第三章 公共事业管理的模式与体制

通过一系列的制度安排，公共产品消费的外部性可以
得到解决，其生产的成本能够得到补偿，因而私人生
产和提供是必然的。
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(三）私人参与公共产品生产和提供的条件


1、纯公共产品领域私人一般不进入。
2、在公共产品的消费上必须存在排他性技术。

3、必须有产品的产权制度安排。这是私人进入公共
4、可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开。
第三章 公共事业管理的模式与体制
经济管理系
秦 琴
2009年9月
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第三章 公共事业管理的模式与体制
学习要点：
·公共事业管理模式的内涵和实质
·公共事业管理模式的决定因素
·当代公共事业产品的提供方式
·当代公共事业管理模式的基本特点
·当代公共事业管理的层次与体制
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第一节
公共事业管理模式的概念、演变 与决定因素
一、公共事业管理模式的基本内涵 （一）模式的基本概念 某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准 式样。 ——《汉语大词典》 “Model”，模型、原型、样式、模范、典型、 榜样、及款式等。 ——《英汉大词典》
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所谓模式，就是构成一个事物的因素及其各因素
之间的关系，以及在这一关系下各因素的活动方
式，它是既有的，能对现实做出规定并产生影响。


第二，政府与社会的关系：
政府自身负担沉重； 理想的福利国家出现了全面的危机。
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公共选择理论 布坎南 20世纪60年代末 公共选择，即通过集体行动和政治过程来决定资源
在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将 私人选择转化为集体选择的一种过程或机制 。


准公共产品概念的提出。
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政府的职能
政府全面管制积极干预社会经济生活， 直接生产和提供公共产品。 医疗、教育、运输、卫生设施、科学研 究、邮政、太空探索等。 ——瑞典政府“从摇篮到墓地”


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（三）公共事业管理的市场模式
时 间：形成于20世纪80年代以后，是对公共
事业管理干预模式改革的产物。
基本特点：在政府的主导下，多元主体参与公 共事业产品的生产和提供，政府、市场和社 会共同负责公共事业产品的生产和提供，政
时 间：古典自由主义经济时期
基本特点：政府对社会公共事务进行统筹，但其
职能是极有限的，有限的公共事业产品基本上由
社会自行提供，市场也不介入这一领域。
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政府的职能：
第一，保卫国家安全，使其不受外来侵 略; 第二，防范个人和企业在追求自身利益 时发生损害社会的行为; 第三，保护私人财产有受侵犯和市场机 制免受破坏。
府与市场和社会分权，政府不再垄断公共服
务的供给过程，市场和社会对公共事业产品
的生产和提供的参与是直接而非间接的。
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公共事业干预模式的阻碍： 第一，政府自身：

政府组织日益刻板僵化和动作迟缓，难以灵活 应对竞争活跃的市场经济和利益多元的公众期 望； 政府机构林立、部门膨胀，财政不堪重负，政 府陷入了“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈， 行政效率低。
产品领域参与公共产品生产和提供最重要的制度安排。

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二、当代公共事业产品提供方式
（一）公共提供
公共产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的 公共消费的需要。主要是纯公共产品，如气象、基础科 学研究、农业技术的研究和推广、大型水利设施等。
（二）市场提供
由市场提供生产公共产品单位的经费。准公共产品， 如水、电、煤气、城市公共交通、电信、邮政、铁路运 输等。
微观公共事业管理的基本目标，是在基层公共事业领
域中不断完善公共服务。

其一、维护好基层公共事业活动的基本秩序。
其二、更好地为社会提供公共事业产品。
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（二）微观公共事业管理的基本方式和内容
微观公共事业管理的基本方式是直接管理，其
管理是一个直接作用于公共事业产品供给的直接
管理过程，表现在基层公共事业管理机构的计划、

公共事业管理模式，就是在公共事业产品的生产
和供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组
合方式。（即谁来承担公共事业产品的生产和提 供，生产者和提供者是一元的还是多元的，生产 者和提供者是否可以分离，它们之间的关系如何？ 它们是如何分工的？）
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二、公共事业管理模式的历史演变
（一）公共事业管理的保护模式（保守模式）

这一切，昭示着以往政府全面干预，垄断 公共产品生产和提供的福利国家出现了危机， 既有的政府垄断公共产品供给的模式已难以
维系。

打破政府对公共产品生产和提供的垄断，
通过引入私营部门参与公共产品的生产与提
供，形成竞争机制，提高政府效率和资源利
用率，改善和提高公共产品的供给已势在必
行。
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（二）关于私人提供公共产品的可能性



政府——“守夜人”
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（二）公共事业管理的干预模式
时 间：形成于20世纪30年代以后，在60年代
前后达到高峰 。
基本特点：政府依靠庞大的官僚组织对社会生
活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式 或方式。在这种模式下，市场对公共事业产 品的生产和提供是间接而非直接的，社会的 力量的参与是极为有限的。
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3、政府能力
在可能涉足公共事业管理领域的主体中，作为
社会中最具权威性和强制性的组织，政府能力无
疑具有决定性的地位。所谓政府能力，如果从社
会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品
的能力。
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政府个性因素：组织的完备有效性、效益意识的明确性、
地位的牢固合法性、竞争力的持久有效性、形象的良好
性。
政府非个性因素：环境、资源的整合程度和方式。

政府组织自身发展程度： 早期阶段，前官僚阶段，财政能力不足； 第二阶段，“官僚模型”——马克斯· 韦伯，行政机构
职能专门化、行政组织等级化、行政权力集中化、行政
行为规范化及程式化；

第三阶段，新公共事业管理模式最终形成，但是公共财
政能力仍不足。
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（三）微观公共事业管理机构 1、政府专门从事公共事业管理的基层部门，如我国 的民政部门，教育、医疗、文化、科技等专业管理部门。 2、业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门，如 物价部门、税务部门、审计部门。 3、从事监督、评估和协调等管理工作的非营利组织， 如当代西方教育领域中的专门的非政府性质的联合会、 评估机构等。 4、直接从事公共事业产品提供的部门，如我国目前 的各种非政府组织，事业单位和一些特殊的或承担公共 产品生产的企业单位。
家的议会；

二是司法机构，如法院、检查院等；
文、卫管理部门，环保部门等
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三是行政机关即来自百度文库府管理部门，如政府的科、教、
二、微观公共事业管理
微观公共事业管理主要涉及公共事业领域内各类具体
的公共事业产品的生产与提供，是指对这些具体的公共
事业产品质量和提供这些公共事业产品的组织的直接监 督管理。
（一）微观公共事业管理的基本目标
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一、宏观公共事业管理
宏观公共事业管理，主要是指涉及全社会的公 共事业发展，即关系到全社会公众基本生活质 量和公共利益的公共事业产品的供给，管理效
果具有宏观性的公共事业管理。
（一）宏观公共事业管理的基本目标
保证公共事业领域内的公共需求与公共事业产
品供给的宏观平衡。
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（二）宏观公共事业管理的基本方式和内容 宏观公共事业管理的基本方式是间接管理， 其管理是一个不直接作用于公共事业产品供给 的间接的管理过程。这一间接管理方式充分地 表现在宏观公共事业管理机构的计划、组织、 协调和控制的基本职能发挥上。 2、基本内容
组织、协调和控制的基本职能上。
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为社会提供公共事业产品方面即活动于公 共事业基层的公共组织和一些非公共组织如 企业，根据公共政策或根据上级部门所制定 的目标、计划和布置的任务，进行公共产品 或带有公共性的产品的生产，以及向公众提 供服务。这是微观公共事业管理活动的最终 结果，也是最为丰富的基层公共事业活动领 域。
公共事业管理模式在其本质上，是指在公共事业管理 过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会关系 的处理方式，或说是政府与市场、政府与社会的分工方
式。
政府与社会、政府与市场关系的确定，也就从根本上 决定了公共事业管理过程中各产品提供者功能的定位、
参与程度和参与方法，由此构成了特定的公共事业管理
体制。
体公共产品而是针对机构内部运行和机构外
部环境的组织、协调和控制工作。
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（三）宏观公共事业管理机构

在公共事业管理的主体系统中，主要由高层次的 政府组织承担宏观公共事业管理的职责 在实际中，涉及宏观公共事业管理的或承担宏观 公共事业管理任务的政府机构有：


一是立法机构，如我国的人民代表大会、西方国
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政府的职责
公共政策的制定和监督公共政策的执行，大规 一方面，改革整个公共领域（包括水、电、煤 气、公共交通等），积极推行国有企业的私有 化；
模地削减政府职能、精简政府机构、放松管制。


另一方面，支持和鼓励非营利组织的发展。
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三、公共事业管理模式的实质及其决定因素
（一）公共事业管理的实质
（一）私人参与公共产品生产和提供的必要
“政府失败”，在公共产品领域，虽然政府机构日 益庞大，财政支出日益增加，但由于生产方式单一、 生产与供给缺乏竞争，使得资源配置和生产低效率， 公共产品生产数量不足，品种和质量难以满足公众日 益增长的需求。同时，相伴随的是政府的贪污腐败盛 行。这样，政府不仅不能有效地解决公共事务，满足 不断增长变化的公共需求，政府自身反而成为了一大 社会问题。 19
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（二）公共事业管理模式的决定因素
1、公共需求
一个社会的公共事业管理模式，是随着一定社会经济 发展条件下公众公共消费需求的变化而变化的。公共 需求是决定公共事业管理模式发展演变的根本因素。
2、主体意识
这里的主体意识，主要是指在一定条件下社会对公共 事业管理相关问题的认识，其中的核心是一定的主体 对公共事业管理相关问题的认识能力。
（三）混合提供
政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收 取一定费用的方式来提供公共产品。如教育、卫生、医 23 疗、体育、出版、广播、文化等。

从公共产品的提供方式的分析中可以看出，总体上看， 公共产品可以是公共生产，也可以是市场生产，公共产 品的提供方式可以是公共提供，也可以是市场提供或者 混合提供。因此，其生产方式与提供方式可以有不同的 组合模式，如下图如示：

4、社会发育程度
这里主要是指作为社会组织载体的非营利
组织等的发育程度。

早期阶段，发育程度有限的非营利组织承担
着社会基层有限的公共事业管理职能；

干预阶段，非营利组织发展受抑；

市场化阶段，非营利组织数量快速增长，涉
足领域扩大。
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第二节
当代公共事业管理模式的 机理与特点
一、公共事业管理市场模式机理形成的基础
生产方式 提供方式 公共提供 公共生产 混合提供 私人生产 市场提供
私人产品或接近于私 人产品的准公共产品
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产品性质 纯公共产品 准公共产品
第三节 当代公共事业管理的层次与体制

当代公共事业管理的基本模式是市场模 式，并具有政府主导、多元参与和关系 规范的特点。基于市场模式的公共事业 管理分为若干管理层级，涉足其间的公 共事业管理主体具有自己的活动领域和 任务。
和“选择性进入”。 “平等进入”的产品是纯公共
戈尔丁认为，在公共产品的消费上，存在“平等进入”
产品，“选择性进入”的产品是准公共产品。

针对“免费搭车”的问题提出不同的看法。
科斯在其经典论文《经济学上的灯塔》中，提出公共
产品消费的外部性可以得到解决，其生产的成本能够 得到补偿，因而私人生产和提供公共产品是必然的。
第一，对公共事业范围内公共事业产品这一 特殊“市场”进行预测。
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1、基本方式
第二，制定和分析公共事业范围内的社会指
标。
第三，制定有关公共事业的公共政策，对
公共事业产品的种类与数量提出建议和指导，
规范全社会公共事业范围的生产和提供。
第四，根据所确定的公共事业管理的目标，
进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具
新公共管理理论 20世纪70年代中期
借用私营部门的管理模式来重塑政府，以解决政府 由于职能扩张和机构膨胀而面临的财政、管理和信 任危机。 公共组织可以分为政策型、服从型、服务提供型， 各类型的公共组织承担不同社会职能。
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——如此，通过重新认识市场经济条件下的 政府与市场、政府与社会的关系，从减轻财 政负担、提高公共服务的效率，并进而提高 公共服务质量以回应公众要求出发，强调政 府社会管理的必要性和重要性，同时，提出 公共管理社会化的原则，并以公共管理的市 场化作为实现社会化的核心。