城市管理行政执法合力之研究

城市管理行政执法合力之研究

来源：上海市容发布时间：2009年03月24日

摘要：本文着重于从探索形成城市管理行政执法合力途径、分析影响城市管理行政执法合力的因素和强化合力要素的建议三方面对形成城管工作合力进行了阐述。其中，探索形成城市管理行政执法合力途径主要包括了加强与区有关部门和街镇的联系、建立与部门和社会城市管理行政执法的联动机制两部分内容；在分析影响城市管理行政执法合力因素中，主要对机制、体制和一些原有思维定式所带来的困惑进行了剖析，并就建立和完善法制、理顺体制、健全机制等关键要素上提出了加强城市管理行政执法合力的建议。文章着力通过对城管工作合力的研究，来达到经“合力运作”产生“合力效应”的目的。

关键词：城管法制体制机制合力研究

坚持依法执政是依法治国方略的主要原则和重要内容，而依法执政体现在执法上的重要环节就是依法执法。树立法制观念，维护宪法和法律的权威，保证国家机关依法行使职权，保障社会公平正义，是执法的基本要求。

依法执法，是执法者最重要的特征和标志，执法者不能超越法律所赋予的权限，偏离法律所确立的轨道。但在实际操作上，某一执法主体是不能孤立地、单独地直接面对社会上发生的错综复杂的违法现象，尤其是在法制尚未完善的今天。那么，如何摆脱这一被动局面？关键在于充分调动和发挥各相关部门的作用，产生一种联动，通过各执法要素的相互作用、相互渗透，协调和处理好各种执法动力的关系，发挥执法要素的最大功能，形成执法的合力。

探索形成城市管理行政执法合力的途径

城市管理行政执法合力的途径，要从加强与有关职能部门联系和建立联动机制入手，整合各方资源。这是为了更好地发挥城市管理作用，综合提升其在城市执法管理方面的优势和实力。城管实践中的联合、互动、合作、合力是一种管理行为，能起到优势互补、资源共享的作用。

（一）加强与区有关部门和街镇的联系

城市管理行政执法过程中各部门之间的信息互通，对形成联动效应、信息传播效应都产生了很大的作用，也为完善执法效能、提高执法实效起到积极的作用。

1.建立与区有关部门间的双向告知制度

双向告知制度，主要是针对城管大队与各执法部门之间因缺乏相互沟通、难以降低执法成本、形成执法合力而建立的。实践证明：双向告知制度的建立，对形成联动效应、信息传播效应都产生了很大的作用，特别是在降低城管的执法成本，减少盲目性显得尤为必要，也较好地解决了一些棘手的问题。

2.建立与各街道镇信访间的双向告知制度

为了改变信访工作信息渠道的不通畅和缓解和化解社会矛盾，与街道、镇信访部门建立了“信访事项双向告知办法”。目的就是通过该办法，使双方在执法和管理中形成的需要及双方共同处理的信访事项，以告知形式来加强沟通，从而逐步建立起纵向到底，横向到边的大信访网络，为社会的稳定工作服务。

3.建立建设系统各部门间的联系网络

通过建立建设系统各部门的联系网络，集合系统内多部门的物力、人力以及信息资源上的优势，完善了双方的沟通、联系，给各种形式合作注入了新的活力。通过不定期的例会交

流，横向之间的联合的思路不但是城管搞大型规模整治值得借助的方法，还可以广泛推广应用于对某一重大活动、重大项目的联动之中，使得不同部门之间的特色相互交叉融合，产生多家部门力量叠加的“1＋1＞2”的社会效应。

（二）建立与部门、社会在执法方面的联动机制

建立科学合理的联动机制，确立协同执法的重点，是形成综合执法合力的基础，使大队与各职能部门的联动性更加紧密。

1.与区有关职能部门的联合执法

在城市管理行政执法涉及多元化违章现象中，特别是查处一些超越城管职责范围的违章时，城市管理行政执法不能排斥与有关部门的联手合作。采取联合执法，资源共享，优势互补势在必行，总体上可以达到互补的效应。

2.与公安部门建立信息互递机制

在综合执法中，常会遇到一些不服执法、不服管理的“顽固性”摊主采取非正常的手法来阻碍正常执法。由于城管队员缺乏一定的强制手段，常使执法陷入被动。对此，城管大队在区委、区府支持下，与区公安分局一起在各派出所（警署）与各城管分队建立监察、治安防控信息互递机制。

3、与区有关职能部门、社会力量文明共建

这种城市综合执法共建形式：一是与街道镇共建，依靠社区管理的主体力量，营造一种“疏堵结合”的良好环境；二是与区有关部门的强强联手，发挥优势互补作用，通过与区9个有关管理、执法部门的联手，从根本上解决一些地区难以解决的问题；三是与社会力量共建，从源头上填补管理“真空”，充实和丰富城管社会化的内涵，并通过社会单位自建市容协管员，推进城市管理执法向深度发展。

由于在一些法治、机制、体制上的不完善，城市管理行政执法合力的形成在某些方面的还有一些不足和有待完善的地方，主要有五个方面的问题：一是综合执法的主体法律地位不明确，至今没有一部全国性的法律、法规明确其法律地位，职责交叉的还没有得到根本的解决。二是双向告知运作机制尚不完善，存在着职能部门间告知量不均衡及事先告知意识不强的问题。三是联合执法职责分工还不够明确，联合执法的合力效应不够凸显。四是违章物品的处理职责还比较混淆，为事后处理和解决带来诸多矛盾和困惑。五是执法动态已呈暴力抗法“群体化”、阻扰执法“激烈化”、闹访形式“多样化”的“三化”趋势，城管安全保障机制成了首要解决的问题。

形成城市管理行政执法合力的对策

城市管理行政执法合力，来自联动、协同、合作，合各家之长形成综合力量。要采取科学合理的手段来完善法制、理顺体制、健全制度和发动社会力量。

（一）探索建立一套完整的、独立的城市管理法律、法规，以改变城市管理行政执法被动局面

综合执法的实践告诉我们：没有独立执法主体资格，仅靠委托执法的体制模式是难以适应现实工作需要的。因此，在当前综合执法试点宣告结束而进入全面推广的形势下，国家应当出台一部法律或行政法规，对综合执法制度的法律地位、执法范围、运行机制等作出全面的规范。即使出台一部全国性的法律、法规条件尚不成熟，也应制定明确主体地位的地方法规或政府规章，规范本行政区域内的综合执法工作。只有这样，才能在明确执法主体、建立具有法律地位的执法队伍；只有这样，才能界定城管队员的执法权限、职责；也只有这样，才能真正做到依法行政，不越权，不违法；更只有这样，才能以确保综合执法工作发挥最大效能，促进依法治城的进程。

（二）改革现有的城市管理执法体制，造就一支高素质队伍，提高城市管理实效

城市管理行政执法行政体制改革，应根据国务院形成的文化执法、经济执法、综合执法