财政制度改革对中央与地方权力结构的影响

财政制度改革对中央与地方权力结构的影响

——以财权和事权为视角

汤火箭/谭博文

2013-03-20 14:45:31 来源：《宏观经济研究》(京)2012年9期

【内容提要】财权与事权的分配关系是中央与地方权力结构产生变化的重要内容。当前我国财政体制下，中央与地方财权和事权不匹配，出现了中央与地方事权与支出责任不清晰、地方财权和事权不对称、政治集权与经济分权的矛盾等现实问题。这些问题主要由事权的法律规定不明确、财权的过度集中、中央的权威性思考、晋升激励制度等原因所造成，建议合理划分事权与财权、公开事权和财权划分、转变政府之间交流方式以及转变地方政府责任方向，以期实现财权和事权的匹配和中央与地方权力结构的均衡。

【关键词】财政制度/权力结构/中央与地方

2012年我国在《政府工作报告》中提出：“要推进财税体制改革，理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系，更好地调动中央和地方两个积极性”，而中央与地方的权力结构关系中最为重要的是财权与事权的关系。自1994年分税制改革以来，我国一直坚

持“财权与事权相匹配”原则，努力让各级政府通过拥有“财权”去履行相应政府职能(事权)。然而在财权方面，由于分税制改革的不足，主要关注中央与省级财政之间收入与支出的关系，对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定，进而使得财权不断向中央和省级政府上移；而在事权方面，由于缺乏明确的事权划分标准，在科层制官僚管理体制下，政府的基本事权不断下移。因此，我国中央与地方财政收支长期处于不均衡状态，并且缺口不断扩大。根据国家财政收入与支出相关数据显示，尽管分税制使中央政府财政收支差额呈正向递增，然而地方政府财政收支的缺口却以更快速度扩大。中央政府本级财政正的收支差额不足以弥补地方政府本级财政负的差额，并且呈扩大趋势。若中央将所有正的盈余都转移给地方，1994年地方政府有574.52亿元的资金缺口，而在2002年缺口扩大到3149.51亿元，2003年也达到2934.70亿元。①面对如此巨大的财政缺口，地方政府只能选择举债或者增加税费收入，由此造成当前地方土地财政愈演愈烈、房地产价格政策屡屡失效、地方债务危机不断扩大、收入分配矛盾不断激化等现实问题。

为真正厘清中央与地方的财政与事权关系，分析我国财权与事权失衡的制度成因，本文将系统梳理自新中国成立以来财权与事权制度变迁的历史进程，明确中央与地方事权与财权的范围和内容，在此基础上对财权与事权失衡原因做深入分析，探寻中央与地方政府权力结构在财政制度变革过程中的动态变化，并对真正实现国家“财权与事权相匹配”提出相应制度建议。

一、中央与地方的权力结构：财权和事权

中央政府与地方政府拥有共同利益的同时，也拥有各自的利益。双方对自身利益的争夺，导致权力配置和利益分配成为了双方权力结构关系中博弈的焦点。事权的多少决定着各级政府管理事务的权力，而财权与相应事权的匹配程度又对最终的利益分配格局产生影响。所以，事权以及履行事权所需要的财权构成了政府权力结构的主要内容。

财权从企业的角度上看是一种财力以及与之相伴随的权力的结合。这里的财力表现为一种价值，是企业的财务资金或本金，而相应的权力便是支配这一财力所具有的权能。财权是对财富的所有权和对财政的管理权、财政收入和财政支出的支配权。“事权是指处理事务的权力或职权”②，政府的事权即管理事务和处理事务的权责，与政府的职能相关，进行行政管理、经济管理、社会管理等。由于政府职能的转变，政府的事权也在发生着变化。“社会主义市场经济条件下政府的主要职能是提供公共服务，因此从本质上说政府的事权也就是政府的公共服务职责。……各级政府事权的划分不再依据行政管理关系，而是公共服务的层次。”③

如果财权与事权高度集中在中央，地方则会在权力和财力上依赖中央，缺乏积极性；若事权下放，而财权仍集中于中央，地方手中的事权则没有相应财力的支持，地方行政管理、经济管理的权利将无法很好地实现，容易导致机会主义的频繁发生；若下放的财权超过事权，则可能出现浪费，造成地方政府过富，中央财政出现危机。因此，财权与事权之间的分配关系直接影响到中央与地方的权力关系。财权和事权是联系在一起的，我国的社会制度决定国民经济的主体是国营企业和事业，国营企业和事业归哪一级管理，即事权放在哪一级，财权也相应放在哪一级。地方财政的大小和中央划给地方的事权应当一致。地方财权的大小，表现在事权的划分上，

反映在各项支出的支配权上。这是我国财权与事权关系的早期权威理论，这一理论的实质是财权与事权相统一。所以，财权和事权的处理需要坚持统一匹配、公平与效率、统筹兼顾以及区别对待的原则，这样做不但能够激发政府履行事权的积极性，还能够提高政府行政管理的效率。

二、我国政府财权与事权制度安排的变迁

自新中国成立以来，国家每次财政体制的变革都是对中央与地方财权与事权关系的调整，也意味着中央与地方权力结构的变化。系统梳理60多年以来我国财政体制改革的历史进程，我们可以比较清晰地看到政府财权与事权制度变迁的过程。

(一)分税制改革前：财权与事权的“双下放”

1994年分税制改革以前，我国财政体制历经十余次调整，由财政高度集权逐步向分权体制演变。通过总结和对比十余次调整之后的结果，我们可以发现：政府的财权与事权两方面呈“双下放”特征，并且财权下放程度似乎高过事权下放程度。

1、国家财权的下放

自1951年开始，国家逐步改变“统收统支”财政制度，开始向统一领导分级负责变化，即把全国财政分为中央、大区和省三级预算，明确了各级的收支范围。1953年开始执行“一五”计划，中央决定地方政府可将结余自行留用。1958年中央进一步下放地方财权，开始实行“以收定支、五年不变”的财政体制。然而由于“大跃进”、自然灾害等原因，中央开始实行“总额分成，一年一变”的方针，最后将下放的权力陆续上收，逐渐加强集权。“文化大革命”期间，我国财政制度也在放权与收权中徘徊，前期主要采取“收支两条线”、“财政大包干”，而在后期收入方面选择“固定比例留成，超收另定分成比例”，支出方面则“按指标包干”。在1976-1979年间，国家再次恢复了“收支挂钩，总额分成”的体制，并扩大了地方的收支范围和管理权限，在这种情况下，中央与地方财政都划到国家财政的大圈里，双方都没有明晰相应的固定收入，而地方政府更多地关注数额较大的收入，造成地方与中央经常为了基数、比例而讨价还价。

1980年开始我国施行分级包干财政体制，在中央领导和计划下，地方各过各的，地方政府的财政权限增大。1985年，两步利改税完成，企业与政府关系完成转变，中央实行“划分税收、核定收支、分级包干”的体制，首次以税种来划分中央与地方财政收入，“基本上改变了过去以企事业单位行政隶属关系划分收入的办法，开始向分税制体制迈出了第一步，为进一步改革中央和地方财权和事权关系提供了条件。”④在1988-1993年间，中央为了制止“藏富于企业”的现象，对原来的包干办法进行了改进，不同的地区实行不同的包干方法，主要有以下几种：收入递增包干，总额分成，总额分成加增长分成，上解额递增包干，定额上解，定额补助等。

2、国家事权的下放

事权方面，在1949-1979年间，我国实行的是中央高度集权的行政与经济管理体制，中央政府拥有一切重大事务的决策权。虽然中央在一定时期内根据需要将事权下放给地方，但是1954年和1978年两次宪法修改中都没有增加中央与地方应有职权的法律规定，所以事权划分不明确加之法律上缺乏依据，导致事权的下放处于一种随性的状态，使得中央与地方各自的事权界定模糊不清。

1980-1993年的包干财政体制时期经历了1982年宪法的修改，其明确规定了中央与地方应有职权划分，中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，⑤这样宪法对中央与地方事权的划分有了原则性的规定，地方政府提供地方性公共产品和劳务等事权也得以明确。

3、小结

分税制改革以前，中央逐渐地向地方下放财权和事权，但是计划经济体制下，由中央决定是否放权、放权的大小，这种放权容易造成“一放就乱，一收就死”的局面，所以中央不断在权力的收放中徘徊。在这种体制下，中央财政与地方财政之间的关系存在对基

数的讨价还价博弈机制。改革开放之后的包干体制，财权持续下放，事权也在一定范围内得到下放，地方政府增加了对经济剩余的支配，对经济利益的诉求意识被逐渐唤醒，开始不断为自身争取经济利益，地方势力迅速崛起。到20世纪90年代初期，财政“分权让利”的政策使得地方政府财力大增，但是国家主要的公共基础建设等职能依然集中于中央政府，下放的财权超过了事权，导致国家财政收入增长速度日益放缓，出现了中央向地方借钱的局面。同时中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，致使“国家能力”被严重削弱，财政包干的弊端开始显现。

(二)分税制改革后：财权上收与事权下放

1992年党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标，为适应市场经济发展和经济体制改革的需要，1993年底中央颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年起在全国开始实行分税制。为此，国家还采取相关的配套措施，包括改革国有企业利润分配制度、建立以增值税为主体的流转税体系、统一企业所得税制、改进预算编制办法、建立适应分税制需要的国库体系和转移支付制度、妥善处理减免税政策问题。此次改革是为了解决之前改革中所遗留的中央宏观调控能力不足、“诸侯经济”大肆出现、中央与地方财政关系模糊等问题，期望构建分税分级财政体制规范处理中央与地方、政府与企业两大基本经济关系。实施分税制至今，我国的财政政策不断发生变化，对分税制进行完善与补充，表1展现了分税制下我国财政政策的变化过程。

从实际操作情况来看，分税制由原来的行政性分权转向经济性分权，中央与地方的财政关系得到明晰，调动了各级地方政府的积极性，并促进了企业的公平竞争，使中央财力在整个财政收入中的比重日渐提高。在整个分税制改革的过程中，中央与地方财权与事权结构呈现出财权上收、事权下放的局面。

1、财权的上收

在财权方面，中央的财力不断集中，地方政府对中央政府的依赖性增大。改革规定，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将税种划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，以前按照隶属关系向上缴纳的企业主体税种的增值税，现归中央与地方共享。另外，被划分为地方收入的农业特产税、农牧业税在2006年被取消，而属于中央固定收入的消费税则在之后扩大了征收范围。地方财政收入在总财政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右，此后的10年间一直在这个水平徘徊。可以看出，通过分税制改革，中央集中了大量的地方财政收入，这就是分税制所造成的“财权上收”的效应。

实行分税制，把财权逐渐上收，实际上是增强了中央财政与地方财政的独立性，不仅有利于中央政府宏观调控能力的增强，还有利于调动地方政府实现自我收支平衡的积极性。但是，分税制只规定了中央与省级政府的财政分配，所以省级政府可以决定改辖区内的财政划分办法，它们便将这种财政上收的压力下移。虽然税收返还和转移支付补助可以弥补县乡基层政府的财政缺口，但在执行的过程中难以保证平均平等，造成了一些地区县乡财政承受着很大的压力。以地方政府财政收入规模为基数实行返还的制度，使得经济总量增长速度越快的地方税收返还越多。2003年东部地区在全部税收返还数量中的比重在50%以上，其中“增值税和消费税两税返还”占52.6%，“所得税基数返还”占70.82%。即使在实施了财力性转移支付以后，西部地区的人均财力也只相当于东部地区的48.3%。因此，这就容易造成由于省级政府将财政压力下移，加之中央财政补助不均等、不透明，导致横向基层政府的财政差距明显。

2、事权的下放

事权方面，其在中央与地方之间的划分没有实质性的进展。改革规定，根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。由于我国下级政府与上级政府是服从与被服从的关系，在公共事务的建设需要支出时，上级政府往往将支出责任下移。所以，具体事权划分的不明确，使得各级政府在具体操作中将事权不断下放，地方政府承担了巨大的经济与政治建设、提供公共服务的任务。

3、小结

通过分税制改革，中央实现了“两个比重”的持续上升，集中了约50%—60%的财政收入，然而中央与地方在事权方面的划分格局并没有改变，而在单一制政治体制和政府科层制管理体制下，事权划分标准的模糊性使得中央或上级政府能够将事权层层下放至下级政府，因此政府财权与事权的不均衡随着事权的层层下放而越发严重。正是由于各级政府财权与事权严重背离，分税制就无法起到平衡地区差异的作用，更导致了地方政府财源缩减，迫使其从预算外寻找收入来源。因此，当前地方政府通过土地开发来增加收入、缓解财政压力，“土地财政”大肆兴起，从而导致了由于房地产过热带来的房价猛涨以及大规模基础设施建设的“政绩工程”。另外，由于地方政府缺乏必要的税权，所以选择动用行政手段来弥补财政缺口，地方的收费权限和收费规模不断膨胀。发展建筑业、土地开

发与转让、各种杂费，成了地方政府财政收入新的增长点。

要使每一级政府都拥有相对稳定的财权，并与其事权相匹配，至少需要如下条件：(1)各级政府之间的事权能够划分清晰，分担性的事权少，而且相对稳定；(2)每一级政府通过自己拥有的财权可以获得相应的财力，也就是每一级政府都有足够的财源和税源；(3)有足够的税种在各级政府之间分配，共享税少；(4)当不同层级政府之间出现财政上的矛盾时，有第三方来裁决。从目前我国财政支付与现实国情来看，这些条件目前基本上都不具备。这就需要我们进一步分析我国当前政府财权与事权不匹配的制度成因，并通过相关制度建设，不断完善我国财政制度。

三、中央与地方财权与事权关系存在的主要问题及原因分析

现有财政制度下，各级政府存在财权与事权不匹配的现象，具体说来，主要有如下问题。

(一)中央与地方事权与支出责任划分不清晰

虽然国家对中央与地方事权与支出进行了划分，但其划分欠缺合理性和规范性，中央与地方的事权界限模糊，主要原因有以下几

点：

1、事权划分缺乏法律的具体规定。分税制改革冲破了计划经济体制，形成了分税分级的中央与地方财权与事权关系，但是事权的划分并没有进展。现有的事权划分内容上比较模糊，法律层次不高，缺少法律权威和约束力，而宪法对中央和各级政府事权的划分只是进行了原则性规定，中央与地方财权、事权的划分并不明确，这样容易导致中央与地方在对于公共事务的分配上的非正式性，不利于规范各级政府间的事权关系。

2、事权与支出责任界定不规范，中央与地方事权交错。我国根据现有制度将国防、外交外事支出、武警部队、优抚安置、养老保险划为中央财政应负担的支出，但实际上，地方承担了一部分中央应该承担的支出，如民兵事业费、农村民兵和预备役人民训练误工补助等一部分国防支出，地方支付的一般性外事活动经费、武警内卫部队支队以下机关部队的基建经费等一部分外交外事支出，优抚安置的组织、管理支出，10%的养老保险。

3、上级政府向下级政府下移事权。我国各级政府之间存在行政隶属关系，上下级政府之间往往是服从与被服从的关系。上级政府习惯性地将事权下移，这就导致随着政府层级的越低，事权反而增多。

(二)财权划分不科学，地方财权与事权不对称

地方政府支出责任重大，再加上事权的不断下移，地方政府需要更大的财力。然而，地方在制度内获得的收入却无法达到完成事务管理与建设这一目的，地方财政困难特别是县级基层政府财政困难是常态。要在拮据的财力下不断完成上级交办的事务，基层政府负债严重，开始积极寻求预算外收入，造成这个问题的原因主要有以下几个方面：

1、中央集中主要的税种。分税制改革后中央留给地方的税种较分散，没有主体税种。而属于中央收入或者共享税的税种则数额较大。随后，企业所得税和个人所得税又划入共享税，本属于地方税的一些税种如农牧业税被取消，再加上一些可划入地方税的税种如遗产税等尚未开征，地方税收收入流失严重。

2、地方缺乏税收立法权。我国的中央税、地方税和共享税的立法权集中于中央，地方缺乏必要的税收立法权。中央掌握和颁布几乎所有地方税收的法规制定权、解释权、税目税率调整权、减免税权等，而地方只享有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限。

3、现行制度缺少对省级以下政府的财政关系进行规范。分税制改革只明确了中央与省之间的财政关系，而对省以下地方政府的财

政关系没有提及。地方政府往往效仿中央与省的做法，将收入层层集中，进而导致下级政府就算在财力极度困难的情况下，对上级政府交办的事务也没有推托的能力和余地，出现“财力—事权倒挂”现象。

(三)政治集权与经济分权的矛盾性

中央通过对地方官员的政绩考核以检验地方对中央政策实施情况，对上级要求的关注多于对民众需求的关注，造成了地方政府缺乏自主性、责任感，财政运行缺乏效率。主要原因概括为以下几点：

1、地方政府收入对中央的转移支付依赖性过大。财权过于集中于中央，使得地方政府的财政收入除了税收，其他主要由中央的转移支付构成。地方对转移支付的依赖，造成了地方政府提供公共服务的自主性以及积极性减弱。彼得森(peterson)的研究发现，相比地方税收而言财政转移支付带来的成本较低，因而政府间财政转移支付会抑制地方税收努力，对地方税收体系造成负面冲击。这也是我国的普遍现象。

2、中央的权威性思考。在之前的财政制度改革中，我们看到的大多都是中央与地方政府之间的信息传递，很少看到民众的参与。而仅就中央与地方而言也存在问题，以往中央在进行财政制度改革时很少与地方政府进行有效地沟通，便根据自身认识发布决策。这

种单向的传递方式在制定政策时不仅难以照顾民众的真正需求，甚至出现实施过程中的公共服务空白，造成资源浪费的现象。

3、晋升激励机制的影响。晋升激励机制促使地方政府官员只关心自身政绩而“讨好”上级，以便得到晋升机会，从而出现了对经济增长过分热衷，而对基本公共服务十足冷漠的地方政府。这点在Lazear和Rosen(1981)最早提出锦标赛竞争机制之后，周黎安(2004)也通过建立地方官员政治晋升和地方政府政绩博弈的模型，来证明地方政府及其官员的晋升激励对地方经济竞争与合作的影响。

四、实现中央与地方权力结构动态均衡的制度建议

我国财政制度改革大致是从统收统支的高度集权的财政体制，到分级管理、财政包干，再到分税制，呈渐进式的变革模式。我国的经济分权伴随着政治集权，地方政府缺乏联邦制地方政府所拥有的独立立法权，上下级政府的地位是服从与被服从的关系。在独特的政治集权、经济分权的体制下，晋升激励使得地方政府官员有强大的动力促进地方经济快速发展，地方保护主义和重复投资屡见不鲜。财权的上收与事权的下放，造成了财权与事权的缺口。

所以，对于我国的财政制度改革应该要立足于现实需要和执行可操作性，通过对财权和事权的科学匹配、信息传递的方式的合理改变以及责任方向的逐步转向来避免地方政府的执行缺陷和投机主义下的违规操作等现实问题，以期实现中央与地方权力结构的均衡。

(一)财权与事权应当互相匹配

在美国，联邦、州、地方三级政府有着明确的事权和支出责任，各级政府之间没有行政隶属关系。中央和省级政府承担基本公共服务事权和支出责任，而基层地方政府则承担较少的事权和支出责任，建立起与财力状况基本适应的公共服务事权安排格局。国防、外交与国际事务、邮政、退伍军人、社会保障和医疗保险几乎全部由联邦政府负责。在德国，同样实行联邦、州、地方三级管理，各级政府职责的划分非常明确。在财政税收方面，美国宪法⑥对税权进行了原则性规定，中央和地方政府都有独立的税收立法权和征管权，各级政府都有自己的主体税种。这一点上，德国与美国不同，虽然地方政府在地方事务上实行自治，但财政立法权相对集中于联邦，州能在联邦立法之外行使立法权，地方基本没有税收立法权，而税收征管权比较集中在州政府。

西方发达国家的财政分权制度具有重要的启示作用。划分财政收入的基础是对事权进行明确划分，使财权与事权互相匹配。在我国的现实语境下，建议从以下几个方面着手，将中央政府的财权适当下移、部分财权上收，使同一级政府的事权与财权相匹配。

1、更为合理、明确地划分事权和支出责任，将由地方政府承担的民兵事业费、预备役团以下部队和现役部队县级人民武装部营房和训练设施建设费等国防支出，边防部队的部分地区公安任务的支出等外交外事支出和优抚安置的组织、管理支出调整为由中央政府

承担，中央承担全部的养老保险支出。在文化、教育、卫生、科学等地方共同分担的支出上，应明确各级政府的责任范围，避免事权下移。

2、进一步规范财权划分，可以给予地方一定的税收立法权。对于分布不均的税种比如共享税中的资源税，建议改变只有海洋石油资源税属于中央收入的局面，将资源税大部分划为中央收入，从而避免地区间差距的扩大。对于营业税，建议取消不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税这一规定，将其全部划归地方税。另外，对共享税中的个人所得税和企业所得税的地方分成比例进行适当提升。

3、完善政府间转移支付制度。在扩大一般性转移支付规模的同时，应严格控制专项转移支付，不合理的、一般性的项目不应列入专项转移支付的范畴。对于扩大地区间财力差距的税收返还制度应当逐步予以取消。

(二)财权与事权的划分应该透明和公开

财权和事权的划分应当做到透明和公开，这就需要信息披露的及时、真实，在这一点上巴西做得比较好。在我国，之所以会出现财权与事权的不匹配，其中一个重要的原因便是财权与事权不够透明。国家与地方的财权分别有哪些，财权与事权的组成结构是怎样

的，各自都用到哪些地方，做了哪些事，这些本应该公开的信息，目前对民众大多还是选择性透露。在这种灰色地带下，由于公开透明不够，一些权力部门往往为了多抓“财”而夸大自己承担的“事”。权力部门巧立名目要钱花钱，已经成为一个普遍现象。一些权力部门“钱”花得很随意，有时仅仅是领导的一个批示，就能将一大笔财政资金划给一个项目，或用于招待、演出等等，而大小权力部门领导又常常掌握一定额度的经费，用于职务消费。这种对“财”与“事”管理的低公开、低透明体制，还导致了我国“三公”消费的泛滥。

因此，将财权与事权的划分通过公开的途径公布，让民众知晓中央与地方政府财权事权划分的确定依据有利于让地方各级政府正确估计影响，在争取属于本地区公共利益的同时约束其机会主义思想。建议通过以下几点来完善披露制度。

1、应建立统一规范的公开财权事权划分体系。一是提供完备的财权事权明细表；二是整理庞杂的预算信息，如在财政审查结果和报告中附有图解说明。

2、可以考虑制定《财权与事权划分公开条例》，明确规定财权与事权公开的方式、方法、程序和内容等事项，推动建立定期报告制度。

3、建立问责机制和责任制度，将公开工作明确到具体单位，出现未依法及时公开信息的情形，应及时对有关单位进行惩罚，追究法律责任。

(三)从单向传递向“交流—反馈”合理转变

美国与德国是典型的分权型国家，但是两国的财政制度在分权的同时，非常注重集权与分权的统筹兼顾。坚持地方政府能办的事、州政府不干预，州政府能办的事、联邦政府不干预这一原则，同时通过财政资金的平衡来引导州与地方政府的行为。一方面给予地方较大的管理权限，另一方面调控权仍集中于中央。这样使得地方政府能够因地制宜地管理辖区内事物，基于当地的实际情况发展地区经济。另外，一些国家通过实施“参与式预算”形成了良性的互动机制，其中最具代表性的国家便是巴西，它通过将民意贯彻到政府预算的决策过程中，使得政府预算决策符合公共需求的偏好，保证政府预算的有效性的同时也有利于政府政策在公民社会中的可接受性，即公众对预算决策的认同和遵守程度，这直接决定着政策的执行成本和生命力。

我国可以借鉴上述国家的经验，在中央有效的调控下，使地方政府充分发挥信息与资源优势。将单向的传递合理转变为“交流—反馈”的方式，使中央在制定政策时照顾到民众的真正需求，考虑到地方的现实情况，避免资源浪费。

具体说来，首先，在政府之间，中央与地方应该转换思维，多进行真实有效的沟通，让中央政府了解民众真实需求的同时也认真对待地方政府的实际情况和现实困难，以提高政策制定的效率，同时使地方政府由以前的被动接受转向积极争取，即充分调动地方政府的独立自主性。

其次，在民众与政府之间，可以逐步打通民众与政府进行交流的渠道，鼓励民众向地方政府表达意见，以提高民众参与沟通的积极性，让地方政府了解民众的真正需求。虽然我国有些地方已经实施过“参与式预算”(例如浙江省温岭市)，但是事实上在我国并不普及，而且就现有的模式而言还有许多缺陷，因此可以对“参与式预算”进行不断完善并加以推广：

1、代表选举流程要科学、规范。事实上在整个代表选举中应该需要有一套严格的程序进行把控，而不是随意、人为的控制，这样不仅会冲淡参与者的积极性，而且无法保证代表参与、组织的质量。另外，代表的产生应该尽可能地对性别、年龄、阶层、收入、家庭状况等相关因素进行覆盖，以使不同人群在代表组成中有相应的比例存在。

2、逐步吸收非政府组织、社会团体的加入。我国目前的“参与式预算”总体还是在政府主导下进行的，吸收非政府组织、社会团体的加入有助于利用其在所在地区的公共资源，增加群体之间互动的机会，运用其专业优势，建立更广泛的社会参与联盟与利益表达平台。