个平台或舞台，WTO既不是超国家的万能组织，也不是一个慈善机构，它重视的是程序和规则的公平，尚无法确保结果和效果的公平”4SCM协定对补贴专向性的规定在目前看来还是非常有意义的。