法学毕业论文论检察机关提起公益诉讼的法律问题

论检察机关提起公益诉讼的法律问题

摘要民事诉讼法即将修改，其中最令人瞩目的莫过于拟增加公益诉讼制度。民事诉讼法增加公益诉讼，反映了我国在法治进程中已经开始重视对国家利益、社会公共利益受到侵害之法律救济。但是，公益诉讼的探索在我国毕竟只是处于起步阶段，对于公益诉讼的提起主体、提起的方式以及可能遇到的障碍的解决方法，在理论界仍有不少的争议。本文从检察机关的职能定位出发，针对检察机关提起公益诉讼的理论问题进行简要分析，并对完善公益诉讼制度提出自己的看法。

关键词公益诉讼检察机关民事督促起诉支持起诉谦抑性原则

一、检察机关应是提起公益诉讼的适格主体

(一)检察机关提起公益诉讼的法律依据

《人民检察院组织法》第 4 条规定：“人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。”明确了检察机关公共利益代表人的身份。同时，《刑事诉讼法》第 77 条关于检察机关可以提起附带民事诉讼的规定，也肯定了检察机关代表国家提起公益诉讼的可行性。另外，在《民事诉讼法》第

15条规定的支持起诉条款中也间接肯定了检察机关作为支持起诉

人的资格。

(二)检察机关提起公益诉讼有着天然优越性

首次，相对于行政机关，检察机关作为法律监督机关，其中

立的法律地位决定了其没有地方利益、部门利益的牵涉，更适合

代表国家、社会公共利益提起诉讼。其次，相比于其他社会团体，检察机关作为国家法律监督机关，不仅是诉讼主体，更有着法律

监督者的特殊身份，拥有法定的调查权，相比于其他社会团体提

起公益诉讼过程中容易遇到的调查事实取证困难的现状，检察机

关能为维护国家、社会公共利益提供更加有力的保障。

再者，检察机关作为专业的司法机关，拥有专业法律知识的

检察人员和专门的民事行政检察部门，拥有提起公益诉讼的客观

条件。在国外司法实践中，检察机关也多为提起公益诉讼的合格

主体。

因此，作为法定的公共利益代表人和法律监督机关，对于侵

害公益的行为检察机关提起公益诉讼不仅是检察监督权的表现，

同时更是维护公共利益所不容推辞的责任。

二、检察机关提起公益诉讼的主要方式及原因分析

检察机关提起公益诉讼主要包括三种方式：直接起诉、民事

督促起诉和支持起诉。直接起诉是指检察机关作为原告直接向人

民法院提起公益诉讼。民事督促起诉是指对于侵害国家利益、社

会公共利益的行为，相关监管部门或国有单位怠于行使监管职责，检察机关依法督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责，使

其依法提起民事诉讼，从而保护国家和社会公共利益。支持起诉

即根据《民事诉讼法》第十五条的规定，检察机关作为支持起诉人、支持原告的诉求的机关，以保障原告的合法权益能最终得到

法院确认、支持，达到胜诉的目的。检察机关提起公益诉讼的三

种方式各有不同的侧重点，在实践中也发挥着重要的作用，以笔

者所在地区广州为例，广州地区检察机关在探索公益诉讼的实践

中取得了显著的成绩，总体而言广州市检察机关公益诉讼体现以

下几个特点：一是集中于督促、支持起诉，直接起诉较少，以

2011 年为例，广州全市检察机关开展督促、支持起诉 50 件，而

无直接起诉案件;二是督促起诉和支持起诉有机结合，检察机关在

办理部分督促起诉案件时，在督促有关单位起诉时，为保证诉讼

过程的顺利开展，向法院发出《支持起诉意见书》，并派员参加

法院的庭审活动，发表支持起诉意见。①

三是案件类型集中于犯罪造成的侵犯国有资产案件，对于侵

害公共利益而提起的公益诉讼数量较少。究其原因，笔者认为应

有以下几点：

首先，检察机关的业务特点决定了其公益诉讼的线索来源集

中于犯罪造成的国有资产的流失。检察机关身负公诉职能和反贪

职能，因此，对于普通刑事犯罪和职务犯罪造成的国有资产流失

能够较快地掌握，并及时采取措施防止国有资产的流失。而对于

其他诸如国企改制过程中的国有资产流失、公共工程招标、发包

过程中的侵害国有资产行为以及侵害社会公共利益的行为等，却

因诸如线索来源等客观原因而较难开展。

其次，检察机关的公益诉讼职能在社会上并不为群众所熟知。不少群众不了解检察机关公益诉讼职能，即使有了解，一般对检

察机关提起公益诉讼的理解也仅限于直接起诉，而并不了解督促

和支持起诉，由于直接起诉的案例较少，也导致群众质疑检察机

关开展公益诉讼的可能性，因此，在遇到侵害国有利益和社会公

共利益时，并没有想到向检察机关反映，从而也在客观上造成了

检察机关公益诉讼线索来源的狭窄。

再次，对于检察机关直接起诉，法律上并没有明确的规定，

因此导致检察机关直接提起公益诉讼面临诸多程序上的障碍，客

观上也影响了检察机关直接起诉的数量和成功率。

三、检察机关提起公益诉讼应注意的问题

(一)坚持职能定位，防止角色错位

检察机关应该首先是法律监督机关，基于法律监督职能来维

护国家和社会公共利益不受侵犯，因此，即使作为国家、社会公

共利益的代表，检察机关也不应该偏离法律监督的职能定位。在

民事诉讼中，应当保持当事人之间的力量均衡，检察机关作为国

家机关，应当谨慎参加诉讼，避免打破民事诉讼中当事人均衡的

状态。因此，检察机关在办理公益诉讼案件中也应当坚持以事实

为依据，以法律为准绳的原则，避免过分陷入“诉讼当事人”的

身份当中。具体而言，在民事督促起诉中，检察机关的职责主要

应当是监督被督促单位及时行使诉权，提起民事诉讼，以通过正

当的民事诉讼途径维护国有资产及社会公共利益，除非被督促单