应对社会突发事件的预警机制讲座

社会突发事件的政府管理
引言
近年来，随着社会快速发展，各种社会矛盾日益暴露，各种社会突发事件，如自然灾害、局部性社会冲突频繁发生，如何保持社会经济政治持续稳定和发展，成为各级党委和政府迫切需要解决的问题。

整个讨论由四个部分组成，第一部分探讨了社会突发事件产生原因和类型，并且对近五年可能发生的社会突发事件进行了预测；分别从自然状况因素、政治发展与政治参与、经济发展与结构调整三个方面分析了浙江省社会突发事件产生的原因；对浙江省社会突发事件进行了类型学分析；对近五年可能发生的社会突发事件作了预测。

第二部分研究了应对社会突发事件预警机制，根据政府管理中有关建立“预见性政府”的新理念，提出了一个应对社会突发事件预警模型；就应当如何建立应对社会突发事件预警机制提出了具体的可操作的建议。

第三部分主要研究社会突发事件应急处理机制，探讨了政府在社会突发事件应急处理方面的共性；分析了处理社会突发事件应急机制存在的问题，探讨了处理社会突发事件应急机制的对策建议。

第四部分探讨了浙江省应对社会突发事件、维护社会稳定的责任机制；揭示了应对社会突发事件在责任机制方面存在的问题，并提出了一个责任机制模型，提出了完善社会突发事件责任机制的建议。

第一部分浙江省社会突发事件的产生原因、类型
及基本预测
一、浙江省社会突发事件的产生原因分析
社会突发事件或突发性公共事件是在某种情况下，由于缺乏准确预测或者有效预防而发生的，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏等严重社会危害，危及公共安全的紧急事件1。

它包括三方面特征：(1)公共性；(2)突发性；(3)危害性。

（一）社会突发事件产生的一般原因分析
1．自然状况因素。

自然状况因素通常以一个国家或地区所处的地理位置、地形地貌、资源分布和储量状况、地区植被种类以及环境状况等作为分析要素。

2．政治发展与政治参与。

政治发展一般是指一国政治民主化的程度。

民众1马小军：《当代社会危机的类型分析与变量分析》，《理论前沿》2003 年第2期，第15页
政治参与的满足程度与政治性的社会突发事件爆发概率有着密切联系，是我们进行公共危机原因分析的一个重要研究变量。

3．经济发展与结构调整。

4．社会结构与变迁。

社会结构及其变迁过程对社会稳定、社会性突发事件的爆发影响巨大。

5．政府应对社会突发事件的预警成熟度。

综上所述，一个国家社会危机的发生有时可能是单一变量起作用，但通常是多种变量交互作用、综合发生影响的结果。

因此，在进行社会危机研究中，应多方考察危机发生的原因及其相关因素，尤其是互相的关联与影响，才能选择正确的决策，有效地控制与管理危机，重建社会秩序。

（二）浙江省社会突发事件产生的可能原因分析
1．自然状况因素。

2．经济发展因素。

3．政治参与因素。

综上所述，浙江省面临的突发事件纷繁复杂，各种因素相互交织，需要我们政府以成熟的社会突发事件的预警体系加以应对。

二、浙江省社会突发事件的类型学分析
（一）社会突发事件的一般分类
（二）浙江省近几年发生社会突发事件的类型学分析
针对浙江省近几年时有发生重大社会突发事件，我们需要对其进行仔细分类和总结。

这项研究工作有助于我们理解浙江省社会突发事件的性质与特点，把握未来社会突发事件的发生趋势。

通过上一节对公共危机和社会突发事件的类型学分析，我们把浙江省近几年发生的危机事件分为五类（表二）。

三、浙江省今后可能发生的社会突发事件预测
（一）自然灾害
（二）资源危机
浙江省地处沿海，地理位置优越。

但随着长期经济发展，资源问题呼之欲出，已成为制约我省经济和社会发展的重要因素。

1．水资源危机。

2．电力危机。

3．土地资源危机。

（三）生产性危机
（四）其它社会危机
包括经济危机，公共卫生危机，人力资源危机等等。

第二部分浙江省应对社会突发事件、维护社会稳定的
预警机制研究
危机预警与危机应急处理同样重要。

前者重在预防，后者重在治疗。

建立系统、完整的社会突发事件预警机制是现阶段浙江省构建社会突发事件应急处理机制的前提和保障。

随着“和谐社会”治理理念的提出，尽快建立起有效应对社会突发事件的危机预警机制也就成为预防危机发生、维护社会稳定、构建和谐社会的重要机制之一。

一、预见性政府的治理：建立政府管理预警机制
（一）政府能力与预见性政府的治理
美国行政学家奥斯本和盖布勒提出了“有预见性的政府——预防而不是治疗”的治理范式。

他们认为，以绩效和服务为核心的政府如何能够维护社会稳定，其中建立良性运转的预警机制是其核心要求，因此，建立“预见性政府”有助于提高政府综合管理社会的效率，有助于政府提高服务水平。

当今社会，一个能够防范社会风险的政府才能在最大程度上保证效率和公平。

（二）浙江省构建和谐社会与预见性政府建设
随着中央“和谐社会”善治理念的提出，各级政府都希望以和谐社会为目标，建构安全、稳定的发展环境。

浙江省作为东南沿海经济发达的大省，在经济迅速发展的同时，也迫切需要构建一个和谐稳定的发展环境。

但是，浙江省近5年可能发生的社会公共危机涉及各个领域，包括经济领域、自然资源领域、人力资源领域等等。

政府当前以和谐社会为目标，保障社会稳定，首先必须在制度建设上，致力于建立一套系统可行的危机预警制度，然后在组织建设和人员调配上，建立有职、有效的危机预警机构，并引进社会突发事件的预警专业人员，保障相应的财物供应，保证信息渠道的畅通无阻。

这样，才能把社会危机遏制在萌芽阶段，使人们能够安居乐业，促进社会的协调稳定发展。

这是浙江省和谐稳定发展重要制度前提，也是和谐社会构建的现实基础。

二、构建社会突发事件预警机制的一般要求
（一）建立立体的预警主体系统
在预警机制建立过程中，首先要明确谁能承担预警责任，谁可以成为预警主体。

通过进行归类研究以及总结国外的经验，分析我国社会各组织的性质和能力，我们认为建立公共危机的预警机制，必须确立以政府为主导，由专业技术机构、
中介组织、社会公众等参与的立体的公共危机预警主体系统。

（二）建立社会突发事件的预警组织体系
（三）建立和完善社会突发事件预警的法律、法规系统
（四）规划和制定社会突发事件的反应和恢复计划
（五）建立危机监控系统，确立预警范围和预警等级
（六）提高社会对危机的应对能力
1．建立专门的培训机构。

2．模拟危机情势。

3．政府要加大与科研机构和企业的合作。

三、浙江省社会突发事件预警机制的现状分析
（一）浙江省社会突发事件预警机制的现实成就
1．建立了危机应急运行机制，把“监测、预测与信息报告”放在首位。

2．针对浙江实际情况制定的各个行业、部门的应急预案，有助于在社会相关领域建立预警体系，增强相关部门的应急观念和认识能力。

3．严格规定危机预警的发布，有利于社会危机的预防和社会的稳定。

4．预警责任和相关机制的规定，有利于社会突发事件的平息和社会正常秩序的恢复
（二）浙江省社会突发事件预警机制的问题分析
就浙江省的具体情况，其预警机制建立与完善方面主要存在以下问题：
1．有待于建立统一、专业的社会综合安全预警监控机构。

2．没有建立完备的信息系统，存在技术执行的难度。

3．专家和社会中介组织优势作用的充分发挥有待于提高。

4．危机意识的缺乏。

四、浙江省完善社会突发事件预警机制的对策建议
根据浙江省危机预警机制建立的迫切要求和问题现状，我们以建立完整有效的预警系统为基础，把预警作为一种观念融入危机应急系统中，综合政府、专业预警监控机构、专家、社会中介组织、社会大众、媒体所扮演的角色，全力打造一个具有现代信息技术支撑的有效的预警监控系统（见图1）。

图1：浙江省预警系统示意图
（一）对浙江省预警系统示意图的说明
1．作为联系全省、甚至省外的预警系统，首先必须明确该系统中的若干重要主体因素。

2．成立专门的预警监控机构在现阶段还存在许多障碍。

3．政府职责部门的分工对于预警机制的建立具有关键性作用。

4．“有组织的第三部门团体”在该预警系统中包括自愿组织、专家委员会、行业协会、社区组织等
5．该预警系统最重要的是要体现预警管理的理念，即要把预警纳入整体的机制范畴，以预警管理取代纯粹的预警作为。

（二）浙江省建立完善预警机制的对策建议
1．建立现代危机监控机构。

2．分层次确立预警等级，模拟演练提高防范能力
3．明确界定政府危机预警的管辖范围。

4．引进社会突发事件预警的专业技术和人才。

5．预警管理的社会化、民营化和专业化。

6．有针对性地开展危机宣传，提高社会公众的危机意识
第三部分浙江省应对社会突发事件、维护社会稳定的
应急机制研究
一、社会突发事件应急机制的共性
世界上许多国家和地区，在受到社会突发事件的威胁时，都会立即启动自己的应急处理机制。

政府应急管理是在危机萌芽或发生之后政府所采取的一系列措施。

在应急管理过程中，各国政府可以采取形式各异的方法，但在本质上还是具备了很大的共同性。

（一）政府应急管理的一般过程
重大突发事件往往具有潜伏期、形成期、爆发相持期和消退期。

针对不同的阶段，政府应急管理由三个部分组成：预警，应急和恢复。

在这三个阶段，政府应当采取适时的应对措施。

（二）应急管理过程中的重要理念
1．以人为本原则。

2．政府主导与科学的决策原则。

3．及时评估危机的状态并建立危机发言人制度。

4．时间概念。

5．空间与地域概念。

6．适当的强制措施与取舍原则。

7．成本核算与公共资源的最优配置。

8．人、财、物的调动。

9．充分发挥各级基层政府在应急管理中的作用。

（三）应急管理的不同主体
1．政府责任部门。

2．非政府组织。

3．专家与学者。

4．普通民众。

5．各个部门之间的横向协调合作机构。

二、浙江省社会突发事件应急机制的现状分析
（一）浙江省社会突发事件应急机制的要求
1．政府部门与社会形成良好的互动，在危机发生时能够互相协作共同应对危机。

2．建立统一的应急管理体制和独特灵活的应急组织体系
3．建立现代化的应急支持保障系统。

4．拥有健全的应急管理法律法规体系。

5．高效可靠的信息系统。

6．政府有效的强制干预措施。

（二）浙江省社会突发事件应急机制存在的问题分析
从浙江省针对最近几年发生的重大突发事件的情况来看，我省已经具备了一定的应急反应能力，但是在许多方面还是很不成熟的。

存在的问题主要有以下几个方面：
1．浙江省一些地区虽然已经开始设置专门的应急管理机构，但彼此缺乏熟悉和默契。

2．应急管理的相关法律条文已经开始建设，但与实践的要求相比仍相对滞后。

3．我省政府应急管理的手段还有待改进，使得整个社会突发事件的预警体制呈现很大的脆弱性。

一方面，经济上的总体投入还存在着缺口。

另一方面，技术层面上，应急管理信息系统的不完善为突出表现。

4．政府工作人员处理危机的专业素质培训力度有待继续加强。

5．我省应急管理中的政府动员公共部门能力很强，但动员社会参与能力相对不足。

6．应急管理的国际合作还有待加强。

三、浙江省完善社会突发事件应急机制的对策建议
（一）专项应急预案的分类还需进一步完善
预案中，专项应急预案一共分成四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。

其中每一类都有具体不同类型的危机预案。

但是，这些危机应急预案的分类还没有完全反映浙江的危机特点与构成。

相对于危机应急的一般分类，浙江省有着自身一些独特的危机类型。

因此，应急预案应当更加注重浙江特点。

其中应当建设：
1．能源危机应急预案。

2．人才危机应急预案。

3．生活方式、价值观危机及环保与社会责任危机应急预案
4．对外经贸危机应急预案。

（二）政府应当发挥主导作用，但也要发挥社会的辅助功能
1.充分发挥现有各个非政府组织的作用。

2.动员社会组织捐款捐物，在财政上保障危机应急的顺利进行。

3.鼓励带有应急功能的社会组织的产生和发展。

（三）制订相应法律法规使省政府的危机应急领导和指挥机构成为常设性机构
（四）建立充分的信息来源渠道和透明的信息披露机制
（五）妥善处理我省转型期突发群体性事件
（六）加强危机应急的培训和演习，培养公众的社会责任感，培育公众抗危机的心理素质
应急后勤保障是指那些在应急管理过程负担某些特殊任务的只能部门。

主要包括交通、信息、卫生、商业、保险、红十字组织等。

我们应当在危机尚未发生时就对后勤保障部门进行必要的培训和演习。

首先，要加强政府公务员的培训。

其次，要定期举行危机应急演习，
最后，公众的社会责任感是决定社会突发事件的预警效果的重要影响因素，（七）拓宽与国内外沟通、协调与合作的多种途径
第四部分浙江省应对社会突发事件、维护社会稳定的
责任机制研究
一、应对社会突发事件、维护社会稳定责任机制的现状
（一）应对社会突发事件、维护社会稳定责任机制的现有举措
如何让“官员问责”成为一种惯例，如何实现“官员问制”的制度化与法制化，是建立、健全责任机制的努力方向，中央和地方政府也十分的关注，并且经过一年多的努力取得了一定的成绩。

1．“官员问责”、“引咎辞职”逐步实现法制化。

2．各地纷纷出台有关行政问责、过错追究办法。

3．问责制实现从“亡羊补牢”向同时追究“有过”官员和“无为”官员的转变。

4．公众参与、社会舆论在推动对官员进行“问责”中的作用越来越大。

在“海宁大火”事故、“嘉禾拆迁”案、“阜阳奶粉”案中，人们都可以看到媒体的积极参与和苦苦追问所形成的巨大社会压力，出现了媒体和社会监督合力推进问责制的大趋势。

有学者对此发出了“要赋予民众问责的权力”呼声。

2（二）应对社会突发事件、维护社会稳定责任机制存在的问题
1．针对公共危机的官员责任规定太过模糊，没有明确不同责任主体在危机2参见：孔涛，《应赋予民众“问责”的权力》，《党政干部论坛》2005年第一期，第48页。

之前、之中、之后的不同责任内容。

3
2．目前公共危机责任的法规不全，许多领域的公共危机责任的规定还是空白。

3．行政责任中忽略了政府承担的对受害者的经济责任，对《国家赔偿法》保证受害者合理的经济权利要进行具体补充规定。

4
4．忽略保证责任内容实现的制度建设。

中央、地方政府日益重视责任机制的建立，但是各级政府的努力方向更多的是倾向于规定政府的责任内容，而忽略了保证责任内容很好的实现的制度规定。

二、应对社会突发事件、维护社会稳定责任机制的一般模型
（一）应对社会突发事件参与主体的责任分析
我们以政府危机与责任工作中心为核心，各政府和社会组织参与的社会突发事件的预警应急机制的责任分析，结合下面的模型进行探究（图二）。

（图二）社会突发事件的预警参与主体的责任模型
（二）危机发展阶段的责任
1．危机发生之前的预警责任（表三）。

（1）预测责任。

（2）防范责任（3）部署责任。

（表三）危机发生之前的责任（以14号台风“云娜”为例，构筑危机发生之前的责任）
3关于公共危机的阶段性责任分析可参考张国清《公共危机管理和政府责任——以SARS疫情治理为例》，《管理世界》，2003年第11期。

4对于公共突发事件的赔偿问题，应松年等教授对此提出要纳入国家赔偿法中。

具体参见林龙，《国家赔偿遭遇难题》，《浙江人大》2005年第1期。

2．危机发生过程中的应急责任（表四）。

（1）汇报责任。

（2）协调责任（3）服从责任。

（4）公开责任。

（5）咨询责任。

（表四）危机发生过程中的责任
3．危机结束后的善后责任。

（1）赔偿责任。

（2）调查责任（3）灾后安置责任。

（4）恢复重建责任。

（5）法律责任。

（6）培训责任。

三、浙江省完善应对社会突发事件责任机制的对策建议
（一）加强危机意识，打造责任政府
（二）树立正确的政绩观，建立合理的绩效管理和评估体系
（三）积极推进应对社会突发事件责任机制的法律法规建设
1．应对社会突发事件方面的立法。

2．应对社会突发事件责任方面的立法。

（四）从制度层面保障应对社会突发事件责任机制的建立与完善
1．问谁的责。

2．谁去问责。

3．责任构成。

4．问责程序。

5．责任方式。

结论
对可能发生的社会突发事件进行科学、准确、客观、及时的预警，对已经发生的社会突发事件进行快速、有力、有成效的应对，对社会突发事件发生之后进行必要的恢复和重建，明确不同主体的社会责任、政治责任和法律责任，明确实施危机处理奖惩制度，这一切构成本项研究的核心内容。

加强全民危机意识，在全民中需要进行必要的危机意识教育，建立政府主导下的全民预防公共危机机制，对可能发生的重大社会突发事件做出正确预测和评估，完美社会突发事件的责任追究制度，这一切是浙江省政府应对社会突发事件务必牢牢把握的关键环节。

总而言之，社会突发事件最好不要发生；即使发生，它也能够得到及时的控制；即使无法得到及时控制，它也应当有充分的政府力量、社会资源和社会力量来给予及时的应对。

政府要充分发动人民群众，平时常规地举行应对突发公共危机的训练，熟悉减轻公共危机严重性，避免灾难深重化的基本方法，使社会突发
事件发生率减到最低点，使公共危机和社会灾害发生率减到最低点，使社会公共危机危害的严重程度减到最低点。

这是所有政府努力的目标和方向，也是整个社会和所有公民都期望的目标和方向。

我们希望，这项研究成果对达成这一目标有所借鉴和帮助。