论城乡规划的公共政策属性

论城乡规划的公共政策属性
摘要：以城乡规划与公共政策的关联，通过分析我国现阶段城乡规划公共政策属性现实发展环境，提出加强城乡规划公共政策属性回归的几点建议，实现城市和谐、可持续发展。

关键词：城乡规划公共政策属性回归
1城乡规划与公共政策的属性关联
1.1公共政策的涵义
公共政策指的是政府及立法机构制定的对公众利益和公众行为的规制和分配，包括法律在内。

公共政策的特征包括两个方面：一是各种公共调节行为的目标在于公共利益的最大化，另一是，从公平的角度，对于因公共利益而受损的私人利益，制定相应的补偿和转移机制。

1.2公共政策是城乡规划的本质属性
城乡规划的本质是调节公众利益的公共政策。

城乡规划具备了公共政策的三个特点：一是由政府制定；二是具有明确的目的、目标或方向；三是对社会所作的权威性价值分配。

在城乡规划领域，被确认为公共利益的因素包括：健康、安全、便利、效用、能源储藏、环境质量、社会公平、人居环境等。

作为公共政策的城乡规划就是为了保障公众在以上几个方面公共利益最大化而制定的公共行为准则，以及为因城乡规划而受损的个人利益进行补偿的相关补偿措施和补偿政策。

1.3城乡规划的政策地位与作用
随着市场经济的不断深入，社会利益的分配，包括土地资源和城市空间的利益争夺也逐渐加剧，造成社会发展不平衡、不和谐的现象频频出现。

加强城乡规划的公共政策属性成为未来发展的必然趋势，我国各类法律法规、规划及实践的公共属性得到越来越多的重视和加强，2008年《城乡规划法》强调把社会公共利益发在核心位置，对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去，这些都是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。

2.作为公共政策的城乡规划的特点
2.1综合性
城乡规划的政策目标则涵盖不同的时间轴、不同的作用领域，是众多目标复合于一体的综合性公共政策。

具体来说，城乡规划在时间上要兼顾长期与短期；
在价值取向上要兼顾效率与公平；在作用范围上要兼顾整体与局部；在文化意义上要兼顾增长与保护。

2.2空间性
城乡规划的政策作用是以空间为基础平台而发挥，它核心功能是：在资源分配，尤其是土地和空间资源的配置中，反映社会各方面的要求，力求在各个利益集团之间，在当代和未来之间得到平衡。

因此，城市规划就是将不同利益主体对经济、社会、环境等各方面的不同要求进行空间化的政策集。

2.3开放性
城乡规划应是一种开放程度极高且主动性极强的公共政策，从规划的编制、审批、实施管理到调整的每一个环节都无不体现着开放透明的特点，而参与的主体不仅包括政府、规划部门、规划专家还包括其它相关部门、各种利益相关主体和非专业人士。

2.4衍生性
城市规划是一种衍生效应极强的公共政策，会对城市其它的公共政策，如城市财政政策、城市土地政策、城市交通政策等都会产生广泛的影响。

另外，城乡规划的核心功能是对城市建设行为的约束和引导，这些建设物的存在会对城乡各方面的发展产生长时间的影响。

2.5动态性
城乡规划这种针对具体空间特性而制定的公共政策，既具有相对而必要的刚性又具有普遍而适度的弹性，它需要适应社会经济的发展，在各阶段加以适当的调整。

3.我国现阶段城乡规划公共政策属性现实发展环境
3.1学科自身存在发展瓶颈
随着城市研究领域的学科构成多元化，城乡规划大量引入了政治学、管理学、经济学或社会学作为规划基础，逐渐失去了对城市研究的主导地位，因此产生了“城市规划是一种职业还是一种技能”的疑问，这些严重影响和限制了城乡规划政策作用的发挥。

3.2政治制度供给不足
由于我国地域辽阔、地区差异大，各地对国家统一颁布的宏观调控指令理解不尽相同，地方政府对城乡规划含义的理解也不同，对城向发展的目标与途径的认识不完全一致，对城乡规划政策作用的认识尚不充分。

3.3决策体制的制约
目前，政府和部门组成的官方政策主体拥有绝对公共政策决策权力，其也是一种利益共同体，有为了自身行业或组织的生存与发展创造条件的本质属性，例如频繁修改城乡规划，打造政绩工程、面子工程等。

而在现行决策体制下，专家与公众组成的非官方决策者的权力相对弱化，因此很容易影响城乡规划公共政策的正常实施。

4.关于加强城乡规划公共政策属性回归的思考
4.1创新新时期下城市规划理论体系
我国目前的城市规划的学科理论体系仍然处于模糊的状态，缺乏一个核心的理论支撑来说明城市规划理论的学科地位和学科价值，这就使得城市规划在需要解决一些城市问题的时候处于比较尴尬的地位。

因此我国的城市规划理论还需要进一步的完善从而提高自身在城市公共事务的影响性，获得行政决策主体和广大人民群众的认同。

4.2改进城乡规划决策体制
城乡规划实质是一个充满价值判断的政治决策过程，当前面临着来自要求快速发展和倡导社会公平两方面的压力，在决策时要同时兼顾效率与公平。

政府应弱化自身权利，强调自身服务职能，在由“政府”和“部门”组成的官方政策主体拥有权威的公共决策权利不可动摇的前提下，改进决策的程序和方式，变集权制为民主集中制，充分发挥由“专家与公众”组成的非官方政策主体的作用。

4.3重视规划的政策属性，加强“配套政策”的研究和支撑
为了体现规划“公共政策”的属性，在规划编制过程中，应该加大了配套政策和实践保障措施方面的研究，进行体制创新。

配套政策是城乡规划发挥效用的制度基础，也是规划具有较强可操作性的主要体现。

从政策层面来研究规划实施中的管理制度、标准、政策等问题，可以大大提高规划的可操作性。

4.4建立规划评估制度
公共政策的稳定性和变动性特征要求我们超越传统的规划目标和时间的概念，通过加强规划实施的信息反馈和效果评估对“过程”和“时机”进行识别，以此来确定规划是继续、还是调整或更新。

效果评估既是一个封闭循环政策周期中必不可少的一环，是新的公共政策问题形成与提出的基础和摇篮，也是进一步提高城市规划的科学性和生命力的重要手段。

因此公共政策视角下的规划评估应当是侧重于公共政策的充分性、适宜性和有效性评估，建立一种全过程、周期性、指向“规划制度改革”的评估体系。

5.结语
现代城乡规划基于公共价值认识对于社会的引导和调控，从而在实践中发展为成熟的公共政策。

中国20多年改革开放过程中出现了许多公共问题，比如环境污染日益严重、河流断流、地下水位下降、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等，城乡发展的形式异常严峻。

应强化城乡规划公共政策属性，协调城乡发展过程中的各种矛盾，对具体的建设行为进行管理和规范，使城市实现和谐、可持续发展，实现公共利益的最大化。

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孙莉坤(1979.10--），女，本科生，河北省城乡规划设计研究院，注册城市规划师。

刘峰(1980.09--），男，研究生，河北省林果桑花质检中心，林业工程师。