第二章传统行政模式
第二章行政组织理论
后官僚制范式 公民认为有价值的结果 质量和价值 生产 遵守规范 确定任务、服务、顾客和成果 创造价值 培养责任心，加强工作关系 理解并运用规范，找出并解决问 题，不断改进过程
服务与控制的分离，支持遵守规 范，扩大顾客选择范围，鼓励集 体行动，提供激励，衡量并分析 结果，增加反馈信息
四、走向后官僚制
6.法约尔跳板(天桥)Fayol Bridge 7.主张选拔有管理能力的人担任各级领导. 8.健全管理教育体制普及管理教育.
• • • •
A总经理 部门经理B L部门经理 命 主任C M 主任 命 令 工长D N工长 令 监工E O监工 • 报 工头F P工头 报 • 告 工人G Q工人 告
三、韦伯的科层体制
•四、走向后官僚制
问题
杰伊· 沙夫里茨：《公共行政学经典》未来组织所面临的核心问题 M·
官僚制的解决方式
20世纪的新情况
没有问题就不需要解决。个人被 人类科学的出现以及对复杂人性 一体化问题：怎样使个人需要与 视为简单的和被动的工具。忽视 的理解；向上的追求；人文和民 组织目标一致 了“人格”与角色之间的张力。 主精神。 尽管明显地依赖于法理的权力， 但是隐含着强制权力的使用。任 管理权与所有权的分离，工会与 社会影响问题：权力的分配，以 何情况下，胜任、强制和法规之 普通教育的兴起，权威统治的负 及权力和权威的来源 间的复杂关系都是紊乱的、含糊 面和无意的影响。 的以及变迁的。 以“等级规则”来解决级别之间 专业化和职业化增加了相互依存 协作问题：形成控制冲突的机制 的冲突，以“协调规则”来解决 的需要。个人或万能者的领导很 同级之间的冲突，强调“效忠”。 难适应领导情境的复杂性。 环境稳定、简单和可预见，例行 组织的外部环境更加动荡，难以 适应问题：妥当地回应环境引起 公事，以任意的、偶然的方式适 预见，技术变革以史无前例的速 的变化 应变化，不预计各种后果。 率进行着。
公共管理 第2章 中国古代中央集权行政模式-教学大纲
——吴宗国主编.中国古代官僚政治制度研究
拥有爵位，可以获得相应的待遇与特权。
Song Tao
家庭变革
“民有二男以上不分异者倍其赋”
Song Tao
郡县制度
“战国末期的一些资料还向我们表明，郡辖县的两级行 政机构制度（即后世的郡县制度）在战国末期开始形成。 从《秦简·语书》可以看出，南郡守已拥有派遣官吏检 查属县、处理渎职的县令丞、考课县官等权力，表明郡 已统县。” 秦国对官吏考核较为细致，粮食、牲口数量，失火、失 盗事故，器物、兵器质量等，都在考核之列。考核“小 课”每季一次，“大课”每年一次。主要监管是御史、 御史大夫，考核评比排名，受到奖惩。 ——郝铁川.周代国家政权研究.
——《史记卷十七 汉兴以来诸侯王年表》
Song Tao
编户制度
在出土的秦代户籍木牍上，“将户主及户主有血 缘关系的家庭成员，甚至连奴婢都以大男、大女、 小男、小女的形式被记录下来。” 在汉代，“规定了八月在乡厅由乡部的啬夫、县 里派遣的吏，以及令史来编制乡民的户籍，户籍 的原本保管在乡厅，副本则由县廷保管。另外， 当百姓迁移的时候，迁移者的户籍、年籍，以及 有关其爵位的详细记录，都会移交到管辖其迁居 地的乡厅，”
第2章 中国古代中央集权行政模式
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Song Tao
1.商鞅“霸道”思想与秦朝郡县制的集权管理方 式
公元前356年，秦孝公任用商鞅变法。 公元前338年，秦惠文王执政，商鞅被 “车裂”。
Song Tao
军功爵制
军功爵制： 1-4级类比周爵的“士”， 5-9级类比周爵的“大夫”， 10级左庶长到18级大庶长类比周爵的 “卿”， 19级关内侯，20级相当诸侯。
Song Tao
传统公共行政的原理
传统公共行政理论一、时期界定:从1887年伍德罗威尔逊在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表的论文《行政学研究》开始到1968年弗雷德里克森等一批年轻行政学者在美国纽约州雪城大学召开的布鲁克会议之前的时期为传统公共行政时期。
二、背景介绍:19世纪西方行政面临三大问题：1.行政系统靠个人效忠性的“庇护—依附”关系维持，由此滋长了裙带关系和官场腐败;2.公务人员的职业生涯缺乏保障，吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率低下3.“政党分肥”制度的严重影响,为政党胜负所左右，行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡，政府政策难以连续有效地进行.三、理论支撑:政治行政二分理论、官僚制理论1.政治行政二分理论政治行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的。
该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间的关系问题，它主张对政治与行政应当加以区分，同时也强调二者必须取得协调一致。
布隆赤里--明确提出应当对政治与行政加以区分。
他认为一个国家具有两种基本活动,即政治活动和行政活动。
这两种活动的区别在于:“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。
因此，政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。
伍德罗威尔逊-—“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远”“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的.行政管理的问题并不属于政治问题。
"“行政……是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。
"伍德罗威尔逊行政学思想的内容主要包括:(1)行政学研究的必要性：社会科学发展的需要。
(2)行政学的目标和任务：把行政方法从经验型实践从拯救出来使其深根于稳定的原理之上。
(3)行政的实质：行政与政治二分法(4)行政学研究的历史渊源：使已有的概念原理理论美国化，本土化。
欧文休斯《公共管理学导论》经典笔记精简考试版
公共管理导论复习内容绪论新公共管理的基本特征是：政府应该适应经济发展需求和市场机制；政府改革不仅要从规模、范围等方面进行改革，更重要的是从体制或运行机制等方面对政府进行深层次的改革。
逐步合理缩小政府的规模，减少政府的活动范围，从传统的政治与行政分离到两者的有机结合。
要根据市场的特点，一方面，在公共部门的管理中积极引进私营部门中较为成功的管理理论、方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营化过程，让民营企业更多地参与公共事务和公共服务的管理。
同时，在明确区分公共部门和私营部门的不同责任的基础上，加强政府的应有责任。
第一章改革的时代问题一、传统公共行政的一些基本原理。
(1)使用官僚制。
（2）认为存在一个最佳的工作方式。
（3）政府成为公共产品的直接提供者。
（4）行政人信奉政治与行政二分法。
（5）激励个体公务员的力量是公共利益（6）公共服务需要一支中立的能为任何政治领导提供同样服务的职业官僚队伍。
（7）、无需为结果承担个人责任。
问题二、传统公共行政的基本理论在哪些方面遭受挑战？1官僚制并非在所有的场合都运作良好。
2寻找一种最佳的工作方式以及让所有公务员都遵循是非常困难的。
3官僚制组织并不是提供公共产品和服务的唯一形式。
4公众就要求制定更有效的责任机制，公职人员对结果负有责任。
5公务员不是纯粹全公无私的。
6公共服务领域的特殊就业条件已经减弱。
问题三论述公共部门管理的基本典范。
奥斯特罗姆的观点：1基本典范包括两种：官僚制组织与市场组织。
2它们的主要区别在于：一个是强制性的，一个是选择性的；一个允许通过市场寻求一致性的结果，另一个则通过官僚等级组织对结果施加影响。
3在世界观基础一个是官僚制，一个是市场。
事实上典范不是一致性的准则体系，而是竞争性的准则体系。
传统行政模式源于韦伯.威尔逊和泰勒的理论，理论基础就是官僚制理论。
新公共管理典范的理论基础是经济学理论与私营部门管理理论。
强调㈠根据成本一效益分析成本㈡运用目标管理方法实现任务㈢运用市场与市场机制㈣竞争与选择㈤通过权利，义务，责任的协调一致向工作人员下放权利㈥增加对顾客，产品和结果的关注。
行政总务-中国行政史第二章 精品
有大赦权； 3、最高军事权： 4、行政决策中的最后决断权； 5、最高人事权。
（一）丞相制 丞相权力的内容： 1、立法上负责起草或组织草拟法律； 2、在司法上有纠举百官及执行诛罚权； 3、在军事上可充当皇帝的军事顾问，特别是在
以大司马、大司徒、大司空为三公官，三公宰 相制使全国政务一分为三，一相制为三相制所 取代，起到分散相权的作用。
（四）尚书台
皇帝在削夺丞相的中枢决策权后，又蓄意削夺 其事权，导致了内廷办事机构尚书台的成立。
东汉刘秀建立庞大的尚书机构，并正式称尚书 台，尚书台成为事实上的国家行政机关，三公 仅是名义上的宰相而已。
（二）尚书台诸曹设置： 相府分曹理事造成对皇权的威胁，皇帝就用尚书台
分曹理事来削弱相权，始于西汉成帝。 1、三公尚书：主管岁尽考课诸州郡事； 2、吏部尚书：主管选举祠祀事； 3、民曹尚书：掌管缮修功作盐池园苑事； 4、客曹尚书：主持羌胡朝贺事； 5、二千石尚书：主管辞讼事； 6、中都官尚书：掌管水火盗贼事。 尚书分曹与相府分曹理事制度的不同： 1、尚书台已是政府的公职人员，其演化的趋势就是
（二）圣旨执行中各级官吏的处置权
臣民对于皇帝的命令只能执行，不准议论和批 评。
汉朝地方政府在不违反中央大政方针的前提下 享有一定的自主裁量权
（一）中央政府的行政监督
御史大夫在秦西汉初年是中央最高监察官员， 既掌管监察，又担任副丞相，这样的地位便于 协助丞相处理政务，又便于对以丞相为首的百 官实施监督。
1、诸侯王不得享有治权，仅能享有封地的租税。
2、减损王国官吏的数量和地位，改变了王国与中 央在体制上的对等地位。
行政伦理学
第一节 行政伦理学 传统的政府行政模式：
的基本概念
“官僚组织模型”
“官僚组织模型”，强调组织制度建设的重要性，认 为官僚制是现代社会中实施合法统治的行政组织，它 是建立在法理性权威基础上的一种高度理性化（目的 合乎理性或价值合乎理性）组织机构的“理想类型” 。
在这种体制下，行政机关的权限范围是由法律来规定 的，机关中的层级结构以及按等级赋予权威的原则， 使行政组织形成了牢固而有秩序的上下级金字塔结构。
在理念表达上，是一种理性与道德，它支持公民社 会及其公共舆论的监督作用。
王乐夫 陈干全 《公共性：公共管理研究的基础与核心》社会科学 2003 （4）
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第一节 行政伦理 学的基本概念
2. 行政：公共性理解
公共行政的新理念：要求政府组织应着眼于社会的 长远发展，注重公民的普遍利益来开展公共行政活 动；要求公共行政人员树立为人民服务的观念，公 共政策的制定与执行都要防止向部门利益和个人利 益倾斜。
政府官员，尤其是行政领导应该带头克服官僚主义， 是真正为人民服务的一个具有大公无私精神的政治家， 可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公正政府的具有 大公无私精神的工具。
他认识到了伦理和价值观在行政活动中的作用。
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第一节 行政伦理 学的基本概念
2.行政：公共行政学之 政治-行政二分（3）
他认为，政党分肥制的弊端在于将行政领域和政治 领域混合在一起造成的。他试图通过“政治-行政 二分”使行政发展摆脱政治的干涉，行政系统才能 以科学、效率、效益、技术合理性等价值为行政准 则，由此建立一个高效合理的政府官理模式，行政 应努力成为实现政治价值的手段，行政学研究必须 适应美国的民主理念。
B.盖伊.彼德斯认为，（1）政治中立的公务员制度； （2）政府部门内部实行层级管理和规章制度式管理； （3）政府内部组织的永久性和稳定性；（4）制度化 的公务员制度；（5）内部管制；（6）结果上的平等。
行政决策学各章节复习重点内容
行政决策学各章节复习重点内容《行政决策学》期末总复习章节重点第一章行政决策导论2、行政决策的含义、对象、特性和类型。
行政决策是决策的一种。
行政决策是指国家行政机关为履行行政职能，就面临所要解决的问题所作的目标确定、行动设计和方案抉择的过程。
行政决策对象是指政府的决策行为能对之施加影响的事、物和人。
行政决策是管理决策中的一种，具有管理决策所共有的特性。
即针对性、目标性、实施性、选择性、优化性、预测性等，此外，行政决策作为政府机关决策，还具有不同于其他管理决策的特性。
1、决策主体的特定性。
2、决策内容的广泛性。
3、决策代表利益的公众性。
4、决策活动的合法性。
5、决策执行的权威性。
行政决策常见的类型有:1、依据行政决策主体地位的不同，可分为国家决策和地方决策。
2、依照决策者在管理组织中所处地位的不同，可以划分为高层决策、中层决策和基层决策。
3、依据决策目标数量的多少，可分为单目标决策和多目标决策。
4、依据决策条件和结果的不同，可分为确定型决策、非确定型决策和风险型决策。
5、依据决策目标要求不同，可分为最优决策和满意决策。
6、按决策的对象或范围的影响程度不同，可分为战略决策和战术决策。
7、按决策所涉及问题出现的频率以及解决问题的方法不同，可分为常规性决策和非常规性决策。
8、按决策的思维反应模式不同，可把行政决策分为理性决策和非理性决策。
3、行政决策在行政管理中的地位和作用。
答:1、行政决策是行政管理的首要环节。
2、行政决策是实现行政职能的基础。
3、行政决策是保证行政效能的重要前提。
4、行政决策正确与否直接关系到行政管理的成败和国家的兴衰。
第二章行政决策体制1、中国共产党在行政决策中枢系统中的地位及作用;中国共产党是中国的执政党，对中国的政治、经济、文化等各个领域的管理事务，实行集中统一的领导。
其地位和作用表现如下:第一，中国共产党以其执政党的地位，对国家各项事务实行政治领导。
1第二，中国共产党的决议要通过立法程序才能成为指导整个国家生活的大政方针。
第二章传统的公共行政模式Convertor
第二章传统的公共行政模式第一节传统公共行政模式第二节对传统公共行政模式的批判第一节、传统公共行政模式请思考以下问题：1、传统公共行政模式的基本原理有哪些？2、传统公共行政模式的特征是什么？3、传统公共行政模式的理论基础有哪些？1、传统公共行政模式的基本原理官僚制；最佳工作方式；通过官僚组织提供服务；奉行政治行政二分法；公务员追求公共利益；职业官僚队伍；执行命令不承担责任。
2、传统公共行政模式的理论基础威尔逊的政治行政二分法；泰勒的科学管理理论；马克斯韦伯的官僚制理论；英国1854年的《诺斯科特—特里维廉报告》。
一、早期的行政1、早期行政的特点：人格化的，即以效忠国王或大臣等特定个体私人关系为基础；结构松散；面向特殊人群。
2、早期行政的弊端腐败：裙带关系、买官卖官等；政党分赃制。
请思考：什么是政党分赃制？政党分赃制政党分赃制在许多国家采用过，其中美国最为典型。
它是随着美国两党政治的出现而逐步形成的。
1800年，民主共和党的T.杰斐逊就任第四任总统，他率先大批任用本党党员以取代联邦党人所担任的职务。
1829年第七任总统A.杰克逊就职后更公开倡导这种作法，在美国联邦政府实行官职轮换制，排斥异己，给党派亲信封官，使政党分赃制得以确立。
由于政党分赃制任人唯亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退，因此造成用人不当，行政效率低下，政府浪费严重，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈。
每一次选举后便发生一次人事大变更，使行政管理混乱，政治不稳定。
这种弊端使美国公众愈来愈不满，迫切要求改革这种官吏制度。
美国国会于1883年通过彭德尔顿法，实行功绩制，政党分赃制废止。
随着经济和社会的发展，政党分赃制已陆续被各国否定。
但其影响仍时有出现。
二、19世纪末20世纪初的改革：传统公共行政1、英国1854年的《诺斯科特—特里维廉报告》:职前考试，择优录用；取消恩赐制，建立功绩制；行政中立；政策与行政分离。
2、1881年加菲尔德总统被刺事件；美国1883年的《文官法》（《彭德尔顿法》）。
古代社会的单县制行政管理模式
古代社会的单县制行政管理模式古代社会的行政管理模式不同于现代的国家制度。
在中国古代，行政管理的基本单位是县，而不是现代的省、市、县等级体系。
在这样的行政管理模式中，每个县都是完整的行政单元，负责管理当地的政治、经济、文化和社会事务。
这种行政管理模式被称为单县制，是中华文化的重要组成部分之一。
单县制行政管理模式的起源可以追溯到先秦时期。
在战国时期，中国出现了一些城邦国家，如魏、赵、韩等，它们都采用了单县制行政管理模式。
当时的县是由官员负责管理的，他们被称为县令。
县令负责管理当地的政治、经济、社会和文化事务，是当地最高行政负责人。
此外，县还可以自行建立一些行政机构，如县衙和县学等，以便进行更加高效和规范的行政管理。
单县制行政管理模式的优点在于，它可以实现分权管理、地方自治和便于控制。
分权管理意味着行政管理权力被分散到县一级，这样可以使得政府决策更加贴近人民的实际需要，也更加容易反映不同地区的实际情况。
地方自治指的是县可以自己管理和决策，而不需要太多的干预和指示。
这使得县发挥了自主、创新和实验的作用，可以更加适应当地的文化和经济发展需要。
便于控制意味着，当政府需要对某个特定地区进行管理和调控时，单县制行政管理模式可以更加容易、快速和有针对性地实现。
但是，单县制行政管理模式也存在一些缺点。
其中最大的缺点是，单县制行政管理模式只适合于相对小型的社会和经济。
当经济和社会发展到一定规模时，单县制行政管理模式会无法满足管理需要，尤其是在现代化和全球化的背景下更加明显。
此外，单县制行政管理模式也可能会给少数民族和边远地区带来不利影响，因为他们的事务很难被照顾到和满足需要。
这就需要在具体实施中进行灵活调整和改善，避免出现不必要的问题和矛盾。
总之，单县制行政管理模式是中国古代社会行政管理的重要特点。
它具有分权管理、地方自治和便于控制等优点，不仅有利于地方政府决策和管理，也有利于人民实际需要的体现。
但是，单县制行政管理也存在缺点，需要在具体实践中进行完善和改进。
中国行政环境下的传统行政方法(一)
中国行政环境下的传统行政方法(一)中国行政环境下的传统行政传统行政的特点•对政府权力高度集中•行政决策难以透明化•对市场的控制力度较大•对民众参与决策的限制较大改革方案推进行政审批制度改革•简化审批流程•优化审批服务•推行“一口受理、一网通办、一次办好”促进政务公开透明•建立政务信息公开制度•加大对政府信息公开的监督力度•推行政务公开透明度评价制度强化法治化建设•加强对行政行为的监督和制约•建立行政复议和行政诉讼制度•推进公共法律服务体系建设促进市场化和社会化服务•鼓励社会资本参与公共服务领域•推广政府购买服务模式•开展政府和企业间合作，发挥企业参与市场化服务的优势改革成效•行政审批时间大幅缩短•行政审批工作效率大幅提升•政务公开透明度明显提高•政府行为更加规范化和法治化•市场化和社会化服务更加丰富和多样化总结中国行政环境下的传统行政在改革的道路上仍然存在挑战。
然而推进行政审批制度改革，促进政务公开透明，强化法治化建设，促进市场化和社会化服务等方面的措施都可以为改革带来更多的机遇。
改革必然会面临困难和挑战，但我们有坚实的基础和拓展改革的决心，相信可以实现更好的发展。
改革中还需注意的问题•改革过程中要坚持法制化、程序化原则，确保改革的合法性、公正性和透明度；•加强改革宣传，提高公众对改革的支持和参与度；•认真听取各界意见和建议，完善改革方案；•加大组织协调和资源投入，保证改革的顺利推进。
未来可能面临的挑战•部分政府部门依旧存在利益固化、权力膨胀等问题，可能会抵制改革的推进；•在部分地区，对改革的理解和认识还需要进一步加强；•改革会对原有的工作模式产生冲击，需要加大对相关人员的培训和转岗安置工作。
结语中国行政环境下的传统行政改革是一个复杂的系统工程，需要综合施策，协调推进。
我们相信，只要坚持改革的决心，按照科学发展观的要求，扎实推进改革措施，就一定能够成功跨越改革的关口，实现中国行政体制的现代化和全面发展。
《公共管理导论》(澳)休斯 著 第二章 传统的公共行政模式
泰罗（ 1856-1915 ）的科学管理
重要观点
（1）标准化工作，意指发现“一种最佳工作 方式” （2）实行广泛而严密的控制，为维持所有这 些标准提供保证
传统公共行政的理论基础
在国家体制或政府体制层面，区分两种基 本功能：政治与行政二分（威尔逊）→划 定了公共行政活动的范围 在政府组织形式层面，建立官僚制（韦伯） →划定了公共行政的组织结构模式 在政府的具体运作中，采取科学管理（泰 罗）→划定了公共行政具体运作的方式
公职人员的地位
1.有一定社会地位，总是争取并通常会受到明显的“社会 尊重”。 2.任命制，由上级权力当局任命。 3.终身任职，职位是终身占有的，至少在公共官僚制组织 中是如此。 4.有身份保障权，不允许任意解雇或调动工作。 5.资历取向的薪酬福利制度。定期领取货币补偿，薪金根 据“地位”或“职责”（“等级”）而定，此外，还有可 能参考服务期限的长短。 6.等级晋升的职业生涯。公共人员在公共部门的等级序列 中开始其“职业生涯”。他从层级较低、不太重要、薪金 较少的职位向较高的职位升迁。
3、传统公共行政的理论基础
（1）韦伯的官僚制理论 （2）威尔逊的政治行政两分 （3）泰罗的科学管理
（1）马克斯· 韦伯的官僚制理论 （Max Weber,1864-1920）
德国社会学家、宗教学家、政治经济学家，组织理论之父，《新教伦理 和资本主义精神》、《经济与社会》等。 开始于这样一个问题：人们为什么会服从命令?于是便产生了合法统治与 权威类型的问题。任何一个组织都是以某种形式的权威为基础的。 组织的基础——统治与权力，最优的组织结构——官僚行政组织。 所处的时代： 在德国工业化高速发展的进程中，旧的社会结构正在迅速 瓦解，新的社会结构正在成长之中——皇权统治业已崩溃，以家庭为基 础的旧企业体系正在解体；与此同时，新型工业化大企业发展迅速，国 家、军队、政党等其他社会组织也获得了巨大的发展。此时一个非常重 要的问题就是使组织合理化，越是大型组织机构的发展，越要求管理合 理化，以此为新的资木主义国家政府管理和企业管理提供所需的效率。
第二讲 传统的公共行政模式
四、威尔逊与政治控制
在传统的行政模式——最引人注目的是威斯敏斯特制 度——中，政治控制主要有三个方面： 责任与义务的明确关系 一个部门或机构有两种基本的角色：向政治领导 提供政策制定、评估与实施的建议；管理其资源 ，以便政策得以执行。通过部门的等级结构，每 一个公务员在技术上对内阁，并最终对人民负责 一般认为，政策问题（属于政治官员的正式领域） 与行政问题（留给公务员处理）是严格分离的。
固定薪金原则
公职人员在公共部门的等级序列中开始其“职业生涯”。 他从层级较低、不太重要、薪金较少的职位向较高的职位 升迁。
通过等级结构升迁
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三、韦伯的官僚制理论
评论
官僚制模式和公职人员地位这两项原则旨在创立一种尽 可能得到最高技术效率的制度
一种正式的、非人格化的制度可以根据纯客观的考 虑为执行专门化职能的原则提供最大限度的可能性 。决策将会并且应当依据“可靠的规定”作出，“ 不考虑个人因素”。 职能专门化原则意味着提高生产力；权力等级制 和规章制度有助于决策的确定性；制度的非人格 化意味着在相同的情况下可以重复相同的决策。 决策的制定不能独断专行。
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三、韦伯的官僚制理论
公职人员的地位（韦伯所列六条） 与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到 明显的“社会尊重”。 公职人员属于地位高于普通公民的精英。 纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的，一个 由被管理者选举产生的公职人员并不属于这种类型。 通过功绩而不是通过选举或恩赐制来招募公职人员终 身任职，以获得公正的服务。 通常，公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚 制组织中是如此。 终身任职和全职职业。
组织是与其员工的私人生活相分离的一个领域 ，它完全是非人格化的。书面文件的保存是必 不可少的，因为当类似事件发生时，以前的案 例可以成为先例。只有保存档案，才能保持组 织运用规定的一致性。
(完整word版)公共管理导论(第三版)
公共管理导论（第三版）欧文.E.休斯著张成福等译第一章变革的时代1.传统公共行政基石的基本原理①官僚制②最佳的工作方式③通过官僚制组织提供服务④政治与行政二分法⑤公共利益⑥职业官僚队伍⑦行政性2.传统行政模式的基础是官僚制，新公共管理的基础是市场新公共管理的基础是市场，表现在：①据成本-收益分析来确定结果②运用目标管理方法实现任务③运用市场与市场机制④竞争与选择⑤通过权力、义务、责任的协调一致向工作人员下放权力。
3.变革的紧迫问题①对公共部门的抨击（表现在规模、范围和方法三个方面）②经济理论的变革：公共选择理论（以完全理性为基础）；委托（股东or全体选民）-代理（管理者）理论；交易成本理论③技术变革④私营部门的变革第二章传统的公共行政模式1.早期的行政系统：“人格化的”，以效忠于国家or大臣or非营利组织or国王为基础2.传统的行政模式深受美国的伍德罗.威尔逊和欧洲的马克斯.韦伯的影响。
认为行政是工具性、技术性的，应远离政治领域。
例如19世纪美国的文官制度。
3.韦伯的官僚制理论⑴理论的基础：三种类型的权威：魅力型权威；传统型权威；理论-法律型权威(效率最高)⑵与早期模式最大的差别：①运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。
②组织及其规则比组织中的任何个体都为重要。
4.威尔逊与政治控制政治（制定政策）、行政（执行政策）二分法体现在三个方面⑴责任与义务的明确关系⑵策问题与行政问题完全分离⑶行政是匿名的、中立的、无党派的5.泰勒与管理⑴科学管理的三个方面①决定工作标准的时间和动作研究②刺激性工资制度③改变职能组织④人际关系公共管理的黄金时代6.传统模式存在的问题⑴政治控制的问题⑵“最佳工作方式”的问题⑶官僚制的问题：与民主冲突（正式的官僚制不再被认为是一种特别有效的组织形式）⑷公共选择的批评第三章新公共管理新公共管理更关注结果的实现和管理者个人的责任1.一般管理的职能⑴战略职能（首要职能）①确定组织的目标和重点②设计操作计划以实现既定目标③人员组织和调配⑵管理内部构成要素①人事指挥和人事管理制度（构成了组织实现其目标的行动能力和对具体管理方向进行反应的能力）②控制绩效（通过各种信息管理系统）⑶管理的外部要素①处理和组织的“外部单位”（服从相同的权利机关）②处理与其他独立组织的关系③处理与新闻媒体和公众的关系2.管理方法的产生起点：富尔顿报告3.新公共管理改革不只是对公共部门的改革，代表了公共部门以及公共部门与政府和社会关系的某种转变4.管理主义方案⑴一种战略方法政府已经把长期计划和战略管理确定为其长期施政的目标。
传统公共行政模式
四、韦伯的官僚制理论
韦伯官僚制理论产生的社会背景
• 当时在德国的教会、国家机构、军队、政府、经济企业和 其他各种团体中，大规模的组织都在飞速增长，而传统型 的组织结构已经远远不能适应现代组织发展的需要。
• 为此，这些大型组织迫切要求一种严密、稳定、有效、精 确的管理组织，以促进资本主义社会的行政管理不断趋向 “理性”和“高效”。
一、引言
• 传统公共行政模式的理论基础来源：
① 美国的伍德罗·威尔逊和弗雷德里克·泰勒的理论； ② 德国的马克思·韦伯的理论； ③ 英国1854年《诺斯科特—特里维廉报告》(Northcote-Trevelyan
Report)。
传统的公共行政模式是公共部门目前为止持 续时间最长且最为成功的理论，但它正在被新的 典范所取代，它的理论已经不能适应这个变革时 代的需要。
的著作。
1907年韦伯获得一笔可观的遗产，也使他得以继续专心研究无须担忧 经济问题。 1910年，他和腾尼斯，齐美尔一起创建德国社会学学会并担任学会秘 书数年。 1920年6月14日韦伯因患急性肺炎不幸去世，终年56岁。
四、韦伯的官僚制理论
《论中世纪商业团体的历史》1889
《罗马农业史及其对国家法和私法的意义》1891
“2.……行政管理就是在法律规则限制之内,并且根据一些得到团体 制度许可的、甚至没有违许团体制度的、可以普遍标明的原则，合理 地维护团体制度所规定的利益”；
“3.因此，典型的合法型的统治者即“上级”，由于它发号施令，所 以要服从非个人的制度，他的号令是以制度为取向的”；
“4.服从者仅仅作为团体的成员，并且仅仅服从法”；
极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合 法统治地位。
二、早期的行政
[公共行政管理]2、第二章行政组织理论
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第二章行政组织理论重点:韦伯的官僚制；西蒙的有限理性决策理论;布坎南的公共选择理论。
随着阶级和国家的出现，对国家和各种社会事务进行管理的组织就产生了，对组织问题的探索和研究也就从此开始而且从没中断过。
在漫长的历史发展过程中，无论是东方国家还是西方国家，人们对组织问题都进行了大量的、深入的研究，总结出了许多关于组织建设和发展的经验，当然也有教训。
然而，由于时代的局限性，这些探索只能停留在经验或者想象的层面，表现为一种零散的、不成系统和体系的思想或观点。
而且大多包含在思想家或政治家的治国方略中。
使组织问题的研究真正形成一门科学、系统和完整的理论，现在人们普遍公认为是在19世纪末、20世纪初的西方国家。
因此，本章主要根据西方国家组织理论产生和发展的时间顺序，参考传统的管理的分段划分方式，在对各学派及其力，理论内容概括的基础上，将公共组织理论的发展划分为四个阶段，即，传统科学管理时期的公共组织理论、行为科学时期的公共组织理论、系统权变时期的公共组织理论、公共组织理论的现代发展。
对每一个时期的理论着重选择几种价值较高、影响较大、权威性强、代表性比较突出的进行讲解。
第一节科学管理时期的行政组织理论产生时期：１９世纪末－２０世纪３０年代代表理论：美．泰罗：科学管理理论法．法约尔：组织管理理论德．韦伯：官僚制组织理论泰罗是以新教徒的执着和认真，把企业管理导向科学；法约尔是以高瞻远瞩的睿智，构建了管理学的宏观大厦；韦伯就是哲学家式的冷峻和严密，创立了组织理论。
产生背景：①经济发展：提出了提高劳动生产率的要求②实利主义经济学：经济人③新教伦理：自制．勤奋和节约是美德，倡导人们通过个人努力和奋斗实现理想④传统管理：（棍棒．高压）体制缺陷太多“血汗工厂”向开明政策转化一、泰罗的科学管理组织理论（一）泰罗的生平（1856~1915）出生于美国富有的律师家庭，少年时代过度勤奋的学习使他患上严重的眼疾，不得不辍学，进工厂当工人。
公共管理导论笔记欧文休斯.doc
《公共管理导论》欧文.休斯第一章：改革的时代1.1导言1、传统的公共行政学原理：1）政府本身应按照等级制、官僚制的原则进行组织2）政府一旦介入到某一政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者3）政治与行政能够相分离4）认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚2、新公共管理具有以下一些主要观点1）注重管理而不是政策2）注重绩效评估和效率3）将公共官僚制组织划分为一些在用户付费的基础上相互协调的机构4）利用准市场化和签约包出工程的方式促进竞争5）削减成本6）具有一种特别重视产出目f小、限期合同、金钱刺激和A主管理的管理风格3、企业型政府的十条原则（奥斯本、盖博勒）1）大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争2）他们授权各公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中3）关注结果而不是投入4）以目标而不是规则和规定为导向5）把服务对象界定为顾客并赋予苒选择权6）致力于赚钱而不仅仅是花钱7）实行分析，引入参与管理8）采用市场机制而不是官僚机制9）不仅重视提供公共服务，而且极力所有部门，为解决其社区文体付诸行动4、新公共管理管理主义企业型政府1.2行政与管理4-行政：服从指令和服务，注重的是过程、程序和符合规定‘管理：1）取得某些结果（有效率的）2）取得这些结果的管理者的个人贵任1.3公共部门的研宄公共管理：注重战略、外部环境的处理以及组织的广泛使命和目标1.4变革的紧迫问题1、对公共部门的抨击：规模、范围和方法2、经济理论的变革1）公共选择理论：将微观经济学运川于政治与社会领域的经济思想的一个分支。
主要假设是以完全理性为基础，断定‚最好的‛结果应是市场力量的作用最大化，政府的作用则相应减少，允许竞争和选择。
公共选择理论试着从研宂官僚和政客的角度上探索政府带來的影响，并且假设这些人都是根据于自己的私利采収行动，他们的一举一动都是为了增进自己的经济利益(如他们的个人福利)。
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第二章传统行政模式
本章内容
第一节 早期的行政 第二节 19世纪的改革 第三节 传统模式存在的问题
第二章传统行政模式
第一节 早期的行政
公共行政历史漫长 与政府同步发展 格拉登:自从有了政府，就有某种形式的行
政存在
第二章传统行政模式
部门和地方政府亦然——尤其是在选举之后。 这种体制效率既低，效能亦差。
对这种早期行政体制改革的要求日益 迫切，终于引起了19世纪后期的改革
第二章传统行政模式
第二节 19世纪的改革
传统模式的产生最早可追溯到19世纪中期的英国 1854年，英国《诺思科特—特里维廉报告》建议说，
“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等 级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前 考试制度”来选拔。该报告还建议：取消恩赐制，取 而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公 开的竞争性考试招募人员；对中央各部门的公职人 员进行重组，以分别从事脑力工作与机械工作；通 过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次 的职位 《诺思科特—特里维廉报告》标志着公共部门以功 绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落
基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落”， 成为传统公共行政模式的开端 此后，英美两国相继进行了文官制度改革
第二章传统行政模式
传统公共行政模式持续时间：19世纪末－1975年
但它现在正被取而代之 虽然它并没有突然间消失，它的因素也仍
然存在 但是，它的理论与实践现在已被认为过时
了，且不再适合迅速变化的社会需要。
裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作，或者花钱买 官，都是司空见惯的事情
第二章传统行政模式
个案
在早期殖民地悉尼，海关官员个人可以得到所收 关税的5%，“任何因闹事和妨害治安而被逮捕并关 押在监狱的海员”要付给警察一先令
在19世纪的大部分时期，美国存在着所谓的行政 上的“政党分赃制”，它来自于这样一个谚语：“战 利品属于获胜者”。当一个新的政党选举获胜以 后——这适用于从地方选举到总统选举——从高 层到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的 人占据
第二章 传统行政模式
第二章传统行政模式
传统行政模式时期
第二章传统行政模式
传统公共行政模式曾经是一场重要的改革运动
在早期，公共行政由效忠于领导者的业余人员来实施， 强调“君要臣死臣不得不死”的人身依附关系
后来，公共行政成为一种专门职业，它需要由明确的、 以功绩制为基础的公职人员（civil servant）来实 施
第二章传统行政模式
英国19世纪中期的改革对美国的观念产生了影响。 1881年，加菲尔德总统被一名失望的谋求获胜党
公职的人所暗杀——暗杀者认为，他曾被许诺获 得一个文职雇员职位——这一事件进一步推动了 已经开始的改革运动。 在1883年，通过了《文官法》（《彭德尔顿 法》），该法成立了一个由两党成员组成的文官 委员会，
古代公共行政案例
第二章传统行政模式
最早的行政系统出现在古埃及，主要是为了治理 尼罗河每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔。
中国在汉朝时期（公元前206至公元220年）信奉 儒家学说，治理政府的人不是根据出身而是根据 品德和能力选拔出来的，其主要目标是使人民安 居乐业。
在欧洲，各个帝国——希腊、罗马、神圣罗马、 西班牙等等——首先是“行政帝国”，由中央通过 规则与程序实施控制。韦伯认为，中世纪“现代” 国家是“伴随着官僚制结构的发展”而发展的。
第二章传统行政模式
契诃夫与《变色龙》
奥楚蔑洛夫这样一个官职低微、语言粗俗、 当众出丑的小警官，在小说描写的故事发展 过程中，不仅没有一个人对他表示愤怒、鄙 视和嘲笑，相反人们倒是怕他、服从他、恭 维他。他对狗和赫留金的态度出尔反尔地变 了五次。
19世纪公务员的典型写照
第二章传统行政模式
传统公共行政模式的理论基础
第二章传统行政模式
《彭德尔顿法》主要内容
根据职位分类，为所有申请公职者举 行竞争性考试
根据职位分类，任命考试成绩最高者担 任公职
在正式任命前，插入一个有效的试用期
在华盛顿的任命按照某些州和其他重要 地区的人口比例进行分配
第二章传统行政模式
传统行政模式的推动者
伍德罗·威尔逊
Hale Waihona Puke 马克斯·韦伯泰勒梅奥
古立克
美国威尔逊的政治行政两分法 英国1854年《诺思科特—特里维廉报告》 弗雷德里克·泰勒的理论 德国的马克斯·韦伯的理论 梅奥的人际关系理论 古立克的七职能论
第二章传统行政模式
诺思科特—特里维廉报告
1854，英国发表诺思科特—特里维廉报告，该 报告建议在英国进行政府人事改革
1870，英国发布枢密院令 这两个文件标志着英国“公共服务以功绩制为
明确的、专业化公职人员 根据功绩招募和任命 政治中立，政府更迭时公职人员仍然继续任职 政治官员应当负责制定政策，行政部门则应负责
这些形式可以称为某种形式的 行政，但真正的传统行政模式 实际上产生于19世纪的中后期
第二章传统行政模式
古代行政模式（早期行政模式）的特点
人格化
以效忠于国王或大臣等特定个体为基础，而不是 “非人格化的”
“非人格化”以合法性和效忠于组织和国家为基础 早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或
滥用职权 对于那些想被国家雇佣的人来说，求助于恩赐或
公务员为公众服务，是一种高尚的职业，它需要的是 可以成为特殊的行政精英的最优秀人才，其行为需要 遵循着法律和已被确认的惯例。
第二章传统行政模式
传统公共行政模式的特征
行政部门处于政治领导的正式控制之下 建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上 由常任的、中立的和无个性特征的官员任职 只受到公共利益的激励 不偏不倚地为任何执政党服务 仅仅是执行被政治官员决定的政策
第二章传统行政模式
政党分赃制
19世纪30年代安德鲁·杰克逊总统时期，政党分赃制达到 黑暗的顶峰
政党分赃制产生了许多严重后果： 19世纪大部分时期伴随着政府更迭而产生的周期性震荡； 公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起； 行政部门与立法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲
突导致1968年对一位美国总统的弹劾； 求职者对总统提出了几乎难以置信的要求——对州的行政