城市管理综合执法思考

城市管理综合执法思考

摘要：城市管理行政执法乱象屡见不鲜，自城市管理行政执法局成立后虽然带来了行政效率的提升、解除了多头执法、重复罚款等问题，但由此也带来了暴力执法、执法人员不足、暴力抗法等社会问题和法律问题。规范城市管理行政执法权的使用，关键在于增强对城市管理行政执法主体的管理。通过研究私人参与城市管理行政执法的深度和广度，在向服务型行政模式转变的契机下，通过修缮法律，合理构建并规范准入机制、考核机制，破解私人参与城市管理行政执法良莠不齐的局面，并使有效的人力资源在城市管理中发挥更大的效用。

关键词：城管综合执法；相对集中行政处罚权；柔性执法

一、行政执法主体的现状

1.协管身份人员数量较多。现实生活中，由于编制有限，在编人员不能满足城管权限需求。所以，全国各地采取聘用合同制形式招收辅助办公人员进行执法已成为一种普遍现象。如北京城管局，现有执法人员不能应对城管事项，同时为了解决失业人员再就业问题，招收了一批城管协管人员[1]。又如浙江省辅协警截至2009年5月，全省公安机关在用的辅协警有8万多人，已超过全省在编的公安民警数[2]。而全国很多地区存在着各式各样辅助办公人员的身影，称呼也是各有不

同，如治安协管员、税收协管员、出租屋协管员、工会协理员等。协管人员虽然不具有公务员身份，但是在现实生活中确是履行着城管的繁琐职能。张家口市城管局在2012年招聘191名协管员，其来源群体主要是就业困难家庭成员、退伍军人和大专及以上毕业生，目的是协助城管执法人员开展城市管理和城市执法的相关工作。

2.正式在编在岗人员较少。目前，普遍存在在编人员执法力量不足的情况。如张家口市设市城管行政执法支队和市城市管理数字化中心，具有事业编制人员86名。相较于具有40万人口城市，管理人员数量很少。再如北京市的127个市一级行政执法队伍中，共有行政执法人员6万多人，虽然单独设置了行政执法专项编制用以解决行政执法人员编制问题，但还是远远不能满足执法力量的状况，从而还有高达17万人的各类群众协助执法组织[3]。

3.行政执法主体所属机构体制不顺。城管局目前只是在省级以下独立设立的行政机构，在中央一级并没有设立独立的城市管理部级机构，而是在住建部下面分设的一个司级机构，在省级、市级、县（区）级才独立设立，尤其是在县区级，和住建局属于两个行政机构。越在基层越是需要加强组织管理，需要采取的具体行政行为就越多，所以，越到基层，所需行政执法力量应当更为充实。行政机关设立主要依据《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。根据《中华人民共和国地方

各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。所以省、市、县（区）设立城市管理执法机构只需报上一级人民政府批准即可，而在国家级行政机构中没有严明的权力配置予以规制。

二、协管员的性质

雇佣的协管员比正式在编的执法人员还多，但与行政机构签订的却是劳动合同，协管员的身份到底是行使公权力的公职人员，还是为城管局打工的劳动者？是根据《劳动合同法》建立的劳动关系还是管理行政关系？这不禁引人深思，协管员与城管单位之间到底是“公法”上的法律关系还是“私法”上的法律关系？根据《劳动合同法》第2条第2款规定，国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。协管员与政府机关之间签订劳动合同是符合法律规定的，他们之间形成的应当属于劳动合同关系。劳动合同关系应当属于“私法”上的法律关系，签订劳动合同人员行使的行为应当属于私法行为。正如德国学者毛雷尔所述，国家可以将特定的行政任务转移到私人，私人当作“公民义务”采取特定行为，如道路沿线居民的道路清洁任务，养护

重要财产的义务[4]。这里，私人执行任务属于个人行为，不属于公权力的行使。

三、协管员参与执法过程中产生的问题

1.执法者的素质与能力。诚然，实践中将协管员纳入行政执法者队伍进行行政执法已成为现在通行做法，但是各省市之间并没有统一标准。有的地区规定具有执法资格人员可以进行行政执法，有的地区仅设定招考门槛，通过招考录用成为城管局聘用制的人员即可进行行政执法，还有的地区招录不明，成为城管局聘用制人员后从事行政执法等公务活动。执法者的准入门槛不统一，无法考证执法者的素质，没有配套的监督机制进行监管，故在从事执法活动中存在着与初始目的不一致的隐患。如果没有严格准入门槛，很多执法人员的执法权力就会面临滥用的风险，并且会增加行政执法人员与相对人之间的矛盾。尤其是在从事行政处罚这项工作时，与相对人无法进行有效沟通，如执法不能明确执法依据，行使权力却不明权力出处，应用法律却不能对法律进行合理解释，都会为执法带来显性阻力。

2.行政执法工作内容表述不明。在面对每项工作时，在编执法人员和聘用制人员职责应当予以区分，对于工作职责也应当严格规范，才能体现行政执法的合法性与效率性。但是目前对于行政执法工作没有制定统一规范，没有叙述哪些是辅助性工作，也没有表明如何对行政执

法人员具体工作进行监督，易产生权责不清的后果。

3.行政相对人不满私人参与行政处罚。行政相对人对于行政执法的目的接受与否直接与其切身利益相关，如占道经营者以其自身利益作为出发点，希望提高其生活质量的行为，其抵触心理在与行使公权力的行政执法者发生碰撞时，私人参与行政处罚就会成为行政相对人抗法的一个重要原因。根据实地调研走访，在随机询问的20位摊主回答中，对于私人参与行政处罚100%不满意。

四、私人参与行政执法的法律法规规制

根据2002年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》中指出：“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。”这里只规定了行政处罚这种具体行政行为的行政主体，并没有列举其他具体行政行为。所以，在其他辅助岗位上并没有禁止性规定，为私人参与其他行政执法工作留下空间。有地省市在地方性法规中直接通过规定禁止性条款禁止私人参与城管执法，如福建省政府于1998年颁布的《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》规定不得雇佣合同工、临时工从事行政执法工作。但是也有些地方根据地方实际情况将协管人员纳入到管理之中，如上海市2010年颁布的《上海市行政执法人员执法行为规范》，直接规定协助行政执法人员工作范围。苏州市颁布了《苏州市警务辅助人员管理办法》，