浅析城镇企业职工养老保险的女性利益

浅析城镇企业职工养老保险的女性利益

一、城镇企业职工基本养老保险制度中女性利益受损的成因

1．制度结构性成因

在我国城镇企业职工养老保险制度的形成过程中，我国正处于改革开放的重要时期。以经济建设为中心是执政党基本路线的基石，经济发展被认为是发展的核心。这一时期国家政治生活中的主要内容是使计划经济体制向市场经济体制平稳过渡。在这种特殊背景下，所有其他制度的选择都受经济体制改革的制约。以养老保险制度为核心的社会保障制度是重要的社会制度之一，本是和经济制度相并列为国家重要制度。但在养老保险改革的初期，它仅被定位为“经济体制改革的配套措施之一”。作为配套措施，它要解决的问题:一是减轻国有企业在养老保险方面的负担:二是使更多的劳动者拥有养老保障，以便给经济发展创造良好的环境。因此在模式选择上，一方面，费用要由企业一方负担向多方负担转变，即费用采取社会统筹方式;另一方面，建立个人账户，使劳动者通过个人缴费为自己的养老作准备，也使更多的人能够进入制度。这个时期社会保障制度追求公平的社会目标并没有在政策制定者的考虑之列。在公平与效率的关系中，经济生活中的“效率优先，兼顾公平”的原则也体现在养老保险政策的制定中。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中“公平与效率结合”的原则，同样将效率原则放置到重要位置。在养老保险模式的选择上更多地考虑制度对经济发展的作用，而没有顾及它对包括女性在内的弱势群体的影响。养老保险的社会公平价值追求被忽视，作为社会公平重要部分的性别公平更不在政策制定者考虑之列了。同时，作为收入再分配的重要形式和调节社会不同阶层利益的重要手段，养老保险制度还受经济水平、利益关系、意识形态等政治变量的深刻影响。首先，经济水平在养老保险模式的选择上起着关键的作用。在制度模式选择的初期，我国处于全世界最不发达的低收入国家行列，大量的贫困人口依然存在。在这种经济水平中，国家财力支撑有限，没有实力选择像西方发达国家所采用的更注重公平的普遍保障模式养老金制度。其次，部门决策者本身具有部门利益与性别利益。在我国养老保险政策改革过程中，行政部门在调研和试点的基础上决定政策的方向，期间缺乏其他机构和公民的参与、制约和监督。行政部门

人员和企业分属不同的所有制部门，企业养老保险的改革与他们切身利益无关，他们较能理智地选择对经济发展有效率的模式而不更注重公平的模式。相对应的是，机关和事业单位的养老保险几十年没有发生大的变化，在改革后企业养老金与平均工资差距越来越大的情况下，机关事业单位的养老金仍与社会平均工资挂钩，导致企业养老金的水平和机关、事业单位的养老金水平差距很大。部门利益在养老保险模式选择中得到充分的表现。此外，在我国高层的行政部门，男女两性的比例相差很大。女性一般只占高层行政部门人数的20%左右，且其中能够对政策起关键作用的女性人员更少。女性决策人员的不足会造成政策制定中性别意识的缺失，政策对性别的影响没有受到关注。第三，意识形态的因素也影响政策变化。在经过经济改革的实践之后，人们在思想观念上也有了很大的变化，对社会公平也有了新的理解，开始承认并接受差别，在经济生活中效率的观念逐渐得到确立。在社会保障领域，则出现过分强调个人负责的观念，而忽视了社会政策与经济政策的区别，在制度实施中以是否有利于效率而不是以是否达到社会公平来评价养老保险制度，这使得更有利于效率的养老保险模式得到人们的认可。

2．制度历史性成因

纵观我国养老保险改革的二十多年，养老保险的模式经历了两个阶段的选择。第一阶段，从企业保险到社会统筹。养老保险改革前我国的职工退休养老制度是一种面向城镇劳动者设立的，具有显著的“国家包办、单位负担、现收现付、单一层次、封闭运行、分立并行”特征的单位保障型退休养老制度。它是在文革期间社会保障管理机构被破坏，社会保障基金统一征集、管理、调剂和支出的制度难以进行的情况下产生的一种应急模式，一直实施到20世纪80年代中期。在经济体制改革中，由于大量国有企业作为经济实体被推向市场经济的大潮中，这种单位支持的养老保险制度失去了稳定的经济基础和组织基础。1986年劳动合同制的确立又使新的劳动者不能再依赖企业而享有养老保障，必须为他们寻求社会化的养老保险制度安排。这时期，许多国有企业经营困难，大量离退休人员无法按时领取到退休金，成为不可忽视的社会问题。在经过几年的城镇企业退休费用社会统筹试点后，1991年以社会统筹为目标的养老保险改革在全国展开。退休费用社会统筹是解决当时退休人员养老金支付危机的较为现实的办法，同时是对文革后社会保险退为企业保险的一种纠正。在这次模式选择中，既有建国后劳动保

险金部分调剂使用的传统政策影响，又深受社会环境的制约。第二阶段，从社会统筹到统账结合。在社会统筹模式中，养老保险费用社会统筹的主要范围是全民所有制企业。在经济体制改革的过程中，国有企业出现困难，以国有企业为支柱的养老保险基金收缴率大幅度下降，导致基金的运作出现问题。而且这种模式缺乏缴费激励机制，难以调动企业上缴费用的积极性，企业的缴费动力不足，这都影响了养老保险制度的稳定发展。这时期，学者和政府官员主要通过学习国外经验，寻找更适合中国的养老保险模式。曾有两种模式引起政策制定者的思考:一是发达国家普遍实施的现收现付社会统筹模式;一是以新加坡和智利为代表的发展中国家实施的基金制养老保险模式。20世纪80年代后发达国家尤其是福利国家社会保障制度出现财政方面的困难，中国学界普遍认为现收现付社会统筹型养老保险模式存在根本的缺陷，即使是发达国家也难以克服:而新加坡和智利所实施的基金制养老保险模式正运行良好，中国的学界和政府官员深受启发。1993年中国的一批经济学家在考察和研究了欧洲大陆国家的社会保障制度、新加坡的中央公积金制度以及智利的养老金基金制度之后，提出了个人账户基金制度的养老金改革建议，并为中共中央十四届三中全会所做的《关于建立社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》所肯定。“社会统筹和个人账户相结合”的养老保险制度模式由此确定。统账结合的模式是我国养老保险制度在学习国外经验及结合本国实践基础上的一种创新。社会统筹部分是对传统模式的继承，代表国家和社会对劳动者养老责任的承担，个人账户模式吸收国外养老保险基金制模式成功的经验，代表着养老责任的个人分担。它也为经济体制改革后扎根于人们头脑中的个人责任观念所认同。但这种模式对于劳动力市场中包括女性在内的弱势群体的养老权益有什么影响并没有被考虑。制度更关注的是老龄化社会到来时国家的养老负担问题，制度本身的运行效率问题。既定的制度生成和定型之后，随即会进入一个制度的路径依赖时期，即当它一旦走上某条路径，其既定方向就会在以后的发展中得到自我强化，从而形成对制度变迁轨迹的依赖。养老保险模式对效率的强调20世纪90年代后一直存在。虽然1998年后，我国的社会保障制度在注重公平方面有了很大的改变，“社会保障逐渐摆脱为国有企业改革被动配套和为市场经济服务的附属角色，而是成为一项基本的社会制度……社会保障与改革与制度建设开始恢复其维护社会公平的本来面目”，但在养老保险改革中性别公