论城市规划中效率与公平的对立与统一

论城市规划中效率与公平的对立与统一

论城市规划中效率与公平的对立与统一

赵守谅

【摘要】首先界定了城市规划中效率与公平的范畴，并论证了当前城市规划中效率与公平关系矛盾的主要方面是片面追求经济效率带来的社会公平问题。论文指出城市规划中效率与公平是对立统一的关系，效率是公平的重要基础之一，公平的缺失最终也会影响效率，效率与公平统一的实质是和谐发展，并提出了规划工作者应树立的效率与公平观。

【关键词】效率；公平；城市规划

DIALECTIC OF EFFICIENCY AND FAIRNESS IN URBAN PLANNING

ZHAO Shouliang

ABSTRACT: The efficiency and fairness are the eternal subjects in urban planning. This paper firstly gives the specific definitions of efficiency and fairness in urban planning and points out that the main aspect of the contradiction nowadays is the unfairness due to the excessive seeking for economic efficiency. It states that the efficiency is the important foundation of fairness, and the lack of fairness will do harm to the efficiency. The relationship of efficiency and fairness is dialectical. Then it puts forward the correct attitude of planners towards the efficiency and fairness.

KEYWORDS: efficiency; fairness; urban planning

1 引言

城市规划是对有限的城市空间资源（尤其是土地资源）进行合理安排与有效利用的活动。因此，在某种意义上，城市规划是一种对有限公共资源的配置。在资源有限的前提下，任何公共资源的配置行为都需考虑效率与公平，即：尽可能地使资源配置的效用最大化，同时保证资源配置过程中社会各方利益的公平，以及作为社会公平反映的公共利益的实现①。城市规划所能配置的资源也是有限的，因此，效率与公平是城市规划的一对永恒话题。

一方面，城市规划要通过对各项城市功能的合理安排、各项建设的综合部署，为实现社会和经济发展目标服务。在此过程中，城市规划工作各层面均应体现对效率的追求，例如：具有前瞻性的城市战略规划能顺应城市经济发展的要求，恰当的土地开发时空安排能使有限的城市土地资源发挥最大的效用；合理的土地利用规划能提升城市地价水平，保证土地利用效益的最大化；高效的城市规划管理制度能有效控制城市开发行为，保障规划的顺利实施，从而提升整个城市规划工作的运作效率，等等。另一方面，维护社会公平是规划师的神圣责任。虽然不是资源配置的最终决定者，但规划师可以运用自己的专业知识和专业地位，在规划过程中

尽可能地保障公共利益，保证社会各阶层（尤其是弱势群体）在居住、就业、出行等方面的公平。在社会分层明显变化，贫富差距迅速扩大的今天，规划师的这种责任显得尤为重要和紧迫。当前我国与城市规划有关的公平缺失问题体现在很多方面，公众及社会舆论最关注的有土地问题（拆迁及征地中的公平）、住房问题（高房价造成普通大众住房难）、交通问题（路权平等、公共交通的服务质量与价格）、环境问题（采光权、环境污染、强势群体对公共景观资源的大量占有）等等。造成这些问题的原因很多，城市政府片面的城市经营理念，“GDP至上”的政绩观，规划师伦理价值观及职业道德在当今社会受到冲击，城市规划法制不健全，公众参与的水平还停留在较低层次，等等，所有这些因素都对城市规划所应追求的公平目标构成障碍。当然，这些问题并非都是城市规划的过错，也不是单靠城市规划就能解决的，但由此透视出城市规划中对社会公平的忽视，确应引起每个规划工作者的警惕。

2 概念的界定

要理解城市规划中的效率，可以从现代城市规划产生的背景中得到启示。近代工业革命给城市带来了巨大的变化，创造了前所未有的物质财富，同时也给城市带来了种种矛盾，例如居住拥挤、环境卫生条件恶化、交通拥挤等等。从某种意义上看，现代城市规划的出现，正是为了解决19世纪工业城市在交通、环境、居住等众多方面的低效率，以及由这种低效率带来的一系列城市问题。因此，不能将城市规划中的效率简单地理解为城市规划工作过程（包括城市规划编制、审批和管理）的效率。市场对于提高城市运转和城市发展的效率是有积极作用的，但由于外部性和公共物品问题的存在，市场本身也存在低效的一面，市场个体对效率的追求并不能保证城市整体效率的实现。所以，城市规划是现代城市政府的重要职能之一，城市政府要为城市的日常运转和长远发展的效率负责，在空间层面，这种责任要集中体现在城市规划上。对空间资源的合理安排和有效利用，是城市规划的本质任务。城市规划能使市场经济运行地更为有效，建设一个有效率的城市，是规划师的职业目标之一。据此，本文将城市规划中的效率区分为2个层面。狭义层面就是指城市规划工作过程的效率，包括城市规划编制工作的效率和城市规划行政效率。广义层面是指城市规划为城市运转和城市发展带来的效率，在市场经济条件下，城市规划对提高效率的作用和影响，从根本上来说，来自于纠正市场失灵所造成的效率干扰和效率损失。能否取得这种效率，取决于城市规划理论和方法的科学性，以及城市规划决策及实施机制的完善。

现代意义上的公平指的是一种合理的社会状态，包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。权利公平是指公民的权利不因职业和地位的差别而有所不同，其合法的生存、居住、迁徙、教育、就业等权利得到同等的保障和尊重；机会公平是指公民能普遍的参与社会发展并分享由此带来的成果；过程公平是指公民参与经济政治和社会等各项活动的过程公开透明，不允许某些人对过程的控制而谋取不当利益；结果公平是指在分配上兼顾全体公民的利益，防止过于悬殊的两级分化，以利于共同富裕的实现②。城市规划中的公平，主要体现在全体城市居民在就业、出行、居住及享受各种公共服务方面的公平，包括3个方面：一是城市规划实施过程的公平，包括公开透明的行政机制、有普遍性和约束力的公众参与机制、公平的利益调控机制；二是城市居民享受各种公共服务和城市公共资源方面的公平，城市全体居民能公平的分享城市发展带来的好处；三是城市低收入居民基本生活条件的保障，这是城市弱势群体改善自身处境、获得发展机会的基本前提。